推进党内法规与国家法律融通的路径选择

摘 要 治国必先治党，治党务必从严，治党必依据法规。党内法规和国家法律都是中国共产党依法治国、依法执政的重要依据，党内法规制度体系和国家法律规范体系都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，都是党和人民意志的反映。因此，本文认为建设中国特色社会主义法治体系，必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调，推进党内法规与国家法律融通，对于建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴，意义十分重大。大力推进党内法规与国家法律的融通，不断提高党内立规和国家立法的科学化水平。

关键词 党内法规 国家法律 融通

作者简介：李江华，中共咸宁市委党校综合教研部主任，副教授，主要从事公共管理、党史党建、心理学理论与教学研究。

中图分类号：D26 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.329

一、推进党内法规与国家法律融通的意义重大

治国必先治党，治党务必从严，治党必依据法规。推进党内法规与国家法律融通，对于建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴，意义十分重大。

（一）推进党内法规与国家法律融通，有利 于实施全面依法治国战略

实施全面依法治国战略、建设社会主义法治国家，是我们党确立的奋斗目标。依法治国，意味着“一切都要按照国家法律办事”，因而也就意味着“按照国家法律治党”。我们党早就庄重宣告：“党要在宪法和法律的范围内活动”，并且也是在真诚地努力地这样做。当然，要承认我们在这一方面还存在差距。比如国家法律自身还不完善不成熟，党内法规也还不科学不健全，特别是党内法规与国家法律还不够“相洽”。现在讲“依法治国”谁都能接受，讲“依党内法规治党”也不难接受。但是要把两者放在一起讲，就会觉得有问题、有矛盾，原因也就在这里。只有实现党内法规与国家法律“接轨”，这个问题和矛盾就化解了。按照党内法规治党，也是依法治党，也是依法治国。但是迄今这两者却并不“相洽”。我们必须解决过去一定程度存在的这两者不太相干的“两张皮”的问题，推进党内法规与国家法律相融通。

（二）推进党内法规与国家法律融通，有利于实施全面从严治党

重视和加强党的自身建设，是我们党的一条历史发展轨迹，也是党不断取得成功的法宝。实现党内法规同国家法律的融通，必须坚持党纪严于国法。党纪严于国法，主要表现为党纪对党员的要求比国法对公民的要求标准更高。这就要求党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且还要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。这也是一个由认识到实践、由纪律到“法律”的螺旋上升的过程。贯彻“全面从严治党”精神，就要把“依照党内法规治党”同“全面依法治国”联系起来、结合起来，实现两者内在的和外在的有机统一。比如，在党员管理过程中，我们必然地要对一些违犯党纪党规的党员进行作出处理、进行惩治甚至开除出党；而对那些同时还违法犯罪的党员，在将其开除出党后还要移交司法进行法律裁量和惩治。这实际上就是把依照党内法规治党同依法治国的结合与统一。这已经是我们治党的惯例和经验。但是还不够。我们还要从“全面依法治国”的角度，坚持“全面从严治党”的态度，立足“全面依法治国”与“全面从严治党”相统一的高度，着力推进党内法规与国家法律的衔接与融通。

二、当前推进党内法规与国家法律融通的举措

党内法规与国家法律的融通，应当是全面的、系统的。而实现这个重大的系统工程，必然是一个长期的艰苦过程。因而当务之急就是重点突出和重点突破。

（一）要着力推进党的思想理论与国家法律的融通

古往今来，任何民族国家的生存发展，都不可能仅仅是物质财富的创造、积累和享受，都不可以没有精神文化支柱。用法律的形式构筑自己民族国家精神文化的基座，用法律的武器捍卫自己民族国家的精神文化生存发展，应当成为民族国家的法律自觉。因而在我们的法律特别是宪法中，把中华民族的优秀精神文化特别是党的思想理论进行明确阐述和规定，就是十分必要的。有的人在吹捧和推崇美国宪法确认宗教信仰自由的同时，否定和攻击我国宪法“序言太长（无非是阐述了党的思想理论）”那是荒唐可笑的。那部在慌慌张张、吵吵闹闹中横生的零零散散、修修补补的美国宪法，只能引起我们的思考或作为我们宪法的反面参照，决不可以视之如“范本”。在构建我们中国特色的社会主义法律体系的过程中，我们一定要立足于我国实际，立足于我们的伟大实践要求，把我们党的思想理论植入国家的法律体系特别是宪法中，推进党内法规与国家法律的融通。要明确马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系指导思想的法律地位，要明确中国特色社会主义精神文化作为主流意识形态的法律地位，要明确社会主义核心价值观作为先进道德引导的法律地位。这样，作为执政党的“总规矩”的党章，就与作为“母法”的宪法就“融通”了，中国特色的社会主义“宪法精神”及其特色就得以彰显了。

（二）要着力推进党的领导制度、领导方式等与国家法律融通

现行宪法和党章都明确了“党的领导”，这一点是共同的。特别是宪法规定了“在中国共产党的领导下”，体现了我党作为执政党的领导地位的合法化。但在具体和深入一层，宪法和党章的内容差距就很大了。党章对党的领导作了相当详细的规定，比如党章指出，党的领导主要是思想、政治、组织的领导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚持科学执政、民主执政、依法执政，黨必须适应形势的发展和情况的变化完善领导体制、改进领导方式、增强执政能力。这些内容宪法没有涉及。另一方面，宪法关于公民权利义务、关于国家各级各类机关权力分配、职能认定、相互制约及其与执政党关系等的规定，党章则多有缺漏。讲党内法规与国家法律融通，首先就要做到党章与宪法融通。为此，应当站在“融通”的角度着手考虑对宪法和党章进行修正与补充。在党的领导制度与领导方式上，应着重考虑如下：endprint

一是必须坚持党的领导。

二是党的领导主要是思想、政治、组织的领导，党的组织领导主要是发挥党组织在各级种类国家机关的领导核心作用和“管干部”，以及党对军队的领导。

三是党必须在宪法和法律的范围内活动，共产党员要做遵守、维护宪法和法律的模范，坚持和发展社会主义民主，保障和支持各国家机关独立行使职权。

四是充分发挥各方面的监督职能与监督作用，防止滥用职权，严厉惩治腐败。

（三）要着力推进党员权利义务与公民权利义务的融通

在我国，党员和公民是政治上、法律上联系十分紧密的范畴。共产党员既是公民也是党员，但首先是党员，首先要接受党章的指导与约束。虽然是公民，但“不能把自己混同于普通老百姓”，因而必须履行“不同于普通老百姓”的公民义务；另一方面，广大普通公民在接受共产党的领导的同时，也应当享受对党的领导提出批评、建议、进行监督的权利。我国现行宪法对公民权利义务的规定十分详尽，彰显了我国宪法和我国社会主义民主的科学性和优越性；现行党章对共产党员的权利义务的规定也很详尽，也突出了对党员的严格标准与要求，彰显了党的先锋队和共产党员先锋模范作用的特质。但是，宪法和党章未能就“党员和公民”在法律上、政治上实现“对接”。这个缺憾，应当在实现党内法规与国家法律融通的进程中予以消除。

三、推进党内法规与国家法律融通的路径选择

推进党内法规与国家法律融通，主要途径有如下方面：

（一）路径一：积极推进“立法统一”

这里是讲“立法主体的统一协调”。目前我国的“立法主体”是不统一和相隔离的。就党内法规的“立法主体”看，《中国共产党党内法规制定条例》和相关文件规定，党内法规制定主体是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委；而国家法律的制定主体则包含两大体系：即人大体系和政府体系。人大体系包括全国人民代表大会及其常务委员会、各省自治区直辖市人民代表大全及其常务委员会；政府系统则包括国务院、国务院有关部门和各省自治区直辖市政府等。这些“立法主体”之间没有构成内在的紧密联系，相互关系疏远淡漠，缺乏沟通、协调、合作、统一的工作制度和机制。在这种情况下，党内法规与国家法律不一致、相抵触甚至于对立，就是难免的了；同时，越俎代庖、“种了别人的地，荒了自己的田”，也是难免的了。例如“官员财产申报制度”，它主要应依靠各行政部门去执行。但它目前是党内法规“立法主体”制定的，因为属于党内法规的范畴，所以执行起来就多有不便、多所梗阻。所以，加紧推进“立法统一”，建立党内法规工作部门与国家立法部门之间沟通协调的制度和机制就显得十分必要而且紧迫。依靠这样的制度和机制，让党内法规工作部门、人大法律部门、政府法规部门开展密切联系与合作，保证党内法规制定工作与国家立法工作之间的衔接与照应就刻不容缓了。

（二）路径二：努力推进“依憲治国”

在实现党内法规与国家法律（主要是宪法）融通的基础上推进“依宪治国”，是实施全面依法治国战略的基本方向与根本要求。宪法是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。讲“融通”，首要的和核心的，就是党内法规与宪法的融通。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法，带头守法。一方面，要着手进行围绕宪法的深入研究，考虑按照程序提出和进行宪法内容的必要的修改和补充，使之适应新世纪新时代新环境条件基础上的新的伟大实践要求；另一方面，要按照“依宪治国”、“依宪执政”的要求，对以党章为核心的党内法规进行深入研究，考虑和着手对党章和相关党内法规进行修改和补充，实现党内法规与国家法律融通，推动党的领导与党的建设跃上新台阶新水平。这样，我们可以底气十足地说：维护宪法权威就是维护党章权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严，也就是维护党章尊严。保证宪法实施也就是保证党章实现。

（三）路径三：主动推进“司法接轨”

这里的“司法接轨”，指的是党的纪律部门与国家司法部门在执行党纪国法上的相互对接。司法公正是社会公平正义的重要组成部分。推动司法公正，需要多管齐下、综合施策。就国家司法体系而言，要进一步深化司法体制改革，保证依法独立公正行使审判权、检察权，研究制定有效排除干扰、维护司法公正的具体措施，规范司法行为，加大司法公开力度，有效防止和纠正执法不严、不公正、不文明、不作为、滥作为等行为。就党内而言，要在进一步完善党内法规基础上，加强党内教育、管理，还要“严厉监督检查”，有的还要“移交司法”。于是，就需要“司法接轨”了。一方面，党内执纪要严。对于任何违犯党的法规、纪律的人都要严格地给予相应的处理，决不姑息迁就，决无“从轻发落”，包括那些必须接受法律处分制裁的，务必送交司法；另一方面，国家司法部门在对这些从党内移交司法的人员进行判处时也务必从重从严。只有这样才能起到惩戒威慑作用，也才能正视听服人心。

在中国特色社会主义事业的伟大进程中，把贯彻“全面依法治国”、“全面从严治党”结合和统一起来，就要抓紧抓好“党内法规”与“国家法律”的融通这项重大而艰巨的工程。endprint