司法责任制改革与检委会责任追究机制的完善

张立红+张鹏翔

摘 要 检察委员会实行集体决议制度，由于目前存在的案件决议责任不明问题，一定程度上影响了检委会的权威。如何规范检委会集体决议的责任承担，确保检察委员会决策作用的发挥，进而推进检察工作的全面发展，是现今检委会工作中必须要解决的一个重要问题。

关键词 司法责任制 检委会 责任追究机制

作者简介：张立红，呼和浩特市玉泉区人民检察院法律政策研究室；张鹏翔，呼和浩特市玉泉区人民检察院副检察长。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.295

一、司法責任制改革是规范检委会集体决议责任承担的制度基础

（一）司法责任制的历史追溯

我国古代很早的时候就有了追究法官不法行为的责任制度。早在西周时期就有了对司法官责任追究的相关规定《尚书·吕刑》所记载的“五过之疵”，即“五过之疵，惟官、惟反、惟内、惟货、惟来，其罪惟均”。也就是，如果法官在审理案件过程中，受到诸如敲诈勒索、徇私枉法、公报私仇等因素，导致法官不公正处理相关案件的情形的，就会判处法官与被告人同样的处罚。唐朝的时候，已经形成比较完善的司法责任制度，该制度是以法官不法或者不当行为所造成的不利后果来认定其应当受到的刑事处罚。《唐律疏议·名例》规定：“诸断罪而无正条，其应出罪者，则举重以明轻，其应入罪者，则举轻以明重。”自唐朝以来直至清朝时期，各朝代均规定了更加周详完善的司法责任制度，较之唐律来说是更加完善和成熟的，对于违法情形、如何承担责任以及由哪个机构来追究其责任都是有明确规定的。因此，关于司法责任制度的相关规定，在当时我国也是首屈一指的，值得我们当代引以借鉴。

（二）司法责任制的域外经验

1.大陆法系以德日为例

日本，离我们很近的亚洲国家，自从明治维新以后日趋先进，它追究司法官的主要方式是弹劾制度，在日本《审判官弹劾法》中对弹劾审判官的事由、受理弹劾审判官的专门机构等均有规定，而且规定任何人都有权向受理弹劾审判官的专门机构提起弹劾审判官。

德国，相对于日本的相关规定来说，德国的规定更加具体缜密。《德国基本法》规定了法官弹劾制度，从惩戒机构来说，德国成立的法官纪律法院来受理弹劾法官的案件；《德国刑法典》采用禁令的形式列举了法官将要面临追责的各种情形和受惩戒的理由。法官受到惩戒的方式有中止职务、免职、强制退休等。

2.英美法系以美国为例

美国，在美国联邦宪法以及各州宪法中均对如何弹劾法官作出了明文规定。当联邦法院法官出现不法行为或不当行为，国会是有权启动程序弹劾法官，使其辞去法官职务的。美国各州如果出现需要弹劾法官的情况，其权力是由各州议会来行使的。由此可见，国外的司法责任制度主要以弹劾、惩戒为核心内容，并且均明确规定了实施惩戒的机构。

从形式上看，中西方所规定的司法责任制度是不同的，并且从内容上讲，二者也出入很大，但从本质上来说，中西方司法责任制却有着一致的逻辑起点和价值追求，也就是说司法责任制要求具有不当行为的法官或者检察官承担其不当行为或者不法行为而引发的一系列后果及责任，从而保障司法公正。

正如党的十八届四中全会决定明确提出：“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”司法改革的核心内容是司法责任制改革，它从根本上保障了司法公正得以实现。在最高人民检察院《关于深化检察改革的意见（2013- 2017年工作规划）》（2015年修订版）中指出，应当对检察人员职责权限、办案、办公流程、标准加以明确规定，责任追究的认定标准要予以统一，以及对谁来纠错和纠错程序均需要加以明确。而相对于一般检察官的错案问责机制来讲，检察委员会的司法责任追究是具有其特殊性的，而今，在检察机关中，检察委员会作为最高业务决策机构，虽然提请检委会审议的案件日趋减少，但是毕竟检委会是最高业务决策机构，在检察机关中拥有重要权力，并且实际行使其权力的是各位委员，因此，必须努力探索适应检委会的追责机制。

二、检委会司法责任追究机制存在的问题

（一）检委会缺失制约监督机制

检察委员会是检察机关最高业务决策机构，检委会在检察机关具有最高权力，但是，实践中多数检察院没有一整套诸如监测机制，对检委会的运行予以评估、监督和预警。首先，关于谁来对检委会的运行进行监测、评估，法律上并没有明文规定，如果把该职能赋予检委会办公室，实际上是不尽合理的，因为检委会办公室力量薄弱、地位较低，无法有效履行监督职能。二是缺失有效监督检委会委员行使职权情况机制。正因为如此，使得检委会行使职权的质量不是十分理想，很大程度制约了检委会应有职能的有效发挥，也正是由于缺乏监督制约机制，往往会出现在出席检委会的时候，个别检委会委员走形式，不积极发言，消极履行其职责，致使检委会的作用发挥不好。

（二）检委会缺失有效具体的司法责任追究机制

2007年最高人民检察院实施的《检察人员执法过错责任追究条例》该条例比较笼统地规定了追究责任的范围、追责程序以及追究责任所能采取的措施，同时也列举规定了哪些属于执法过错行为。该条例第十二条指出：“人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。案件承办人隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致集体讨论结果错误并造成执法过错的，由案件承办人承担责任。”循其规定，案件承办人应当如实向检委会委员们汇报案件的主要事实、证据等情况，不得隐瞒、遗漏案件的主要事实、证据等情况，如果因此而造成检委会做出错误决定的，应当由承办人承担责任。但是，责任如何承担却没有具体可操作性的规定。另外，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》中虽然规定了将保留少数委员的意见，并将其如实记录下来，但是却没有规定持少数意见的委员是否能够因此而免责。即该规定也是不十分明确具体的，且缺乏可操作性。endprint

十八届三中全会第一次提出了建立权力清单制度。2014年7月，最高人民检察院提出了建立检察机关权力清单制度。明确应当由检察官行使的权力，实现“谁办案，谁负责，谁决定，谁负责”。当前司法体制改革不断深入推进，逐步形成了以检察官为中心的办案形式，检察官对案件终身负责。检察机关执法办案机制的改革对检察官的监督制约也相应提出了更高的要求，有权力就应当受到监督。同理，检委会作为检察机关最高业务决策机构，其权力也应当接受监督，而检委会的权力行使是由检委会委员行使的，因此，每位检委会委员的权力应当接受监督。如何从制度层面上完善检委会追责机制是一个新课题。

三、如何完善检察委员会追责机制

由前文可知，由于受限于理论及现行法规定，对检委会委员因其执法过错而产生的不利后果进行追责，目前仍是一个难题，其原因主要是，第一，检委会缺失制约监督机制；第二，缺失有效具体的司法责任追究机制。因此，笔者认为，应从以下几个方面规范检察委员会责任承担问题：

（一）合理界定检察委员会议事议案范围

现行的《人民检察院组织法》中规定，通常是由检察长主持检委会，检察委员会委员共同对本院的重大案件和其他重大问题进行研究讨论、表决意见，检委会实行的组织原则是民主集中制原则。对于哪些案件或者事项应当提交检察委员会决定，现行法条规定的比较笼统，对于如何界定重大案件和其他重大问题一直是困扰检察实践中的重大课题。笔者认为，如何界定哪些是重大案件，哪些是重大问题，不能简单地因其案件“大”或者涉案人员多就认为其“重大”，如果说案子虽然很大，涉案人员也多，但是在适用法律、认定事实上不存在分歧，则不能认为其重大，也就没必要提请检委会研究。相反，有些案件虽然不大、涉案人员也不多，但是在认定事实和适用法律上存在争议和分歧，此类案件也可提请检委会审议。

（二）制定检委会委员权力清单

此轮司法体制改革提出了一个基本要求，即“谁办案谁负责，谁决定谁负责”，为更好地贯彻落实该要求，更好地完善检委会的追责机制，笔者认为，应当制定检委会委员的权力清单，对检委会委员的职责权限加以限定，以保证检委会能够高效公正地运转，更好地发挥检委会的各项职能。

（三）合理划分责任承担

首先，应当明确一点，即所有提请检委会审议决定的案件不能因提请检委会研究决定而使承办人免责。也就是说，当承办人如实汇报案件事实及证据，当检委会作出的决定与承办人的意见相同时，后来出现了错案结果，那么检委会委员需要承担责任，承办人也应当承担责任。如果检委会作出的决定与承办人意见不同或者相反，而导致后来错案的发生，则检委会委员应当对此负责。

（四）加大立法规定，弥补法律漏洞

如前所述，目前我国法律法规中只是笼统地规定检委会的责任追究情形，但是对如何认定检委会委员的过错执法、如何划分责任以及责任追究程序等都未作出明确规定，因此需要加大立法规定，弥补相关法律漏洞。

（五）创新检委会委员考核评价机制

检察委员会业务考评是检察机关树立正确的业绩观、不断加大办案力度、提高办案质量和效率的重要手段。笔者认为，在完善检察业务考评机制方面，应把握好“两个结合”：一是质量评价与数量评价相结合，坚持正确的考核导向，改变简单地通过数量指标评价办案工作，而是应当将质量、效率、效果、安全等引入评价考核体系，增强考评工作的科学性和全面性。二是整体评价和个人评价相结合，应将绩效考核细化到每位檢委会委员的日常工作评价中，作为其年度评优和奖惩的依据，还应建立检委会委员个人廉政档案。

（六）增强委员的决策责任心，提高决策质量

笔者认为，为了使检委会高效运转，提高检委会决策质量，一个重要措施就是需要增强检委会委员的责任心，那么如何增强委员们的责任心。在日常生活中，检委会办公室应当如实记录检委会委员们的履职情况，并将该情况形成报告报给政工部门，作为绩效考核的一个重要参数，以此来增强检委会委员的工作热情，提升委员们的责任心和检委会的议案质量。

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