将宏观审慎监管理念融入跨境担保外汇管理

文/陈好孟 编辑/靖立坤

将宏观审慎监管理念融入跨境担保外汇管理

文/陈好孟 编辑/靖立坤

跨境担保宏观审慎管理则应侧重防范担保的顺周期性和潜在的风险压力，风险度量应以担保额为标准。

金融危机以来，强化宏观审慎监管成为了国际社会的共识。我国也不断完善宏观审慎管理框架，先后在外汇衍生品、跨境融资、境外放款等领域落实宏观审慎管理理念。从2000—2014年的跨境资本流入到2014年以后跨境资本流出的周期性波动来看，我国跨境担保业务也有较强的顺周期性特征，并增大了资金流入流出波动的压力。鉴此，应尽快将宏观审慎监管理念融入跨境担保外汇管理，以进一步完善我国跨境资金流动宏观审慎管理框架，促进我国国际收支基本平衡。

表1 跨境担保业务类型及其所引发的跨境资金流动情况

完善跨境担保宏观审慎管理的必要性

《跨境担保外汇管理规定》（汇发〔2014〕29号，以下简称“29号文”）将跨境担保定义为“担保人向债权人书面做出的、具有法律约束力、承诺按照担保合同约定履行相关付款义务并可能产生资金跨境收付或资产所有权跨境转移等国际收支交易的行为”。根据担保人、债务人和债权人注册地不同，跨境担保业务可分为6类（见表1）。不同类型的跨境担保业务对我国对外债权债务规模和跨境资金流动会产生不同程度的影响。因此，尽快将宏观审慎理念融入跨境担保领域，是防范系统性风险、完善宏观审慎管理的必然要求。

一是防范系统性风险的必然要求。与对外债权/债务相比，跨境担保业务至少涉及三方，债权/债务关系变动和对跨境资金流的影响较为复杂。在境内外市场主体配合情况下，跨境担保业务在跨境资金调动方面可具有极强的灵活性。从我国跨境资金流动周期性变化来看，经济上行周期中，境外融资成本大幅低于境内，境内主体支持境外子公司从境外融资意愿较为强烈，表1中第1类跨境担保即“内保外贷”发展会较快；同时，大量银行或企业提供对外担保，支持企业从境外融入低成本资金，会带动第2类跨境担保规模快速增长。这些跨境担保行为主要表现为境内企业为其境内或境外关联企业提供的融资担保，既可依托于贸易而表现为贸易融资，也可存在于资本项下而表现为跨境融资担保。其具有较强的顺周期性，提高了境内主体的对外杠杆水平，积累了一定的对外债务风险，且易通过担保履约形成风险的传播和扩散。实践中，也有少部分本应在境外使用的内保外贷资金变相流回境内使用，一定程度上加大了我国经济上升周期中的资金净流入压力。为对冲跨境担保业务的顺周期性，需要完善跨境融资的宏观审慎管理。

二是强化双向均衡管理的现实需要。当前，规范跨境担保的主要外汇管理政策是29号文。该文件出台于2014年，主要改革思路是简政放权、规范管理、统一中外资企业待遇。29号文出台前，我国仍处于经济上行和资金净流入周期，长期面临国际收支双顺差和境外热钱流入压力，因此29号文在强化风险管理方面，着力防范异常资金流入。如对内保外贷项下的资金，要求“未经外汇局批准，债务人不得通过向境内进行借贷、股权投资或证券投资等方式将担保项下资金直接或间接调回境内使用”。2014年以来，全球跨境资本流动格局发生变化，我国也面临一定的资金外流压力。市场主体对外负债去杠杆化步伐加快，跨境担保业务出现许多新情况、新问题，跨境担保履约也随之成为资金流出和风险传播的重要渠道。显然，29号文的监管思路，已不再能充分满足跨境资金流动新形势对外汇管理工作的要求。

三是完善宏观审慎管理框架的重要环节。资本项目管理主要涉及直接投资、债权债务、跨境担保三大类业务。目前，跨境融资、对外放款领域均已落实宏观审慎管理理念，而跨境担保作为顺周期性较强的业务，尚未系统纳入宏观审慎管理。目前，按照《关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号，以下简称“9号文”）的规定，金融机构向客户提供内保外贷形成的或有负债，按20%纳入跨境融资风险加权余额计算，而企业内保外贷等业务均未体现宏观审慎管理理念。完善跨境资本宏观审慎管理框架，要求尽快将宏观审慎管理理念引入跨境担保外汇管理领域，实现对各类型跨境资本的逆周期宏观调控。

四是理顺跨境担保管理框架的必然要求。目前，跨境担保外汇管理政策要求，分散在多个文件中。随着跨境担保业务的快速发展，亟待构建更加系统、明晰的跨境担保管理框架。同时，目前对跨境担保业务的本外币管理，也存在管理主体、管理对象分类，以及管理口径、管理尺度、管理政策依据不统一等诸多问题，容易导致政策套利和跨境资金流动监管盲区。鉴此，应以构建全口径跨境担保宏观审慎管理体制为契机，理顺本外币跨境担保管理，构建规范统一的跨境担保管理框架。

将宏观审慎监管理念融入跨境担保的政策建议

一是确定管理重点。从各类跨境担保对跨境资金流动的影响和其顺周期性来看，表1中第1类和第2类业务应成为跨境担保逆周期管理的重点。这两类业务易在上升周期提高市场主体杠杆率和积累风险，在下行周期去杠杆和增加资金流出压力，会引发债务风险在市场主体间的传播。而其他四类业务，或对跨境资金流动影响不大，或顺周期性不强。如第3、第5、第6类跨境担保业务，担保履约对跨境资金流动总体没有影响，不会因为担保履约新增居民对非居民负债或债权，不会因担保履约增大跨境资金流动规模，而且相关对外债权/债务已在签约环节得到了管理，因此可不作为跨境担保管理的重点。第4类跨境担保会增加跨境资金流动规模，加大跨境资金波动幅度，但实践中发生得不多，顺周期性也不强。

二是明确管理思路。可以第1类和第2类为管理重点，探索构建跨境担保宏观审慎管理框架（下文将第1类和第2类合称为“顺周期跨境担保”）。以净资产为核心约束微观主体顺周期跨境担保的规模。参照全口径跨境融资宏观审慎管理政策，建立宏观审慎规则下基于微观主体资本或净资产的约束机制，对担保人本外币顺周期跨境担保额度进行约束。即企业和金融机构开展顺周期跨境担保，需按风险加权计算余额，且其顺周期跨境担保风险加权余额≤顺周期跨境担保风险加权余额上限。

三是实施逆周期调节。顺周期跨境担保风险加权余额以担保人提供的担保余额（指已担保未偿还余额）为基础进行计算，并通过结构调控参数对该余额进行调整。结构调控参数可包括期限、类型和币种三个风险转换因子。期限风险转换因子方面，担保期限越短，对跨境资金流动的影响越大，期限风险转换因子的值也应越大。实践中可以1年为界区分为中长期担保和短期担保，分类确定期限转换因子。类型风险转换因子方面，担保人在境内、债权/债务人均在境外的业务，对跨境资金潜在影响大，可设置较高的类型风险转换因子；担保人在境内，债权人在境外、债务人在境内的业务，对跨境资金潜在影响小（主要是潜在的债务传播风险），可设置较低的类型风险转换因子。币种风险转换因子方面，由于外币内保外贷中担保人会面临货币错配的风险，因此可通过币种风险转换因子提升外币顺周期跨境担保在总体风险加权余额中的比重。

风险加权余额上限以担保人的资本或净资产为基础进行计算（企业按净资产计，金融机构按资本计），以约束单个微观主体提供的顺周期跨境担保规模。同时，考虑不同类型主体的风险承受能力，可根据机构类型分别设置不同的担保杠杆率。银行机构的偿债能力比企业强，因此可对银行机构设置较高的担保杠杆率，而对企业，则应设置较低的担保杠杆率。

此外，还可根据宏观经济发展状况与国际收支形势，设置宏观审慎调节参数，对风险加权余额上限实施逆周期调控。经济过热时，跨境担保业务增长较快，可适当调低宏观审慎调节参数，降低市场主体顺周期跨境担保的额度上限，使跨境担保业务增长放缓，促进市场回归理性。

四是强化与跨境融资管理的协调配合。跨境担保中会涉及债权/债务管理，在跨境融资和跨境担保监管中，应避免监管重叠。跨境融资宏观审慎管理应更加注重融资风险积累与偿还时的风险暴露，风险度量以形成的外债为标准；跨境担保宏观审慎管理则应侧重防范担保的顺周期性和潜在的风险压力，风险度量应以担保额为标准。在推进跨境担保宏观审慎管理过程中，对金融机构提供的内保外贷业务，应注重跨境担保与跨境融资管理政策的协调一致。

作者系外汇局山东省分局副局长