“金砖四国”的高等教育转型：内外冲击与国家回应

孙伦轩　陈·巴特尔

摘要：过去三十年里，“金砖四国”的高等教育系统在数量和质量上经历了跨越式发展，这一过程是四国政府为了获得政治合法性，在国家内外部受到冲击的情况下做出的战略回应。在资源受限的背景下，为同时实现入学率的扩张和研究型大学的建设，四国政府对高等教育的融资模式和院校自主权分配进行了改革，并在短期内成功达成预期目标。但是，“金砖四国”高等教育系统长期的非均衡发展可能会累积结构性风险，需要我们谨慎对待。

关键词：金砖四国；高等教育；国家行为

一、引言

过去三十年里，“金砖四国”的高等教育经历了跨越式发展。作为全球高等教育格局中的一个梯队，“金砖四国”在规模上雄踞前列，在质量上紧随欧美日等发达国家和地区。[1]这与上个世纪90年代以来“金砖四国”发起的高等教育大扩张和研究型大学建设紧密相连。然而，数量和质量难以兼得。“金砖四国”在集中公共资金建设少数精英大学的同时，利用社会资本和市场力量大肆扩张高等教育规模。这种发展模式具有非均衡性的特征，是一种有典型赶超倾向的国家行动。所谓国家行动，是国家治理过程中中央政府根据强有力的“国家意志”进行顶层设计，通过一系列制度化的策略，主要运用自上而下的实践逻辑达成治理目的的各种政府行为的总称。[2]作为反思发展中国家高等教育改革的一种视角，国家行动得到了研究者的广泛关注。

现有研究有两种集中而对立的观点：一种观点基于凯恩斯的非均衡理论，承认国家行动的合理性与合法性，认为国家主导下的非均衡发展是后发国家高等教育轉型的一种必然选择。“金砖四国”作为四个最大的发展中经济体，采取非均衡发展势在必然。另一种观点则追求高等教育均衡发展的理想状态，认为政府主导会衍生体制问题。政府的行为偏好则会导致非均衡发展，并进而累积复杂而深刻的社会矛盾。当前“金砖四国”遭遇的复杂问题就是佐证。[3]从现有的文献来看，已有研究在以下几个方面还有待补充：其一，现有研究主要关注的是高等教育转型中国家行动的后果，而在发生论上对国家行动的根源知之甚少。少量研究从历史遗传和制度依赖的角度对国家行动的由来进行了解释，但却忽视了国家及其代理人的主观能动性和价值偏好。其二，按照马金森等学者提出的关于高等教育影响因素的“全球—国家—地方”模型，现有研究的分析单位主要集中在全球和地方层面，分析全球化和国家内部体制转型带来的影响。这是因为全球化和国际化研究的兴起，加之“省域研究”和“城市研究”在国家内部的裂变，致使“民族国家”枯萎之声迭起。[4]而事实上，国家层次可以为我们提供最丰富的材料和证据，因为国家在组织与管理政治、经济、社会生活中发挥着主导作用。[5]因此，一系列的问题还有待回答：其一，除了历史和文化的原因之外，“金砖四国”的政府为何要参与并主导其高等教育的转型发展？其二，国家及其代理人政府作为一个有主观能动性和特殊价值偏好的独立行动者，在其高等教育转型的过程中是如何行动的？其三，政府为何要做出这些行动而不是其他，它的终极目的何在？下文将采取跨国比较的方法，试图抓取“金砖四国”高等教育转型中国家行动的共同特征，以回答上述问题。

一、冲击与回应：国家行动的解释框架

如何理解作为一种国家行动的高等教育转型呢？费正清先生提出的“冲击—回应”模式能够给我们提供一个解释框架。费正清的中国研究中曾经有这样的观点，即中国的文化一旦形成传统，就具有巨大的稳定性，即使有发展，也不过是内部稍作调整，除非外来作用，否则中国难以跳出传统的窠臼。对此他进行过如下表述：“传统中国不是不变的，也不是静态的或停滞的。正相反，它曾经有过不断的变化，并且变化多端。可是变化总是在一个明显的文化形式与规章制度形式的范围之内。这个无所不包的典型之所以能如此坚强持久，是因为在中国的地理范围内，中国规章制度——经济的、政治的、社会的、文化的——曾经在许多世纪发展了规模宏大的自给自足、平衡和稳定。”他还运用物理学原理分析道：“就物理学的动量的意义而言，联系性已经形成了惰性，积重难返，但还没有达到一成不变的地步。”[6]这就是著名的“冲击—回应”模式，其核心观点是中国的现代化模式是一种西方冲击、东方反应的模式。这种模式虽受到很多批判，认为它是“西方中心主义”的、忽视中国内生发展等，但宏观看法无疑是正确的。事实上，这种模式已经被研究者大量运用在社会科学的研究领域。例如黄海刚研究了经济危机对美国高等教育系统的冲击以及后者的回应；[7]赵春丽研究了经济全球化对西方民主体系的冲击及后者的回应等等。[8]由此可见，“冲击—回应”模式对于系统转型研究具有较高的适切性及信效度。

那么，国家主导的高等教育系统是自发的，并且不加选择的回应所有外部冲击吗？答案是消极的。事实上，国家及其代理人政府也是一个主观能动且追求利益最大化的组织。作为执政组织，其终极目的是获得政治合法性以维持统治地位。因此，当高等教育转型与国家统治者利益最大化目标相一致时，统治者才会被激励去允许并保护这一转型过程。所谓政治合法性，即政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性。简而言之，就是政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的和符合道义的。[9]对于民众而言，这意味着他们不再因为惧怕暴力而服从政府命令，而是出于对政府行为的认可和服从义务来自觉遵守政府制定的规则。对于政府而言，这意味着它们具备多少依靠非暴力手段使被统治者自愿地接受其统治的能力。

政治合法性的基础和要素非常广泛，高等教育的转型发展与其密不可分。马克思·韦伯曾构建三种理想模型来说明高度复杂的政治统治和政治服从的基础。（1）传统型：已经确定的习俗或习惯（例如世袭的君主制）；（2）个人魅力型：政治领袖的非凡人格或超凡感召力（革命型的领袖和政权）；（3）法理型：合理的规则和程序（现代官僚型）。[10]在现代社会，通过君主世袭或暴力革命来获得政治合法性已经不再可能，只能通过提升经济绩效和完善民主法治来获得，而高等教育的转型发展是上述两种途径的重要构成。其一，根据政治合法性研究的公共利益说，任何政府政策都要保持与公共利益的一致性。如此看来，作为一种国家行动的高等教育转型也是为了寻求某种公共利益的最大化，并将这种公共利益最大限度的惠及全体人民。对于民众来说，高等教育所带来的切身利益的核心体现就是经济回报率。经济回报可能不是民众投资高等教育的唯一原因，但却是最重要的一个。从这个逻辑来看，高等教育的经济回报率是否上升，决定着民众投资高等教育的热情是否增长，进而决定着政府是否会增加高等教育的入学率。其二，根据政治合法性研究的政府绩效说，政府绩效可以为威权政治体制提供合法性，且保障政治秩序的稳定性。对发展中国家来说，这种政府经济的核心构成就是经济绩效，经济能否持续稳定的增长甚至关乎政治秩序的稳定性。在当今的全球知识经济时代，高质量的经济发展开始日趋依赖创新知识的生产与运用，而高等教育系统在国家创新系统中所扮演的角色也日趋重要。研究型大学成为民族国家创新体系中的一座座前沿堡垒，发挥着至关重要的作用。下文将基于以上两方面进行详述，上个世纪80年代“金砖四国”的高等教育系统在国家内外是如何受到冲击？在这些冲击威胁到政府的政治合法性后，国家是如何回应的？采取了哪些政策举措？endprint

二、内外冲击：高等教育的转型动力

（一）内部冲击：高等教育收益率

过去三十年，“金砖四国”的经济高速增长，其高等教育的收益率也一直居高不下，刺激了民众对接受大学教育的需求，成为四国政府跨越式扩张高等教育入学率的内部动力。

在巴西，卡拉波罗斯（Psacharopoulos）的研究顯示，巴西高等教育的私人收益率从1970年的13.9%翻倍增长到1989年的28.2%，[11]且此后一直在该点上下浮动。这种变化可能与巴西在此期间经济变革的三个特征有关：其一，上个世纪70年代巴西处于军政府执政时期，国民生产总值增长非常快，增长率达到8.5%；其二，与此同时收入差距也不断加大，且在七八十年代有愈演愈烈之势；其三，高中入学人数在此期间迅猛增长，且在90年代仍在持续，但同期高等教育入学人数直到本世纪初期仍然保持在相对较低的比例。由此导致中等教育的收益率在下降，而投资高等教育的收益却在大幅度增加。[12]

在俄罗斯，由于其劳动力市场经历了从“计划控制”向“市场竞争”的转型，大量大学毕业生从政府控制工资体系中的国有部门逃离出来，通过自主择业来捕捉这种转型带来的机遇，他们的相对工资回报也随即经历大幅度增长。伊丽莎白·布雷纳特（Elizabeth Brainerd）计算了俄罗斯转型初期（1991，1993和1994年）收入分配的月度变化，结果表明这三年里所有教育层次（包括小学、中学和大学）的收益率都经历了快速增长。另外一个显著特征是低于中学教育的劳动力的名义工资在下降，而接受过大学教育的劳动力的名义工资在上升。[13]这说明，在上个世纪90年代初期俄罗斯劳动力市场转型的背景下，较高教育水平的劳动力在回应劳动力市场剧烈变迁方面有更多的能力和更大的灵活性，因而获得了更多的工资收益。普罗尼科娃（Proudnikova）等人测算了本世纪初俄罗斯的高等教育收益率，结果显示，随着中学毕业生接受高等教育的比例持续攀升至较高的水平（约85%左右），高等教育收益率在2006-2008年出现了一定程度的下降，但幅度非常微弱，因此并不妨碍俄罗斯民众投资高等教育的热情。[14]

在印度，上个世纪70年代末到90年代末高等教育的私人收益率达到每年11～13%，这比一些成熟的发达经济体如美国和欧盟高出很多。[15]印度经济从上个世纪90年代末开始快速增长，与此相对应的是本世纪初大学教育尤其是高等工程教育的收益率也经历了相应的增长。马丁·卡诺瓦（Martin Carnoy）对印度教育的明瑟收益率进行了估测，结果表明：中学教育的收益率一定程度上下降了，而大学教育仍然与上个世纪90年代一样保持较高水平。对于女性来说，中学教育的收益率下降幅度要大于男性，但她们的大学教育收益率的增长幅度要超过男性。[16]这说明，大学教育收益的性别异质性一定程度上缓解了印度社会的性别不公，进一步加强了女性投资大学教育的动机。

在中国，虽然1978年实行了改革开放，但对内的劳动力市场改革直到上世纪90年代仍然是计划性的，处于政府的紧密控制之下。因此，大学教育的收益并不是非常之高。张俊森和刘志强等的研究显示：尽管工资等级表默许了不同受教育水平劳动力之间的工资差异，但是这种差异非常之小。高等教育临界收益率要在一定程度上高于中学教育，前者每年4.5%，后者每年3%。[17]随着中国政府在上个世纪90年代推进的普及九年义务教育以及随后的高等教育扩招，大量的中学毕业生和大学毕业生开始进入劳动力市场，中国的中等教育和高等教育收益率开始提升并持续走高。教育的收益率从上个世纪90年代开始急剧上升，且在21世纪初期上升得更为快速，尤其是高等教育部分。张俊森的研究指出：1988-2011年城市样本中受过大学教育的劳动力占比从12.6%上升到28.1%，大学毕业生相对于高中毕业生的工资溢价从12.2%上升到37.3%。[18]

综上所述，巴西的高等教育收益率经历了一个急剧增长之后一直保持在这个高点之上；俄罗斯的高等教育收益率经历了稳步上升之后有些许回落，但幅度并不大；印度和中国的高等教育收益率得益于经济的快速增长，一直节节攀升而居高不下。高等教育持续增长的收益率高出了民众期待，普通家庭对接受高等教育的需求日益旺盛并且投资热情不减，这由此成为“金砖四国”高等教育数量大扩张的内部驱动力。

（二）外部冲击：知识经济与创新

上个世纪80年代末，人类经济正步入知识经济时代。这个时代的基本内涵是：知识，不仅包括社会科学、人文科学、自然科学、技术科学在内的广义知识体系，而且包括知识的生产、积聚、应用，尤其是知识进步及更新的能力，它将在经济的发展、财富的增长中发挥着最为重要的作用，乃至成为未来社会经济发展的决定性要素。[19]知识经济不仅要求更新旧的经济增长观念，而且要求经济增长从资源依赖、劳动依赖、技术依赖转移到知识依赖、教育依赖的轨道上来。[20]上个世纪90年代，发达国家已经率先进入知识经济时代。而对于正蓄势待发的“金砖四国”来说，知识经济既是挑战，又是实现赶超的机遇。

事实上，世纪之交的“金砖四国”已经从初见端倪的知识经济中获益。2000-2001年，印度信息技术行业产值达到印度整个GDP的2%，年度产值高达82.6亿美元，吸引了全世界的目光；巴西此时已经在其擅长的技术开发领域享有盛名，例如航空业（巴西航空）、热带农业（巴西农业研究所）、生物技术行业等；俄罗斯也凭借前苏联时代的坚实基础在航空航天、军事工业等领域占据优势；中国也开始在沿海地区培育与打造高科技产业园区，推动以创新为动力的经济增长。[21]但是，相对于“金砖四国”想要在全球政治经济格局中谋求的位置来说，知识经济在此时发挥的作用还微不足道。世界银行曾使用“知识经济评估方法”（Knowledge Assessment Methodology，KAM）来比较巴西、中国、印度和美国在2000年的知识经济发展程度，而美国是当时世界上知识经济最发达的国家之一。 结果显示，上个世纪末巴西、中国和印度在经济与政治体制方面仍然很不完善，知识经济的发展土壤还尚未成熟，包括对现存知识的高效运用、创造和生产新知识、启动新的创新项目等等。在创新体系方面，巴西、印度和中国仍然非常弱小。尤为显著的是他们投入在科技研发（Research and Development，R&D）活动上的经费占GDP的比重连OECD国家的三分之一都不到。这拉大了他们与发达国家之间本来就业已存在的差距，而后者此时正在准备收获信息革命带来的潜在利益，受基础设施限制的发展中国家参与程度非常之小。对于俄罗斯来说，虽然前苏联时代的重工业基础为俄罗斯的科技研发奠定了良好基础，但转型中的俄罗斯遭遇的挑战似乎要更多，集中表现在资金匮乏和体制僵化等方面。因此，“金砖四国”要想在知识经济时代抢占先机，需要一个新的突破口。endprint

研究型大学是创新型国家的标准配置。目前，世界公认的创新国家有20个左右，主要聚集在“环北大西洋经济圈”。在历年公布的《全球竞争力报告》中，这些创新型国家和地区在全球竞争力排名中均名列前茅。将上海交通大学公布的“世界大学学术排名2007”与《全球竞争力报告》对比發现，创新型国家和地区在世界大学排行榜中极具竞争力，占据了排行榜的顶端位置：20个创新型国家和地区聚集了世界上80%以上的高水平研究型大学，所有的创新型国家和地区不论大小均拥有若干所世界排名前500名的高水平研究型大学，绝大多数创新型国家和地区至少拥有一所排名前200名的世界知名大学，几乎所有排名前一百名的世界一流大学都位于创新型国家和地区，其排名越靠前的大学在创新国家和地区的聚集度就越高。[22]很显然，研究型大学特别是高水平的研究型大学已经成为创新国家和地区的重要特征之一。可以说，研究型大学在高等教育的发展和建设创新型国家中具有基础性、战略性和综合性作用。纵观人类历史，科学技术与经济、社会的关系从来没有像今天这样紧密。因此，“金砖四国”要想和平崛起，离不开研究型大学的推动和支撑作用。

三、国家回应：数量扩张与质量提升

（一）数量方面：从精英到大众化

为了满足民众对大学教育机会的需求，“金砖四国”开始大规模扩张高等教育入学率。经过二十余年的跨越式发展，印度和中国在高等教育的规模方面已经达到世界之最，俄罗斯和巴西的高等教育规模也不容小觑。为了更为精准地捕捉到这一扩张进程的绝对速度，我们可以将美国在1990年的高等教育规模作为基准进行比较。1990年，“金砖四国”中除了俄罗斯以外的三国即中国、印度和巴西有850万人在接受高等教育，但同期总人口只有三国总人口1/8的美国却有1300万人在接受高等教育。换句话说，这种纵向的数据比较显示：1990年巴西的高等教育入学率仅相当于美国1935年的水平；印度此时仅相当于美国1920年的水平；中国更甚，其此时的高等教育入学率甚至只有印度的1/3，落后了美国100多年，也仅相当于上个世纪三十年代欧洲的精英教育阶段。俄罗斯在“金砖四国”中稍显特殊，因其在前苏联时期一直属于高等教育发展的第一梯队，在上个世纪80年代其入学率已经达到22%。随后，因苏联解体和政治动荡，俄罗斯的高等教育发展进入停滞期。直到1995年，俄罗斯对高等教育的公共资金投入才开始恢复，随即加入“金砖四国”的阵营，共同经历了世界范围内的第二次高等教育规模大扩张。数据显示，2010年“金砖四国”的高等教育入学率分别是35%、66%、17%、24%。[23]根据马丁·卡诺瓦（Martin Carnoy）的估计，2005-2010年从“金砖四国”四年制或五年制高等教育机构中毕业的大学生数量约为4000万。[24]这个数据还会进一步增长，根据英国文化协会的统计数据，2020年在中国接受高等教育的人数将达到3700万人，印度紧随其后将会达到2800万，美国为2000万，巴西为900万人。[25]如果从全球高等教育的格局和发展脉络来看，“金砖四国”高等教育的这一扩张过程，是全球范围内继欧美日等发达国家在上个世纪40年代第一次大扩张后的又一次大扩张，而如此数量级的高等教育扩张有可能一定程度上改变全球的高等教育格局乃至政治经济格局。

（二）质量方面：研究型大学建设

为了回应知识经济的外部冲击，“金砖四国”政府开始“选择性资助”少数精英大学，通过国家优先建设来努力追赶发达国家的一流大学。在巴西，39所联邦直属大学成为国家优先建设的目标。巴西先后出台七大措施来促进这些大学在短期内获得较快发展，包括大学自主遴选校长、提升教授发言权、提供教师薪酬、进行统一高考、教师竞争上岗、完善评估机制和优化研究生教育等方面。[26]俄罗斯则通过《教育优先发展规划》明确提出要遴选创新型大学和组建联邦大学，给予重点资助以优先建设。2006年和2007年，分别有17所和40所大学成功入列创新型大学，它们在纳米技术、生物技术、精细胞系统、新物质和化学工艺等多个俄罗斯优先发展的科研领域获得大量国家资助，激发了大学开展大规模基础研究和成果转化的积极性。[27]此外，2008年5月，时任总统梅德韦杰夫签署第716号总统令——“联邦大学令”，正式决定拨款组建联邦大学，计划到 2020 年，以现有大学为基础在全国范围内共组建10所联邦大学。[28]联邦大学在俄罗斯的高校分层结构中地位仅次于莫斯科国立大学和圣彼得堡大学，其目标定位就是要跻身世界大学100强。在印度，有7个校区的印度理工学院成为国家优先建设和重点支持的对象。印度国会宣告印度理工学院是“国家级重要机构”，是一所由政府资助的在学术和管理上高度自治的公立大学。在资金支持方面，印度政府将一次性给予每所印度理工学院价值100亿卢比的补助金，另外每年在基础拨款金额上再加约20亿卢比。[29]此外，印度理工学院还从外国政府和教育机构获得大量的资助，有效地降低运作成本。在招生录取方面，2010年共计47.2万多人报考印度理工学院，录取8000人，录取率仅为1.6%，同年哈佛大学的录取率为7.2%，耶鲁大学为7.9%，斯坦福大学为8%，麻省理工学院录取率则为11%。[30]在中国，中央政府则先后启动“211工程”、“985工程”、“2011计划”和“双一流”等研究型大学建设计划。迄今为止，国家优先建设已经带来初步成效。在2017年QS世界大学综合排名上，巴西的圣保罗大学排在第127位。尽管没有进入世界前100名，但是在拉丁美洲QS大学排名当中，圣保罗大学连续三年荣登榜首，彰显其在区域范围内的绝对领先地位。俄罗斯的莫斯科国立大学排在第108位，印度理工学院班加罗尔分校排在第152位，较之上个世纪末都有很大进步。中国则有四所大学进入前100，分别是清华大学（24）、北京大学（39）、复旦大学（43）、上海交通大学（61）。可以预见的是，在国家优先建设的背景下，未来“金砖四国”的高等教育体系将不再是“大而不强”，并有机会与发达国家的研究型大学一较高下。endprint

四、政策工具：成本分担与权力分化

上个世纪90年代，“金砖四国”的政治改革和经济转型还刚刚起步，“资源限制”是整个社会发展和转型的核心特征，要想单纯依靠政府投入回应高等教育系统的内外部冲击困难重重。因此，四国在政府主导下采用了成本分担与权力分层的政策工具。

（一）融资变革：成本分担与分化

上个世纪90年代之前，“金砖四国”中的中国和俄罗斯（前苏联）的高等教育完全由政府出资支持，巴西和印度的高等教育经费也主要来自政府的公共资金，无论是中央联邦政府还是地方州政府。除了接受教育所放弃的收入、少许象征性的学费以及一些直接的私人费用以外，几乎所有进入公立大学的学生都无需承担太多的教育成本。然而，这段历史随即被终结，“金砖四国”开始对高等教育的融资策略进行变革。在俄罗斯，随着上个世纪90年代经济出现衰退，政府拨付给高等教育的资金锐减，大学被迫越来越依靠学费收入来获得生存。并且随着本世纪初俄罗斯经济的好转，付费制学生的比例在迅速增加。迄今为止，俄罗斯有六分之一的大学生在私立大学接受教育，公立大学中也有超过一半的学生是自费生。[31]按照这个比例测算，俄罗斯有63%的大学生需要付费接受大学教育。在印度，不受政府资助的私立学院快速增长，其招生人数占到工程类本科生的93%，商业管理类的90%和医学类的50%以上，总人数大约占印度全国招生人数的50～60%，可以说承担了印度高等教育扩招的主体任务。除了私立学院，一些地方邦政府管辖的州立大学也开始收取高额学费，尤其是在泰米尔纳德邦、卡纳塔克邦、喀拉拉邦、哈里亚纳邦、旁遮普邦以及拉贾斯坦邦，其中的一些甚至接近或超过50%的预算来源于学生的学费，如马德拉斯大学（50.4%）、班加罗尔大学（63.7%）以及旁遮普大学（50.4%）。[32]中国是“金砖四国”甚至全世界范围内高等教育系统在短时期内发生最剧烈变革的国家，政府根本性地改变了高等教育的融资方式。1990年，中国高等教育经费的83%来自于政府的直接拨款，2009年，这一比例降至49%，剩下的33%来自学费收入以及18%的其他收入。

“金砖四国”高等教育在转向“成本分担”的同时，也经历了精英大学和普通大学的“成本分化”。由于研究型大学的建设和高等教育的扩招同时进行，政府只能将有限的公共经费投入给少数精英研究型大学，而生存在院校分层谱系底层的普通大学（包括私立大学）只能依靠学生的學费苦苦支撑，这导致两种类型大学的生均经费出现严重分化。根据巴西2000-2010年公立大学生均支出的官方数据以及霍佩尔教育咨询公司关于私立大学生均学费的数据，巴西所有精英大学的生均经费在过去十年间都经历了增长，但同期私立大学的学费自本世纪初以来经历了快速下跌，从最初与公立大学基本持平跌至公立大学的三分之一左右。因为几乎所有的私立大学都是非精英大学或普通大学，这意味着巴西精英大学和非精英大学之间的生均经费正在迅速分化，并会因此拉开两种大学之间教育质量的距离。俄罗斯的情况也非常类似，其私立大学的学费相对于政府补贴给免费配额学生的经费来说微不足道。俄罗斯高等经济学院根据俄教育部的数据估计，2006-2008年精英大学的生均经费收入从160000卢布增长至170000卢布，非精英大学从98000卢布增长到105000卢布，一些掌握特权的精英大学还会收取200000～300000卢布/年的学费，约合7000～10000美元/年。在印度，2008-2009年公立大学的生均成本在1200～1500美元/年，其中约50%来自地方邦政府和中央联邦政府的联合资助，这已经远远超过单纯依靠学费生存的私立学院。[33]而处于院校分层顶端的印度理工学院和国家技术学院的生均花费要更高，班纳吉（Banerjee）的研究显示，2008年印度理工学院来自政府预算的生均成本为3100美元/年，与此同时，学生自己每年还需支付750～800美元的学费。即使这样还是会低估印度理工学院的生均经费。[34]马丁·卡诺瓦（Martin Carnoy）的研究显示，2009年印度理工学院的生均成本达到了8000美元。这足以看出印度高等教育系统内部不同层级院校生均成本的分化。在中国，精英大学和非精英大学的生均经费差距也在扩大，尤其是在不同层级院校以不同速度扩张的背景下。1997年，精英大学（部属高校）的生均支出仅仅比非精英大学（省属高校）高出20%左右，大约3200元左右，但从2001年到2008年，这个差距拉开至15000元，并在2009和2010年进一步增长到20000～25000元左右。 莫玉林对中国顶尖大学的研究显示，其生均经费甚至正在迅速赶超其他的世界顶级大学。中国的两所旗舰研究型大学（清华大学和北京大学）在2007年的生均经费分别为51000美元和34000美元。[35]而处于地方政府管辖之下的省属大学，无论是公立大学还是民办院校，相比于部属院校来说获得的经费非常之少。综上所述，“金砖四国”的高等教育采取了成本分担与分化的政策工具来回应内外冲击。

（二）权力分层：大学自主权分化

事实上，“金砖四国”高等教育的融资模式变革与大学自主权变革同步进行。在“金砖四国”的高等教育系统自上个世纪80年代开始转型之前，大学的经费几乎全部来自于政府的公共资金，同时政府也几乎全权掌控着大学内部和外部所有事务的生杀大权。实行成本分担和分化政策之后，政府投入占到大学总支出的比例锐减，大学需要开辟其他的渠道来获得更多的资源。当然，政府不能替代大学去开辟这些渠道，只能够通过分权让大学获得一定的自主能力从而自力更生。因此，融资和权力变革是“金砖四国”高等教育转型的一体两面，彼此不能割裂。此外，研究型大学在知识生产和创新方面背负了更神圣的使命，而知识生产本身又是一种非常特殊和需要更多自由的活动，因此需要被赋予更多的自主权力。可以说，从政府直接控制走向分权控制以及对大学自主权的分层下放是“金砖四国”高等教育转型的必经之路。endprint

與生均成本的分化趋势类似的是，“金砖四国”不同层级的院校在自主权方面也产生分化。在巴西，巴切夫斯基（Balbachevsky）的研究显示，公立大学在政府的保护之下，大学教师享有充分的自主权，学术安排支配着大学内部的政策决定议程，且这些安排相比较于私立大学来说覆盖了更多学术领域。公立大学里的行政力量则负责回应政府的相关政策，例如资源分配、员工安置、招生安排以及设定新的专业等，因为公立大学的预算最终由政府设定。而在院校分层谱系的另外一端，私立普通大学（招收了巴西65～70%的本科生）虽然更加远离政府的控制，但这类大学却很少给予其内部大学教师在学术事务方面的自主权，因为他们作为一种营利组织，需要受制于市场的需求。[36]在俄罗斯，联邦政府在集中资助少数精英大学的同时，也给予它们广泛的自主权，以期形成一个具有国际竞争力的大学群体。而对于其他的非精英公立大学和非国立大学，联邦政府则通过设置学术标准、质量评估和审计合并等手段对其实现紧密控制。在印度，以印度理工学院为首的联邦直属大学有较大的自主权，而大量的私立学院都要附属于一所州立大学，后者控制其入学考试、课程设置和质量评估等。与此同时，私立学院在学科发展、教师聘用等方面要受制于董事会，从而能够快速变革课程和师资以回应市场的需求。在中国，以“985工程”和“211工程”大学为代表的少量精英大学在人事管理、科研立项和发展规划等方面享有较大的自主权，而省属的普通公立院校或民办大学主要承担教学之责，在自主权方面则受到较大限制。综上所述，为了配合建设研究型大学，“金砖四国”给予少数精英大学广泛的自主权，而承担高等教育扩张主体任务的普通大学仍然在政府的控制之中。

五、结语

过去三十年里，“金砖四国”的崛起正在引起世界经济与政治格局的变化，这一过程离不开高质量科技人力的支撑和高等教育系统的转型。实践证明，“金砖四国”的高等教育在数量和质量上取得了关键性突破。这一转型是政府为了通过高等教育获得政治合法性，在系统的内外部冲击下做出的战略回应。然而，为了同时达成高等教育大扩张和研究型大学建设，在资源受限的背景下，政府在融资模式和大学自主权方面采取了相应的政策工具，在短期内实现了预期内的跨越式发展。

必须注意的是，上述转型过程也导致四国不同层级的大学在资源获得、自治权力以及组织声望等方面出现了分化，并进一步导致不同层级大学教育质量的分野，而这种长期的非均衡发展可能会积累成结构性风险。虽然高等教育扩招确实增加了民众接受高等教育的机会，但在“金砖四国”整个的高等教育大扩张中，承担扩张主体任务的正是处于院校分层谱系中下层的普通大学，精英大学的规模在这个过程中几乎没有改变。与此同时，从扩招进程中受益的弱势阶层子女几乎全部进入了这些普通大学，因为社会精英阶层通过利用其在文化资本上的相对优势让子女进入到了绝对少数的精英大学。与此同时，政府主导下融资模式的变革让普通大学和精英大学的生均经费出现分化，这意味着原本就来源于弱势阶层的子女，在扩招的过程中付费接受了成本更低的大学教育。在上述两个过程的双重作用下，高等教育对社会公平的影响可能不仅仅限于阶层固化，甚至即将形成一种“阶层断裂”，这非常值得我们警惕。

参考文献：

[1]沈文钦，王东芳.世界高等教育体系的五大梯队与中国的战略抉择[J].高等教育研究，2014（1）：1-10.

[2]徐永.区域高等教育非均衡发展的形成机制及其检视：一个“国家行动”的解释框架[J].教育发展研究，2013（19）：18-25.

[3]刘剑虹，熊和平.非均衡理论视域下区域高等教育的多元发展[J].浙江社会科学，2013（5）：100-105.

[4]李云星.比较教育研究中的“民族国家”：历史、挑战与应对[J].外国教育研究，2012（6）：10-18.

[5]蒋凯.比较教育研究方法的相关问题分析[J].教育研究，2007（4）：35-40.

[6]费正清.美国与中国[M].北京：世界知识出版社，1999：128-125.

[7]黄海刚.冲击与回应：经济危机中的美国高等教育[J].全球教育展望，2009（3）：40-45.

[8]赵春丽.经济全球化背景下的西方民主：冲击与回应[J].长白学刊，2007（3）：26-30.

[9]燕继荣.论政治合法性的意义和实现途径[J].学海，2004（4）：88-97.

[10]刘雪丰.政治合法性问题的源流及其终结[J].求索，2007（12）：46-48.

[11]Psacharopoulos G.Returns to Education： A Further International Update and Implications [J].Journal of Human Resources， 1985， 20（20）： 583-604.

[12]Psacharopoulos G.Returns to Investment in Education： A global update [J].World Development， 1994， 22（9）： 1325-1343.

[13]Brainerd E.Winners and Losers in Russias Economic Transition.[J].American Economic Review， 1998， 88（5）： 1094-1115.

[14][16][24][33]Carnoy M，Loyalka P， Dobryakova M，et al.University Expansion in a Changing Global Economy：Triumphof the BRICs？ [J].Higher Education，2013（6）：66.endprint

[15]Strauss H， Boarini R.What is the Private Return to Tertiary Education？ [J].Oecd Journal Economic Studies， 2011（1）： 1-25.

[17]Zhiqiang Liu.Earnings， Education， and Economic Reforms in Urban China [J].Economic Development and Cultural Change， 1998， 46（4）： 697-725.

[18]Zhang J， Zhao Y， Park A， et al.Economic returns to schooling in urban China， 1988 to 2001[J].Journal of Comparative Economics， 2005， 33（4）： 730-752.

[19]李仙飞.知识经济时代高等教育战略性变革[M].广州：广东高等教育出版社，2010：1-2.

[20]彭坤明.知识经济与教育[M].南京：南京师范大学出版社，1998：2-3.

[21]岳瑨.90年代世界各国“知识经济”发展状况分析[J].苏州科技学院学报（社会科学版），2004（11）： 117-120.

[22]刘念才，周玲.面向创新型国家的研究型大学建设研究[M].北京：中国人民大学出版社，2007： 45-46.

[23]孙伦轩.“金砖四国”高等教育转型研究[D].南开大学博士学位论文，2015.

[25] 高等教育人数：中国将达3700万，远超美国[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20140830/185420169564.shtml.

[26]尹丽丽.拉美四国研究型大学发展研究[D].兰州：兰州大学，2009：15.

[27]杜岩岩.俄罗斯创新型大学发展战略及其保障机制[J].教育科学，2011（5）：93-96.

[28]李芳.俄罗斯组建联邦大学述评[J].比较教育研究，2010（2）：54-58.

[29]叶赋桂.国际合作：印度理工学院的一流大学之路[J].比较教育研究，2005（5）：23-27.

[30]陈薇.印度理工类人才培养特色及启示——以印度理工学院孟买分校人才培養为例[J].南亚研究季刊，2013（3）：81-87.

[31]Bain O.The Cost of Higher Education to Students and Parents in Russia： Tuition Policy Issues [J].Peabody Journal of Education， 2011， 76（76）：57-80.

[32]Tilak G， Geetha P.Changing Pattern of University Finances in India[J].Journal of Services Research， 2002（2）： 5-46.

[34]Banerjee，Rangan， and Vinayak Muley.Engineering Education in India [M].Mumbai： Energy Systems Engineering，2008.

[35]Mohrman K.The Emerging Global Model with Chinese Characteristics [J].Higher Education Policy， 2008， 21（1）： 29-48.

[36]Balbachevsky E， Schwartzman S.Changing Governance and Management in Higher Education[M].Springer Netherlands， 2011：35-56.

（责任编辑陈志萍）endprint