当前农村社会养老保险制度的衔接障碍及其破解

张金荣，朱 颖

（吉林大学 哲学社会学院社会学系，吉林 长春 130012）

当前农村社会养老保险制度的衔接障碍及其破解

张金荣，朱 颖

（吉林大学 哲学社会学院社会学系，吉林 长春 130012）

完成农村社会养老保险体系的有效衔接，是贯彻落实党的十八届三中全会精神和保障农民合法权益的重要内容，也是当前农村社会迫切需要解决的重大课题。目前，由于各地制度差异、标准不一、农民参保不积极、财务与管理各自为战等问题导致农村社会养老保险三种基本类型之间转接与转化产生分歧，促进农村劳动力的合理流动，切实保证农村参保人员的权益，必须厘清农村社会养老保险制度衔接的基本思路，研究制定具体实施办法，确保农村社会养老保险制度的顺利衔接。

农村；养老保险制度；衔接

国家十三五规划纲要提出“要建立更加便捷的社会保险转移接续机制，大幅度提升灵活就业人员、农民工等群体参加社会保险比例，实施社会保障卡工程，持卡人口覆盖率达到90%”的战略目标。众所周知，从20世纪90年代起我国尝试建立基础的农村社会养老保险体系，目标争取在新形势下摸索出适合我国基本国情的农村养老保险和农民工基本养老保障制度。然而这些制度由于建设年代不同，设计初衷不同，在实施过程中存在着一定程度上的衔接障碍。无论是保险资金的筹集层次、缴费标准还是养老金给付水平，各类养老保险制度间的参数和指标值均存在明显差异。由此导致了农村养老保障体系之间的项目出现了衔接方面的困难与问题。如何积极探索和推进当前适合农村社会养老保障体系间完美衔接，构建可持续的新兴农村养老保障体系，既实现广大城乡居民老有所养，又实现城乡统筹发展，是当前农村社会迫切需要解决的重大课题。

一、我国现行农村社会养老保险的现状分析

当前，老龄化社会已经到来，养老保险问题日受重视，我国采取了一系列措施来完善养老保险制度，有效克服了社会大众对养老金亏损的担忧，截止2015年底，社保基金收大于支，养老金结存超3.9万亿①2011－2015年间的养老保险基金状况见人社部公布的《近五年社会保险基金收支情况》。。

同时，随着改革开放的深入，我国进入了全面建成小康社会的决胜阶段，党中央、国务院致力于彻底改变农民社会养老方式，不断创新农村养老保险制度，在构建覆盖城乡社会养老保险制度建设方面取得了长足的进步。一方面农村社会养老保险的发放形式分为基础养老保险金与个人养老保险金两部分，主要由政府扶持养老体系来定基础养老保险金的基数；另一方面针对农村社会养老保险金的来源主要由个人缴款、集体筹资、政府补贴三大途径。起初构建起能够覆盖城乡社会群体的社会养老保险体系，政府应为每一位公民提高安享晚年的物质与精神支持，确立政府在养老保险保障制度中应尽的责任与义务。[1]截至2015年底，农村社会基本养老保险参保率超过80%，基本医疗保险实现全覆盖，农村贫困人口减少1亿多。2016年初，我国大部分地区已经全面实施了农村低保保障政策，目前低保福利已经发放给超过1200万人次，每月能够最少得到70元的低保金。目前，社会保障待遇稳步提高，农村社会养老保险更显人性化，也更符合当代农民需要。

（一）农民工养老保险

随着社会经济的发展，农民劳动者日益扩大，农民群体合法权益的维护工作一直是社会发展中面对的难题。农民群体劳动所得较少，存在工作不稳定等特征，其养老保障制度的有效实施需要解决人口流动性大等问题。一般而言，农民工从事的多数是体力活，大部分是灵活就业，长期在一个地区缴纳社会保险的可能性很低，而各类养老保险之间即新兴农村养老保险与各地养老保险层次不一，大部分是按照省市一级为统筹单位，农民工在不同统筹区流动时，只转移个人账户资金，不转移统筹账户资金。由于全国各地规定的职工养老保险统筹费率不等，统筹层次混乱形成的桎梏又使得各地社会养老保险不均衡、不统一。国家统计局调查结果表明，2014年，农民工参加基本养老保险比例为16.7%，而在建筑行业的高龄民工的养老保险参保率仅为3.9%。2015年，各地虽然都扩大了农村社会养老保险制度的覆盖面，但对于农民工这个庞大的群体，参保率依然偏低。农民收入的差别造成了参保意愿的差异，一般地，收入在3000元以上的农民劳动者自愿参加工作地的社保，而收入低于2000的农民劳动者更倾向于回户籍所在地参加社保，当然拒绝参保的农民劳动者仍然存在。究其原因，农民工因为农村就业机会少，大都前往城市务工，农民工每年的迁移量较大，与社保的长期、稳定的要求相矛盾，造成农民劳动者在参与社保的积极性有所打击。[2]

（二）农村居民养老保险

新型农村社会养老保险新政策的出台，给很多农村居民增加了生活下去的信心，尤其是长期从事农业生产的农村老农民。这一政策最大的亮点就是农民的投入少了，农村居民养老保险的待遇却提高了，使得农保更显得人性化，农民生活更有保证了。2015年农村养老保险新政策法规，明确参保人群是满16周岁以上的非在校学生、城镇养老保险制度范围外的农村劳动者，其可自主自由地参加农村的养老保险。养老金的筹备方式有个人缴纳、集体组织救助以及政府扶持补助三种方式。由于各地经济发展水平存在差距，集体补助情况存在差异，保费筹资的不稳定无法体现社会性和福利性，农民劳动人员对于养老保险的参与度不够。新型农村保险制度的参与者应根据有关制度的标准对基础养老保险、个人养老保险以及年限养老保险三部分进行参保。其中，每人每月60元以上的基础养老金和缴费年限养老金由政府财政全额提供；个人养老保险的缴纳金额为100～500元，并且每隔100元为一个档次，根据农村社会具体的情况，地方政府应对缴费项目的档次进行适当的调整与增减，实现农村参保人员的自主选择档次的权利。此政策较大地激发农民参保的积极性，调查显示，农民参加农村养老保险大多2014、2015、2016年陆续参加的，相比较而言，近两年新增参保人数有较大幅度的上升，尤其是45周岁～59周岁年龄段农民参保意识强、积极性高。新型农村养老保险的基本制度通过增加基础养老金逐步提高养老保险的保障水平，实现广大城乡居民老有所养，充分体现新型农村养老保险的普惠性、基础性和公平性。[3]

（三）被征地农民养老保险

为了维护被征地农民的合法权利，保证农村社会的平等自由，相关政府为了履行保障农民养老的基本义务，施行了相应的农村养老保障政策。然而，部分被征地的农村人口的养老保障制度的施行不尽如人意，农村劳动者的参与度有待提高。以贵州省贵阳市花溪区被征地农民参保为例，截止到2016年5月，16周岁以上被征地农民62357人，其中经村、乡（镇、社区）、国土、农业等部门认定身份的被征地农民共40150人，而以被征地农民身份办理社会养老保险的14975人，参保率仅为24%（此组数据来自贵州省人力资源和社会保障网）。从不同年龄被征地农民的基本养老保障制度实施情况看，劳动年龄段以上的失地农民，如果一次性缴足养老保险费用，建立被征地农民基本生活保障制度；在劳动年龄段以内的，如果一次性缴足养老保险费用，也纳入被征地农民基本生活保障制度，进入职工基本养老保险。从实际情况看，被征地农民基本保障制度主要有四种模式：一是基本生活保障型，是根据社会经济发展的现状以及人民生活水平的最低标准进行制定的，保障待遇与缴费水平挂钩，保障水平相对较低。将个人账号模式与统筹规划模式相互联系，调整档次的数量，养老金主要来自于个人缴纳、集体募集以及政府扶持。二是基本养老保险型，是强调享受保障权利与缴费义务对等原则，并参照城镇职工基本养老保险而设计的。将养老保险制度享受的额度与期限和所缴纳的数额相联系起来，对于参保水平较高的农村人口应根据职工的养老保险额度制度。三是基本生活保障与基本养老保险结合型，是根据农民被征地的具体情况，如被征地的具体年龄、被征地的面积以及失地后的就业取向等。四是低标准保障型，由于部分被征地的农民人口收入水平相当低下，针对其缴纳较低的养老费用相应的享有较低标准的养老保障，可以根据双低养老保险的标准，将被征地的农民的养老保险与职工养老保险进行转接与转化，实行个人账户和基础养老金模式。[4]

二、农村社会养老保险制度衔接面临的困难

为了顺应城乡协同发展与城市化建设，有必要先解决好农村社会养老保险制度衔接面临的困难，是保障农村居民基本生活和维护基本生存权的需要。但我们也要看到，现阶段农村社会养老保险在不同制度以及地区间的转移与接续客观上存在一定的障碍，究其成因，大体可概括为如下因素：

（一）养老保险的人群普及率低，保险水平不高

由于农村养老保险体制的不断推进，农村养老保险已经实现制度全覆盖，但农村社会养老保险还未实现全民尽保，养老保险的人群覆盖面和保障水平仍有待进一步提高。调查显示，2015年底，中国社会农村基本养老保险参保率仅在80%左右；农民工由于缴费比例相对较高以及跨区域流动相对频繁，参保率约为60%。由此可见，农村社保与养老保险的普及率不高，远没有达到全面普及的程度。再者，农村社会养老保险保障水平总体上依然偏低。以本地城镇居民平均收入的5%为基准，对基本缴费标准的档次进行相应的调整，但对农村居民而言，在现行基础养老金与政府扶持力度保持的情况下，如对于45周岁的农村参保者，若每年缴纳100元，共缴纳15年，那么该参保者按60岁退休算，每月有104元的养老保障金可得；而2015年农村低保最低标准为260元/人月。可见当前城乡居民社会养老保险保障水平依然偏低。[5]

（二）养老保险的制度项目衔接存在标准不一，统筹运作不协调

社会养老保险制度项目的基本参数或指标值设置是否准确科学，是决定社会养老保险各类制度项目间能否衔接的重要因素。根据农村养老保险存在不同的基本类型，如今的农村养老保险体系中的评价参数与指标计算的标准并不统一。各类保险缴费标准和给付水平的差异，直接影响农民的保障水平及其养老保险的地区转移。如被征地农民养老保险体系分为保障型养老保险、双低型养老保险以及保险型养老保险三类，其中分别是按照城镇人民最低生活水平、全省职工的平均收入以及全省职工平均收入的60%为基准，确定被征地农民交纳保险费；各地职工养老保险的单位缴费标准的差异，致使各地用人单位对农民工所执行的缴费费率不同，从而增加农民工养老保险异地转移及其与城乡居民养老保险衔接的难度；而不同地区农村居民养老保险缴费标准的档次差异，对农村养老保险在地区间的转移与接续带来一定困难。正是由于被征地农民统筹层次不同、基金运行和给付水平等方面存在差异，以及制度项目上包括覆盖范围、缴费标准、领取年龄等具体指标值的不同，致使农村基本养老保险制度项目间的相互衔接以及在操作程序上的转换产生一定困难（见表1）。

（三）养老保险的财政责任与管理制度不适应

农村基本养老保险的层次差异和分散管理的格局，客观上削弱了农村保险制度的衔接能力。从财政体制看，大部分地区按照财政管理体制的隶属关系，划分地方财政的收支范围和职责范围，实行分级包干，统筹层次较低、责任划分不够明确。这种以行政区划分界限的养老保险管理体制，由于其收支平衡与发放由统筹地政府负责，容易产生地方保护主义，不利于养老保险制度城乡区域间的转接与转化。鉴于现如今施行的养老保险保障体系，养老保险存在基层经办力量不足、扩面征缴工作有待加强、信息联网技术有待探索以及养老保险基金的调整增长机制缺失等问题。养老保险基金的筹集和投资渠道比较单一，增值缓慢，其隐性债务随着人口老龄化具有扩大的趋势。从长远看，养老保险基金支付压力较大，这已经成为城乡社会养老保险制度衔接和统筹发展的障碍。[6]

表1 农村部分基本养老保险制度的不同点分析

三、破解农村社会养老保险制度衔接障碍的基本思路

（一）因地制宜的创新农村社会养老保险的衔接制度

实现农村社会养老保险的制度衔接是社会保障体制一体化的必要前提，也是实现统筹城乡发展战略的关键一步。农村社会养老保险制度的衔接建设是一个系统工程，既要考虑各类保险制度的特殊性和相似性，也要考虑它们相互转化的可能性，通过制度整合与重构，构建可衔接的新型农村社会养老保险制度。根据当前我国社会养老保险制度实施的分类要求，结合当前我国农村养老保险的现状，农村社会养老保险制度，将逐步由原来的农村居民养老保险、被征地农村人口的养老金与农村人口的养老金折算成城乡居民与职工养老保险。所以，如今必须对不同类型的农村基本养老保险制度的转接畅通的社会养老保险制度体系，使农村社会养老保险制度既符合国际规范，又符合我国国情，实现养老保险制度一体化。[7]

（二）组建可衔接的新型农村社会养老保险制度

将农村社会养老金的个人缴纳部分与社会集资的部分相结合，形成了适应时代的新型农村社会养老保险体系，重点突出对养老保险制度间的衔接工作的重视。考虑到农村实际情况和制度衔接性，按照“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式提出农村基本养老保险制度、城乡居民社会养老保险制度、职工基本养老保险制度三者的转接与转化模式。

衔接方式1：实行个人账户的农村部分基本养老保险，转为城乡居民社会养老保险时，其个人账户全部进入城乡居民社会养老保险的个人账户。该衔接方式主要为原农村居民社会养老保险（老农保）和部分被征地农民养老保险转为城乡居民社会养老保险而设计（见图1）。社会统筹账户根据相关规定重新设置。衔接方式Ⅰ解决了农村完全积累模式下的个人账户与城乡居民社会养老保险统账结合模式下的个人账户及其社会统筹账户的衔接问题，一定程度上解决了农民个人在转移中补缴能力不足的问题，为现阶段采用城乡居民社会养老保险制度的地区提供新的衔接思路。[8]

图1 农村部分基本养老保险与城乡居民社会养老保险的衔接

图2 农村部分基本养老保险与职工基本养老保险的衔接

衔接方式2：实行个人账户的农村部分基本养老保险，转为职工基本养老保险时，其个人账户全部进入职工基本养老保险的个人账户。该衔接方式主要为部分农民工养老保险和部分被征地农民保险转为职工基本养老保险而设计（见图2）。当前农民工养老保险统一实行职工基本养老保险参保缴费办法，因此，当农民转入城镇就业并选择参加职工基本社会养老保险时，将农村社会养老保险里的个人账号金额转接入职工养老保险中去。如果农民工属于重返城镇就业并继续参保缴费，其职工基本养老保险制度根据年限计算，将个人账户金额进行累加，相应职工基本养老保险的缴费年限，折算时，选择A档的人员按A档缴费额折算并划入当年的职工基本养老保险个人账户；选择B档、C档或D档的，按B档的缴费额折算并划入当年的职工基本养老保险个人账户，同时终止被征地农民养老保障关系。[9]

衔接方式3：已实行社会统筹与个人账户相结合形式的农村基本养老保险，转为职工基本养老保险时，其社会统筹账户与个人账户分别进入职工基本养老保险的社会统筹账户与个人账户。该衔接方式主要为已参加“双低”养老保险的农民工转为职工基本养老保险所规划（如图3）。当双低养老保险与职工基本养老保险需要进行转接与转化时，首先应按照年限弥补个人账户缴纳保障金的差额。对于抵制双低养老保险与职工基本养老保险转接的参保人员，首先应保持其原来的双低养老保险个人账户的累积金额，再根据双低养老保险缴费年限×缴费系数换算成职工基本养老保险缴款时间。原统筹账户部分按职工基本养老保险的规定重新计算，并划入职工基本养老保险统筹基金，其社会统筹账户的基础养老金月标准计算与衔接方式Ⅱ相同。这种衔接形式有助于完成农民工养老与职工养老制度的转接工作，但此方式不可回避的问题是不同制度在缴费标准确定上不统一，导致养老金在计算口径上的差异性，增大了衔接中的折算难度。[10]

图3 农民工“双低”养老保险与职工基本养老保险的衔接

图4 城乡居民社会养老保险与职工基本养老保险的衔接

（三）加强城乡居民社会养老保险与职工基本养老保险的制度衔接

衔接方式4：城乡居民的社会养老保障制度应将集资以及个人缴纳相结合，转为职工基本养老保险时，其社会统筹与个人账户分别进入职工基本养老保险的社会统筹账户与个人账户；反之，则相反（见图4）。考虑到参加城乡居民社会养老保险的农村居民，由于就业等原因选择参加职工基本养老保险，或已参加职工基本养老保险的农民工，由于就业状况发生变化而中断缴费，其职工基本养老保险关系需转为户籍地城乡居民社会养老保险，城乡居民社会养老保险与职工基本养老保险之间需要制度衔接。具体是在养老保险关系的转接工作，城乡居民原来个人账户的养老金应根据职工养老保险金的基准进行金额与年限的折算，转入职工基本养老保险个人账户。折算公式为：职工基本养老保险缴费年限（月）＝城乡居民社会养老保险个人账户本息总额÷（折算时本统筹地区城镇劳动者最低缴费基数×缴费比例）；城乡居民社会养老保险的统筹账户按相关规定转入职工基本养老保险的社会统筹账户。而职工基本养老保险转为城乡居民社会养老保险时，原职工基本养老保险个人账户资金除以转入当年当地城乡居民参保人员实际缴费的平均缴费额，折算成城乡居民社会养老保险缴费年限，进入城乡居民社会养老保险个人账户，已折算的费用和没有除尽的余额全部记入个人账户；职工基本养老保险与城乡居民养老保险的社会统筹金额应进行有效的衔接。[11]

四、提升农村社会养老保险制度衔接障碍的应对措施

（一）构建健全、高效、稳定的养老保险制度

完善农村社会养老保险制度的管理体制，不断健全养老保险政府补贴机制，促使农村各类养老保险制度之间完成衔接工作。首先必须加强管理农村社会养老保险金融的审计制度，规范运作程序，确保各类养老保险的统筹基金实行财政专户管理，并实现保值增值；同时应健全基金内控制度和稽核制度，确保基金安全。另一方面，需要完善养老保险财政补贴长效机制。通过制定财政补贴年度预算，对各地方政府的财政实力进行统筹管理，保证各地方农村社会养老保险扶持资金的顺利到位；加强各级政府财政扶持力度，建立省级财政向经济欠发达地区和困难群体转移支付的分级补贴机制，通过适当的财政补贴与转移支付，增强农民的缴费能力，扩大农村基本养老保险的参保范围。[12]

（二）规范流程、加强组织衔接力度

将农村社会养老保险制度建设作为地方经济社会的发展的重要任务之一，并且纳入政府发展目标、政绩考核的项目。由省级政府牵头成立地方社会养老保险工作领导小组，负责制度衔接建设的组织协调。为了加强农村社会养老保险制度转接工作的顺利进行，各部门社会保障人员应做好政府政策、养老保险制度管理、收费标准的统筹规划。[13]精心制订地区试点实施方案，规范管理流程；加强新型农村养老保险的政策宣传，强化缴费激励机制；增强农村居民参保意识，形成创造城乡养老保障制度高效转接的良性环境。各部门政府人员以及计生委等部门积极协助做好农村社会养老保险工作。[14]

（三）建设信息化社保平台

加快提高基层劳动保障服务水平，建立农村社会养老保障制度的信息网络平台，实现养老保障体系服务水平的高效性与规范性。首先，建立完善省级基本养老保险信息数据库和信息管理系统，实现省地县三级业务联网和数据实时共享，为制度转续提供技术支持。加强普及农村社保卡的使用率，为参保人员的养老金的缴纳与领取工作以及查询业务提供了便捷。建立农村居民户籍动态信息沟通和信息联查机制，确保农村社会养老保险参保人员户籍信息准确完整。[15]其次，加快地方社会保险经办机构建设，实现基层服务平台全覆盖。根据实际工作需要配备农村社会养老保险人员力量和必要经费，加强业务人员培训，提高人员经办能力，建立农村居民参保缴费和领取待遇情况档案，确保经办业务规范有序。[17]

（四）强化立法的位阶衔接力度

加快地方立法，增强农村养老保险制度的统一性和规范性。[18]以实施《关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》等政策法规为契机，制定并出台关于进一步完善被征地农民、农村人口以及农村土著居民的养老保险制度之间的衔接政策，进一步完善职工基本养老保险转移接续的实施办法，从法律法规层面对农村各类基本养老保险制度的缴费标准、领取年龄、待遇水平、基本生活保障金调整以及基金的筹集、管理和使用等作出相对统一的规定[19]，形成具有适当弹性和兼容性的农村新型养老保险制度，制定出台各类基本养老保险制度衔接的配套性行政法规文件，同时加大对各种违规操作行为的处罚力度，保证农村基本养老保险制度衔接畅通。[20]

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［责任编校：唐 鑫］

F719

A

1002－3240（2017）06－0095－06

2017-04-30

2016年长春市科技局项目“建设幸福长春的理论与实证研究”，项目编号（2016179）

张金荣（1962－），女，吉林长春人，博士，吉林大学哲学社会学院社会学系教授，博士生导师，研究方向：社会学原理，发展社会学；朱颖（1989－），女，江苏盐城人，吉林大学哲学社会学院社会学系博士，研究方向：社会学原理，发展社会学。