汕头创建文明城市中社会组织参与研究——基于政府失灵与志愿失灵的比较视角

谭康林，郑泽渠

（1.汕头大学法学院，广东 汕头 515063；2.中共汕头市委，广东 汕头 515036）

汕头创建文明城市中社会组织参与研究
——基于政府失灵与志愿失灵的比较视角

谭康林1，郑泽渠2

（1.汕头大学法学院，广东 汕头 515063；2.中共汕头市委，广东 汕头 515036）

文明城市创建的“复合型事业”本质决定了社会组织参与的必要性。以汕头市社会组织在交通志愿服务中的参与为研究对象，基于政府失灵与志愿失灵的理论比较视角，社会组织怎样参与交通整治？参与过程折射出怎样的地方政社关系？如何让社会组织在创文中发挥更大作用？从政府对政社关系的认知、创文动员架构及政社互动过程来看，社会组织仅被看作是“填缝剂”，始终处于被领导的地位。鉴于创文运动式治理模式及地方社会治理的“沙漏型”结构所隐含的治理困境，地方政府应进一步认清社会组织的作用，在制度安排和机制设计上为其提供发展空间，从而使文明城市创建事业顺利进行下去。

社会组织；文明城市创建；政府失灵；志愿失灵；汕头市

一、问题的提出

1996年，党的十四届六中全会在《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中明确提出：“要以提高市民素质和城市文明程度为目标，开展创建文明城市（文中简称为“创文”）活动。”随后，创文活动在全国各地陆续展开。“文明城市”称号目前是我国所有城市品牌中含金量最高和创建难度最大的一个，是反映城市整体文明水平的综合性荣誉称号，也是最具价值的城市品牌。

汕头市于2012年10月启动创文工作，并确立了2017年取得“全国文明城市”提名、2020年夺取“全国文明城市”称号的创建目标。不过，这之后虽然组织开展了市容环境整治、文明交通行动、全民文明行动等系列创建活动，但总的来说城市管理水平不高，城市管理问题依旧有饱受市民诟病的突出问题。2016年5月17日，新任市委领导班子在“创建全国文明城市，强化城市管理”工作会议上，发出了城市管理动员令。动员令中指出，创建文明城市是一项“十分艰巨的社会系统工程”，“必须加强领导，落实责任，形成各级各部门齐抓共管、全社会积极参与的整体合力。”该动员令成为汕头创文的纲领性文件，为包含社会组织在内的各种政府和社会主体参与创文打开了空间。随后，志愿者组织、文艺社团、行业协会以各种形式参与到创文活动中。

社会组织已经成为我国社会治理中的重要参与力量。党的十八大报告指出，必须“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。不过就活动领域来说，汕头本地社会组织较多活跃在社区服务、公益慈善、行业发展等领域，尚未深入参与到各项城市管理事务中。汕头创文行动伊始，市文明办组建了25支“汕头市创文工作志愿服务队”，在中心城区的主要路口配合交警部门的整治行动。这些队伍中有7支来自本地社会组织，这为我们观察社会组织如何参与城市管理事务提供了机会。①此外有7支队伍来自汕头市的国企和机关单位，11支队伍来自两个中心城区的街道办事处和区直部门等机关单位。

文明城市创建过程中，社会组织如何参与到交通整治中的问题；由于政府承担着城市管理的责任，社会组织的参与必然涉及到政府与社会组织的关系问题；社会组织的参与方式折射出怎样的地方政社关系？创建文明城市、加强城市管理是一项“综合系统工程”，②见2016年5月17日汕头市委“创建全国文明城市，强化城市管理”动员令。需要社会的广泛配合问题；如何让社会组织在创文中发挥更大的作用等问题，本文就此展开讨论。

本文所进行的是简单实证研究，通过对基层行政部门、社区自治机构（居委会）和社会组织领导人的访谈，结合对市委创文动员令的政策文本分析，对社会组织在交通整治中的参与及其蕴含的政社关系模式进行分析。

二、比较理论视角：政府失灵与志愿失灵

在如何理解社会组织的作用问题上，有两种截然不同的思考进路。传统的思考进路将“市场失灵”与“政府失灵”作为论述社会组织存在的理论支点：市场会失灵，因此国家是必要的；政府也会失灵，因此市场化和有限政府是必要的；政府和市场都会失灵，因此志愿部门是必要的。[1]44社会组织的主要功能在于弥补市场与政府的失灵，为社会提供前两者不能提供的公共物品，满足人们多样性的需求。就本质而言，“政府失灵”视角恰恰指向一种政府主导的社会治理模式。

随着时代的发展，传统思考进路不断受到批评。有学者指出，这种视角忽略了一个人类社会发展的基本事实，即社会是先于国家而存在的。[2]以潮汕地区为例，长期以来潮汕农村的老人会、承担各种公益职能的庙会、花会等，在倡导善行善德、加强人际互动、实现社会协调等方面发挥了重要作用。可以说，先有了社会组织和社区自治，然后才慢慢有了政府管理。

美国学者萨拉蒙进一步指出，传统思考进路从逻辑上是错误的，因为它把一种工具的适用性建立在其余两种工具不适用的基础之上，而非将其建立在自身适用的基础上。[1]46他提出了第二种认识志愿部门作用的思考进路：志愿失灵。志愿失灵实质上就是志愿原则无法有效配置慈善资源，导致志愿组织的志愿行为偏离公益道德理想或公益运行机制，而出现的公益不足或价值取向的非公共性现象，进而造成志愿组织在满足社会需求、提供志愿产品和服务等方面产生的功能缺陷和效率困境。[3]志愿失灵有四种具体表现：（1）慈善不足；（2）慈善的特殊主义；（3）慈善的家长式作风；（4）慈善的业余主义。

志愿失灵理论认为，志愿部门的弱点正是政府的长处，反之亦然。无论是志愿部门替代政府，还是政府替代志愿部门，都没有二者的合作有意义。这就解释了现实中政府和社会组织合作的原因。理想的政策选择应根据具体的事物属性、产权结构、制度环境及社会资本等因素，在政府、市场和志愿部门及它们之间的各种组合模式间择优，从而形成发挥每种治理工具优势的互补性治理格局。由此可见，“志愿失灵”视角指向的是一种政府-社会组织的合作模式。

志愿失灵和政府失灵视角所展现的政社关系模式是非常不同的（见表1）。首先，志愿失灵视角更利于政府与社会组织之间建立起相互依赖的关系，即便由于政府的权威属性这种关系是一种不对等的相互依赖；其次，志愿失灵视角会激发政府改变过去自上而下发号施令的管理手段，转而学习如何为实现政策目标而激励其他参与者；再次，志愿失灵视角要求政府在传统管理技能之外，掌握新的赋权（enabling）技能，了解如何构建解决公共问题的参与者网络、如何协调网络中的行动以及如何设置巧妙的奖惩制度。[4]12-15

表1 政府失灵与志愿失灵视角的比较

三、创文中的社会组织参与：观念、架构及过程

不管政府失灵还是志愿失灵视角都提示我们，实践中对政社关系的考察应当涉及以下三个维度：（1）政府对政社关系的认知；（2）治理特定社会问题所采用的组织架构；（3）政社互动过程（见图1）。本文将从这些维度考察汕头创文过程中社会组织的参与情况。政府对政社关系的认知对文明城市创建中采用组织架构、政策工具及政社互动过程起着规范作用。创文的组织架构展现的则是行动主体之间的权力关系和行动模式，进而对政社互动过程起到限定作用。互动过程则体现为行动主体之间围绕着资源配置、权力行使等要素进行的互动和博弈；过程体现结构，并可能在实际运行中反过来形塑组织结构，甚至改变政社关系理念。

图1 实践中政社关系的三个维度

（一）创文过程中政府对政社关系的认知

在我国的地方政府场域中，“社会组织参与”在中央的大力推动和地方治理困境的双重作用下，获得了广泛的认可。和很多地方政府一样，汕头市的城市管理者也认识到了社会组织是一股重要的力量，政府做不到位的地方，社会组织可以拾遗补阙。在此理念影响下，自2012年国家民政部、省民政厅与汕头市政府共同签订《共建汕头经济特区民政工作改革创新综合观察点协议》以来，汕头市社会组织专项工作在机制、观念、方式、手段等方面得到整体提升，有些举措还走在全省甚至全国的前列。

不过，将社会组织看作是“填缝剂”也意味着，当政府自认为有能力并有必要主导城市管理事务时，社会组织能够参与的空间很小。从创文“动员令”的政策文本来看，虽然地方政府强调创文是一项“社会系统工程”，但是文明城市的创建路径是“强化领导、落实责任”“协调配合、凝聚合力”以及“宣传动员、强化监督”。换言之，地方行政系统将是创文的主体，社会各界群众也将在行政系统的直接发动下参与进来。

动员令的文本内容与社会组织无涉还有另外一个重要原因。除了被看作是强化汕头城市管理的一个“抓手”之外，创文的另一个隐含目标是“形成倒逼机制，逼着政府管理者敢为担当、善作善为”。长期以来，汕头城市管理乱象丛生，官员不作为、乱作为屡见不鲜，甚至演变为一种官场风气。新任市领导希望以创文为契机，来改造本地政治生态、激发体制活力。从后续的创文实践来看，行政力量毫无争议地起到主导作用，政府通过“一把手”工程、网格化管理机制和绩效考核等形式落实和细化责任，城管、交警、工商等部门以及基层街道和居委构成创文活动的主力，其他政府部门则以与区（县）、街道（镇）、社区（村）“结对子”的方式给予支持。

社会组织作为“社会”的构成部分，当然也在“被动员”之列。创文伊始，市民政局就向全市社会组织发出了“创文倡议书”。该倡议书包括四个部分：（1）广泛动员，倡导文明；（2）遵章守法，传播文明；（3）全力参与，践行文明；（4）建言献策，守护文明。市民政局和市工商联、市社会组织总会还举办了异地商会创文座谈会，以异地商会这个特殊群体为典型，号召全市社会组织积极参与汕头创文活动。除此之外，汕头市政府对社会组织如何参与创文没有给出实质性的引导。作为社会组织的主管部门，市民政局首先认识到社会组织可以在创文中发挥作用，但对其重要性尚未有明确认知，相应地也没有制定具体的指导措施。

（二）创文的组织架构

“政府主导”的思想观念直观地反映在汕头创文的组织架构上（见图2）。

图2 汕头市创文的组织架构

第一，这种架构决定了创文以高位推动、部门间协调以及垂直的执行体系为鲜明特征，但从实际效果来看有可能会挤占社会组织的活动空间。首先，市创文领导小组由市委正副书记担任正副组长，市直主要职能部门“一把手”担任小组成员。众所周知，越高级别领导作为议事协调机构组长，意味着在动员资源、调动人力上更大的权力和便利。其次，“高位推动”打破了行政部门之间原有的组织界限，有助于形成“行动共同体”。在常规性城市管理中，不同政府部门之间会因为资源制约、组织正当合理性和信任匮乏而陷入合作困境，[5]而创文则通过会议形式召集各成员单位，统一思想认识，打破部门界限，明确目标分工，落实工作责任，形成合力。最后，行政系统内的一个显著变化是增加了垂直方向的联系路径，从而强化了其执行能力。在创文过程中，市级和区级行政部门以“结对子”的形式与街道和居委建立起了合作关系，然而考虑到作为基层自治组织的居委会实则代理的是政府行政部门所下达的行政命令，则相应得出的结论并不是社区自主治理能力的提升，而是行政系统治理社会事务能力的提升。社会组织的发育需要政府提供或让渡出制度化的空间，然而高位推动下政府行事方式的改变在特定时间范围内导致了治理绩效的改观，这当然为居民带来了巨大公共利益，不过对拓展社会组织的活动空间来说并不全然乐观。

第二，这种架构还决定了市级和区级“文明办”在创文系统中的关键作用，进而意味着志愿活动有重“动员”轻“管理”之虞。市文明办和各区文明办作为创文活动的牵头单位，在创文中起到了宣传发动、组织协调和检查督办等作用。由于文明办依托于宣传部门，所以在宣传动员、发动志愿参与方面具有专业性和信息优势，然而在如何工具性地使用社会组织来推动文明城市创建的问题上，文明办存在内生不足。尤其在创文期间，文明办的工作千头万绪、应接不暇，更难有时间和精力去学习如何激活、管理和激励社会组织及其他社会主体的志愿活动。例如，由于交通秩序是城市文明最集中的体现之一，因此市文明办把交通文明志愿服务行动作为创文志愿服务活动初期阶段的一个重头戏，号召来自全市各机关和企事业单位、街道、社区以及社会组织的志愿者参与其中。然而在此过程中，陆续出现了轮值不合理、后勤无保障、缺乏激励机制等问题，导致后来市民参与志愿服务的热情下降，甚至在有些单位志愿服务演变成了硬性摊派。此外，以第一期交通文明志愿服务为例，市文明办以汕头市的部分志愿者和义工组织为依托组建了7支创文志愿服务队。虽然这些社会组织都积极响应文明办的号召，然而不同组织的情况大不相同，有些组织人员有限，无交通疏导的相关经验，并且平时工作就比较繁重，因而难以投入到交通服务中来。

政策工具理论认为，不同的工具都有大量自己的“装备”，即有着自己特有的实施机构、标准的操作程序、专门技能和专门核心人员、产品、可见性程度、制定和评估程序，以及和其他社会力量的关系。[4]1和文明办相比，更擅长与社会组织打交道的部门是社会组织管理局和民政部门。一位社会组织领导人如是评价：

现在我认为民政局越做越好，开始把义工组织整合起来。比如去年的潮南水灾，各个义工组织很积极，都报名，可平常缺少交流合作，到了那里就比较乱，民政局就帮我们组织起来……我们现在做活动时该和民政局哪个部门对接很清楚。

在创文的组织结构中，市民政局和社会组织管理局处于非关键位置，这意味着尽管社会组织的主管部门具备管理、支持、监督和激励社会组织的能力，但其参与动力不足，相应地也会影响到社会组织功能的发挥。

（三）创文中的政社互动过程

汕头创文的一项重要工作是交通秩序专项整治，这项工作的本质决定了社会组织的参与从功能上来说是辅助性的，具体如协助交警进行交通秩序维护，按照交通规则疏导非机动车流，规范行人穿越路口时的不文明行为，也为路段上过往行人提供交通指引和咨询服务。交通辅助服务为社会组织的发展提供了一个宝贵契机，如一位社会组织成员所说，参加创文的好处是，让政府知道有你这样一个组织存在；政府让你参加说明他信任你。不过，交通整治过程同样反映出严重不对等的政社关系。

首先，在资源配置方面，社会组织的参与被看作是“志愿参与”，相应地无法获得政府的资金投入。一位社会组织领导人反映：

在本次“交通创文”活动中，市文明办给每一个报名参加活动的单位或组织一定数量的马甲、帽子、雨衣、绶带、口哨、小红手旗，以及一面“创文”旗帜（包括旗杆）等必要的物资，但至于比如适当补贴之类的相应激励机制，则没有。我们怕自己机构的志愿者在执勤过程中出问题，自己去订做了一批反光马甲。事实上，汕头市目前对社会组织的资金扶持力度普遍较低。大部分社会组织的生存主要依靠会费收入，经济来源渠道单一；办公场所大都是租用，部分是向业务主管（指导）单位借用，具有独立产权场所的社会组织非常少。资金方面的不足，让很多社会组织特别是中小型社会组织难以放开手脚开展工作。

除了资金方面，其他支持性措施如专业培训、政策扶持等也相当有限。一位义工组织成员认为：

作为志愿者，大家都是热心的、好心的，但仅仅有热心、好心还不行，因为往往在对社会开展公益活动的同时，还会涉及到伦理、法律层面，以及技能、技巧等比较专业的问题，因此，希望政府能主导对协会志愿者会员开展必要的培训。

其次，在权力行使方面，政府和社会组织之间仍限于一种管理和被管理、领导和被领导的关系。受访的多家社会组织都表示，组织自身的定位就是配合政府，听政府的口令做动作。政府提出需要他们配合开展交通文明志愿服务行动，配合开展环境卫生整治，他们就积极参与，除此之外，他们也不太清楚能在创文活动中参与什么，发挥什么作用。在问到是否和政府存在摩擦时，一位社会组织领导人半开玩笑地表示：“不会跟政府有摩擦，也不敢跟政府有摩擦。摩擦摩擦，很容易把自己给摩擦没了”。正因此，当在参与交通服务过程中遇到志愿者后勤保障和安全等问题时，社会组织一般“会自己想办法解决”而不是将问题上报。

由此可见，创文中所折射出的政社结构是一种垂直辐射的结构，这种结构形态有利于政府动员令的“下达”，但却不利于建议和意见的“上传”以及平面层次上不同社会组织的互动和联系。政府与社会组织之间的不对等关系所造成的不良后果是：一方面，政府难以体察到社会组织在参与创文过程中遭遇的困境和问题，从而影响到了社会组织积极性的发挥，进而导致后续的参与度降低；另一方面，社会组织来自民间、贴近民间，对如何开展创文有很多创新性的想法和计划，然而政社之间沟通交流渠道的梗阻使其难以表达意见，也让政府失掉了完善决策的宝贵机会。

四、“创文”中隐含的治理困境与未来发展方向

汕头的文明城市创建仍然“在路上”，不过深观其初期发展过程，会发现治理系统中存在一些隐含的困境，而摆脱困境的方式将需要政府从“政府失灵”的治理视角转向“志愿失灵”的治理视角。

（一）运动式治理与地方社会治理的“沙漏型”结构

很多研究者认为，我国地方政府在进行社会治理时遵循着一种“运动式治理”悖论，即改革的方向要求国家治理生活实现制度常规化，但很多时候国家治理却是以一种运动的方式进行。[6]以采用非常规化手段来开展常态化的治理行动，有研究者也将此称之为“常规治理的运动化”和“运动式治理的常规化”。[9]尽管在官方话语中，汕头文明城市创建力图克服以往的“运动式治理”而追求“常态化管理”，但细致观察其初期进展，仍可以发现中国城市治理中典型的“运动式”痕迹：行政力量依旧起着统治性的作用，政府行政部门、自上而下广泛的社会动员和集中整治行动依旧扮演着重要角色。

但是这种运动式方式与创文本身的社会属性之间存在着分歧。尽管从效果来看，这种治理激活了地方行政官僚系统，“网格化管理”“目标责任制”等激励行政部门更为主动地深入社区事务，体现出了积极的服务意识，从而在短期内改善了行政管理者执法不严格、责任不履行等问题。但是这种模式依赖于行政资源的纵横向整合和强有力的党政组织，其实是和“文明城市建设”所内涵的社会参与性质相悖，不利于社区自主管理的实现。一旦政府力量撤出，创文就可能难以持续。

就创文的现状来看，社区的自发治理潜力的开发是低水平的，其参与程度仍旧偏低。当被问及志愿者参与情况时，一位受访的居委主任表示：

周围的群众，他们的觉悟还没有那么高。除非是那些退休的和离休的老干部，还有一些思想觉悟比较高、然后有一定经济基础的、没有什么负担的那些群众。但他们也是说有什么重要的活动才出来当志愿者的，平时的那些就少。

自治的缺乏降低了治理效率，治理漏洞只能通过正式机构人员和金钱不断地堆砌进行弥补，这种做法实质上预支了未来发展潜质，也透支了系统自身的现有能力。[8]以农贸市场周边整治行动为例，自启动创文至今，基层街道、城管等部门都是在超负荷运转。D街道城管队队长表示，我国一般要求按照城市人口的万分之五左右的标准配备城管人员，D街道辖区常住居民有约7万多人，理应配备近40名左右的城管执法人员，而实际情况是街道执法队只有6名成员。为了落实网格化管理，街道除了属地居委、工商所、物业管理公司派员协助管理外，还外聘了18名协管人员以支持执法中队的巡查工作。即便这样，街道执法中队这20几个人也是成天忙得团团转。

此外，历年来的城市管理体制改革将大量行政事务由上级组织“滑流”到街道办，再由街道办这个中枢“滑流”到居委会这个“终端”；同时基层社区的事务和需求又被居委会这个当然的、合法的“自治组织”包干代理，其结果是城市社区形成的是一种政府主导的、街道办和居委会“两端膨胀”的“沙漏型”治理结构（见图 3）。[9]创文工作进一步增加了街道办和居委会的工作负荷，区级政府和各职能部门将大量新任务下沉到社区一级，而由于社区的现有人员、薪酬和激励机制匮乏，社区却缺少相应的应对能力。

图3 城市社区的“沙漏型”治理机制

社会成员的有效参与需要组织化载体，除了行政部门和社区自治机构之外，目前能够看到的第三种选择就是社会组织。需要指出的是，在对社会组织的访谈过程中，多个社会组织领导人都表示机构“平时做的工作都是创文”，反映了创文和社会组织活动的高度契合性。

（二）复合型事业与社会组织的不可或缺性

文明城市创建本质上是一项“复合型事业”。复合型事业通常具有如下三方面意涵：第一，作为一个整体存在，不可简单机械地分割；第二，跨部门的关联性和复杂性，往往与社会民生、文化遗产、环境保护等社会问题缠绕在一起；第三，对整体社会而言，复合型事业的发展或衰颓具有一种扩大化的积极或消极影响。[10]就目前来看，“创文”牵涉到非常多样化的社会事务，要使其成为一项“长效工程”或者避免其衰颓，必须仰仗复合的智慧和集体的行动，通过政府、企业、社会组织、个人的合作，使行政的、市场的以及社会的机制形成互补和互促。

社会组织的本质属性决定了它们可以在文明城市创建这项“复合型事业”中发挥极大的作用，这种作用不仅体现在它们能够拾遗补阙，成为政府在公共服务提供上的得力助手和必要补充，而且还在于它们是社会志愿精神的孵化器。在社会学家罗伯特·普特南看来，国家或地区的繁荣取决于“信任”这种社会资本的积累，而这些社会资本又产生于社区中的个人自愿共同为增进集体利益或公共利益所做的努力，它们常常是在一种志愿组织的实践过程中得以完成的。[11]普特南认为，在繁荣和民主发展的背后，价值观和品德起到了至关重要的作用，而民间自主社团的介入却十分有益于这种品质的建立。很多国家的实践证明，民间志愿组织的发展壮大是志愿服务发育成熟的前提。汕头市文明城市创建若要实现常态化和常规化，势必意味着改变政府单一主导的局面，提升本地社会的自主治理能力，意味着由社会组织为主体的民间参与网络来为本地的社会生活创造规范、互惠与信任。

（三）对未来创文的几点建议

在我国“强政府，弱社会”的格局下，政社关系的主动权牢牢掌握在政府的手中，但这并不意味着社会组织无可作为。下面分别从政府和社会组织两方面来对未来汕头文明城市创建之路提出建议。

1.在政府一方。志愿失灵的视角提示，政府应赋权给社会组织，使其在城市治理中发挥能动性，与此同时对社会组织进行有效监管。具体做法如：

第一，使社会组织的管理部门更深入地参与到创文行动的规划中。在社会组织的管理方面，民政局、社会组织管理局及社会组织总会在工作中积累了大量社会组织管理经验，和文明办相比更具专业性和信息优势，因此若要“赋能”给本地社会组织，首先要“赋权”给本地社会管理部门。

第二，建立正式与非正式的吸纳机制，使政府与社会组织之间能够充分沟通。在此需要注意的是，并非有了正式吸纳机制（如咨询委员会）就能保障社会组织的参与。已有研究表明，一些正式的吸纳机制所赋予参与者的不是参与的“权力”本身，而仅是权力所肩负的“责任”。[12]相反的，非正式吸纳机制（如微信群等沟通形式）却可以使参与者获得实质性的参与权。若要让社会组织真正发挥协助政府、培育社会资本的作用，政府须实实在在认可其重要性，赋予其参与的机会。

第三，在与社会组织的合作互动过程中，政府还应转变传统的职能角色，学习如何激活、激励各类社会组织，协调其互动合作，并根据不同的公共行动目标选择适宜的行动工具，从而建立起能够实施有效社会治理的合作伙伴关系。举例来说，对于社会组织参与创文的各类志愿活动，要给予特别的关注，提供必要的配套支持，探索有关优惠政策或者精神鼓励，建立志愿者回馈激励机制，让社会组织在参与创文中感受到来自政府的温暖，提振其参与创文的积极性。

2.在社会组织一方。应当更明确地认识到自身在文明城市创建过程中的责任，并更积极地发挥自身的作用。具体如：

第一，创新拓展创文领域。文明城市内涵丰富，不仅仅限于“九大提升行动”，因此社会组织可以在活动的深度和广度上作进一步的探索。比如，在建言献策、参政议政上还大有文章可做。社会组织可以发挥接触公众的独特优势，了解公众对创文中各项举措、各种行动的意见建议，及时传递给政府，推动政府决策的科学性和民主化。又如，不少社会组织对社会困难群体的关注做得比较好，不妨在这个基础上进一步总结提炼，努力形成影响和推动政府立法或公共政策的意见建议，增强社会组织在经济社会生活中的话语权，提升与政府协同创建文明城市的水平。

第二，要更积极地建立起和政府以及其他城市治理主体的关系。在组织运作层面，社会组织在保持独立性的基础上，要与政府建立起常态化的业务联系；在组织结构层面，要接受政府的引导和指导，以政府作为重要的社会治理需求信息来源之一；在组织发展层面，要将政府看作社会组织主要的外部监督者之一，实时注意政府对有关社会组织发展的信息反馈。具体到创文活动，要把参与创文作为社会组织培养壮大的一个重要契机，通过与政府协同创建融入全市中心工作，提升社会组织自身的影响力。社会组织之间应当加强业务合作，协同处理区域内的社会问题，共同在参与创文中发展壮大；同时加强与市民群众的联系互动，以获取更多社会认可，发挥更大作用。

［1］莱斯特.M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴[M].北京：商务印书馆，2008.

［2］王名.非营利组织概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002：22.

［3］胡德平.志愿失灵：组织理论视角的分析与治理[J].理论与现代化，2007（2）：51-55.

［4］莱斯特.M.萨拉蒙.政府工具：新治理指南[M].北京：北京大学出版社，2016.

［5］余亚梅，唐贤兴.政府部门间合作与中国公共管理的变革——对“运动式治理”的再解释[J].江西社会科学，2012（9）：172-177.

［6］杨志军.运动式治理悖论：常态治理的非常规化[J].公共行政评论，2015（2）：47-72.

［7］倪星，原超.地方政府的运动式治理是如何走向常规化的？——基于S市市监局“清无”专项行动的分析[J].公共行政评论，2014（2）：70-96.

［8］刘伟，杨启帆.运动式治理的限度与民主的角色定位：长沙市F社区文明城市创建考察[R]//当代中国政治研究报告，2012：194-224.

［9］吴晓林.中国的城市社区更趋向治理了吗——一个结构-过程的分析框架[J].华中科技大学学报，2015（6）：52-61.

［10］张兆曙.城市议题与社会复合主体的联合治理[J].管理世界，2010（2）：46-59.

［11］罗伯特.D.普特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2016：161.

［12］菲利浦.赛尔兹内克.田纳西流域管理局与草根组织——一个正式组织的社会学研究[M].重庆：重庆大学出版社，2014：8.

C936

A

1001-4225（2017）10-0070-07

2017-03-30

谭康林（1973-），女，山东青岛人，公共管理学博士，汕头大学法学院副教授，汕头大学地方政府发展研究所研究员。郑泽渠（1988-），男，广东汕头人，中共汕头市委公务员。

广东省哲学社会科学“十二五”规划项目（GD12XGL24）汕头大学重点平台重大项目“互联网时代的地方政府政策工具创新研究”

（责任编辑：汪小珍）