中外耕地休养制度比较研究

陶爱祥

摘要：耕地休养是保持土地肥力，实现土地可持续利用的重要措施，也是保护环境的重要方面。耕地休养政策对于稳定粮食生产，稳步增加农民收入也有重要的作用。文章分析了我国耕地休养政策存在的主要问题，并借鉴美国耕地休养的经验，提出完善我国耕地休养制度的对策。

关键词：耕地休养；比较研究；对策

一、引言

进入21世纪以来，我国粮食产量已经多年稳步增长。与此同时，土地肥力下降、化肥农药过度使用带来的污染问题日益严重。国外农业产量中基础地力贡献率可以达到70%，而我国平均只有50%左右，当前我国中度和重度污染耕地更是达到5000万亩以上。此外，粮食结构性过剩导致的仓储负担加重、粮食价格下跌问题也日益严重。这种情况下，实行耕地休养制度，具有现实的紧迫性。从保护土壤肥力以及“藏粮于地”的战略出发，中共十八届五中全会首次提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”。《国民经济和社会发展第十三个五年计划纲要》也明确提出重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区“建立耕地保护补偿制度”。

二、发达国家耕地休耕的经验

发达国家在长期的农业发展实践中，有过不重视农地保护和恢复的惨痛教训。如美国在过去数百年粗放式的农业生产方式，没有考虑水土保持措施，导致20世纪初期，连续出现大洪水和大干旱的极端情况，严重影响农业生产的正常进行。基于这些惨痛的教训，发达国家政府开始非常重视耕地休养工作，从提升生态环境质量和促进农业可持续发展的高度科学谋划耕地休养工作，取得了显著成效。总结发达国家耕地休养的经验，主要有以下几个方面。

（一）政府主导，法规先行

发达国家的政府非常重视法律法规在耕地休养过程中的作用。美国政府于1985年通过了食品安全法案（Food Security Actor），该法案中专门设立了耕地休养保护计划（conservation reserve program CRP）。这项计划由美国农业部组织实施，本着农户自愿参与的原则进行。

欧盟为了控制和减少粮食生产和预算支出，于1988年推出为期5年的自愿休耕项目。1992年欧盟启动“麦克萨里改革”，将休耕作为强制手段进行推广。1999年，欧盟提出了新的农业政策，继续推行强制性休耕政策。到2007年，欧盟的强制休耕面积已经达到370万公顷。

20世纪70年代起，日本出现了粮食供给过剩的情况。政府为了应对这种情况，将耕地休养作为控制手段，为此在1993年的乌拉圭回合的《农业协定》中新增了休耕的环境目标，即改善生态环境与保护物质多样性。

（二）注重生态补偿

发达国家耕地休养制度之所以能够取得明显效果，很大程度上是因为这些国家在休耕制度执行过程中建立了完善的生态补偿制度。美国政府对于自愿参加耕地休养的农户，提供两项补贴：土地租金补贴和分担植被保护措施的实施成本补贴。前者依据休耕地的相对生产率和当地的旱地租金计算补贴价格，后者适用于由于耕地休养导致植被破坏时，所实施的绿化措施成本补贴。日本政府对于自愿参加耕地休养农户，采取的保障土地可持续利用以及杂草控制结合的措施所产生的成本进行补贴。德国政府对于参加耕地休养的农户规定严格的休耕面积标准，在标准范围内农户进行全额补贴，超出休耕面积规定的则视情况减少补贴甚至取消补贴。

总之，发达国家根据自己的实际情况，实施了科学全面的耕地休养补贴政策，这些政策调动农户主动加入耕地休养计划的积极性，是耕地休养政策取得所期望的效果的重要保证。

三、我国耕地休养政策存在的问题

（一）缺乏统一规划

自从中央提出耕地休耕制度以后，现在并没有统一的规划，如何进行耕地休养，既没有国家层面的耕地休养规划，也没有各级地方政府层面的规划。2017年初，国务院首次印发《全国国土规划纲要（2016～2030年）》（以下简称：《纲要》）。《纲要》针对在经济新常态下，中国的国土空间开發和保护出现的国土空间开发失衡、环境污染严重、资源约束趋紧、生态系统退化等问题，明确了国土集聚开发、分类保护和综合整治“三位一体”的总体格局。但是这一规划主要是从宏观上对我国国土综合开发进行了规划，没有专门的针对我国耕地休耕的规划。

现有的耕地使用规划更多的主要是对耕地面积、耕地用途等方面进行限定。全国绝大多数地方已经制定永久基本农田保护制度，划定了永久基本农田范围。这对于稳定我国粮食生产面积有重要意义。但是由于没有具体的耕地休养规划，各级地方政府没法引导农户如何进行耕地休养，农户自己由于短期经济利益的驱使，也没有动力主动进行耕地休养。

（二）缺乏相应的法律法规和政策支持

与发达国家专门的法律规范耕地休养不同，我国并没有专门法律法规对耕地休养进行强制性规定。我国现有的政策中，与耕地休养相近的是我国开展的退耕还林工程。这项工程启动于1999年。国家相关部门先后制定了一系列文件，包括：《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发[2000]24号）、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号）、《退耕还林条例》、《退耕还林工程规划》（2001～2010年）。这些政策文件有力地促进了我国退耕还林工程的顺利实施。

但是，这些政策文件可以看着是土地的永久休耕，与严格意义上的耕地休养还不是一回事。现有的耕地休养主要是土地经过一定周期的休养，恢复地力肥力，重新恢复耕种。很显然，我国在耕地休养法律和政策方面的恐怖，不利于我国耕地休养制度的开展。相关法律法规和政策的缺乏，也不利于普通百姓提升耕地休耕的意识。结果是，现在我国的耕地休耕制度还停留在理论层面，没有进入实际操作层面。

（三）休耕补偿政策缺乏

耕地休养制度有利于环境改善，有利于土地恢复肥力。但是这需要一个较长期的过程。而现实生活中，农户种地的直接目的是获得现实的经济利益。从短期来看，耕地休养会直接导致收入的降低，因此农户缺乏耕地休养的直接动力。endprint

我国现有的农业补贴政策涉及到种子、化肥、农机等方面，但是并没有对实行耕地休耕的农户如何进行补贴方面的规定。现在尽管有退耕还林、退耕还草等方面的补贴计划，但是这与传统意义上的耕地休养是不一样的。退耕还林和退耕还草计划基本上是从保护生态的角度出发，将耕地的性质进行无限期的转换，而耕地休耕是不改变土地的使用性质，只是出于保护土地肥力和控制粮食产量等方面的需要，暂时性的停止粮食播种。由于现有耕地休养补偿政策没有建立，农户主动进行耕地休养的积极性就没有调动起来。

四、我国耕地休养政策的完善措施

为了保证我国粮食安全，促进我国农业可持续发展，促进农民增收，保护生态环境，应该借鉴发达国家实行耕地休养政策的经验，形成适合我国国情的耕地休养制度。具体包括以下几个方面。

（一）制定耕地休养计划

我国地大物博，各个地区耕地肥力、气候、灌溉体系、耕作技术、种植品种各不相同。因此，制定适合我国国情的耕地休养计划不能搞一刀切。本文认为，制定我国耕地休养计划可以分成两个层次。一是国家层面的耕地休养计划。从全国总体情况出发，制定一些原则性的规定。比如土地达到什么条件就应该进行休耕、耕地休养操作的程序、对实行耕地休养的农户如何补偿等作出原则性规定。二是地方层面的耕地休养规划。各地方政府根据国家总体耕地休养计划，结合本地具体情况，规定适合本地特点的耕地休养条件、耕地休养操作具体细则、耕地休养补贴标准和补贴方式等内容。

规划制定過程中，既要吸收发达国家耕地休养规划制定的经验，也要广泛吸收群众参与，特别是广大农户参与，认真倾听农户呼声。因为农户是执行耕地休养计划的直接当事人，只有他们最深切的了解耕地休养计划给他们生产生活带来的影响。在吸取群众意见的基础上，制定的耕地休养计划才能科学可行。

（二）制定相应的配套政策

我国的耕地休养计划要想取得实质性成效，必须采取系统化的思维，从系统性角度入手。因为耕地休养目标是在保护土地肥力，保护生态环境的同时，保证粮食安全和农户的收入稳步增长。很显然，这些目标仅仅依靠一个部门是难以实现的。所以应该有相关部门积极参与，制定一整套的配套政策。

具体主要包括，耕地休养补偿政策。这项政策的正确实施，能够保证农户在参加耕地休养的过程中，收入能够保持稳步增长。这需要财政部门、农业部门、国土部门等部门的配合；土地规模化经营政策和土地租赁政策。这些政策有利于土地规模化顺利推进，从而提高农户生产效率，降低生产成本，便于耕地休养顺利进行。

（三）加大宣传，提升农户参与耕地休养积极性

归根到底，农户是耕地休养计划的直接参与者，也是耕地休养计划的直接受益者。所以，我国实行耕地休养计划，一定要注重宣传，以调动农户参与耕地休养的积极性和主动性。

耕地休养宣传重点做好三个方面，一是耕地休养的必要性和重要性，特别是耕地休养对农户收入的影响和对生态环境的影响。应该用详实的资料让农户直观的了解我国实行耕地休养政策的必要性和重要意义。二是宣传耕地休养的补偿政策。清晰地告诉农户，如果参加耕地休养，将会得到什么样的补偿。重点讲清楚补偿额度和计算标准，并与不接受耕地休养的农户收入进行对比分析。从对比中让农户清楚了解参加耕地休养计划不仅有利于国家，也有利于自己收入的稳步提升。三是宣传农户需要在耕地休养中发挥的作用。如果参加耕地休养后，农户应该发挥什么样的作用。包括对休耕土地的维护，不要随意改种其他作物，防止其他人随意取土用于其他用途等，比如工业生产等。

（四）加强耕地休养相关技术的研发和推广

耕地休养并不是完全将土地处于抛荒状态，弃之不顾，让土地进行自动修复。尽管土地有自动修复功能，但是自动修复速度很慢。完全靠土地的自动修复将花费很长时间，将会耽误政策的粮食生产。更何况有的耕地是不能自动修复的。现有的耕地休养时候，帮助休耕土地恢复方面的技术还没有成熟，这将会影响我国未来耕地休养工作的顺利开展。

由于我国各地耕地情况千差万别，各地耕地休养不会采取同一种休耕方式。如何让休耕的土地进一步恢复地力和肥力，是值得关注的一个重要问题。这需要相关部门的技术支撑。先进适用的技术能够让进入休耕状态的耕地在较短时间恢复原有状态，并不会对环境产生新的破坏。所以，应该针对我国具体情况，组织相应的专家摸清我国各地土地特别是耕地的基本情况，研发出针对性强的休耕土地恢复技术，使得我国实现休耕的土地能够尽快恢复到最佳状态。

参考文献：

[1]吴萍.我国耕地休养生态补偿机制的构建[J].江西社会科学，2016（04）.

[2]郑雪梅.我国耕地休耕生态补偿机制构建与运作思路[J].地方财政研究，2016（07）.

[3]刘嘉尧，吕志强.美国耕地休养保护计划及借鉴[J].商业研究，2009（08）.

[4]饶静.发达国家“耕地休养”综述及对中国的启示[J].农业技术经济，2016（09）.

（作者单位：淮阴工学院）endprint