公办职业院校混合所有制改革探讨

张源

摘要：近年来，公办职业教育各项改革稳步推进，但在混合所有制改革上没有突破性进展，公办职业院校混合所有制改革在法律、资产、公益性等问题上还存在着缺陷。文章对公办职业院校混合所有制现状、面临的问题进行分析并提出相关建议与对策。

关键词：公办职业院校；混合所有制；改革

中图分类号：G717 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）10-0020-04

党的十八届三中全会提出发展混合所有制经济，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“混合所有制经济中的国有资本、集体资本、非公有资本等相互融合是基本经济制度的重要实现形式，其有利于各种所有制共同发展。”在此基础上，国务院提出发展混合所有制职业院校，这就使混合所有制正式迁移到教育领域。经过两年多的发展，混合所有制在职业教育中的发展方向日渐清晰，从职业院校面临的问题、瓶颈到加快发展职业教育的要求来看，混合所有制的改革势在必行。但公办职业院校在探索混合所有制改革问题上仍然存在很多问题。因此，结合公办职业院校在混合所有制上存在的问题，并据此提出相应的建议，才是公办职业院校混合所有制改革的正确途径。

一、公办职业院校发展混合所有制的意义

混合所有制职业院校应当由国有资本、集体资本、非公有资本等不同所有制中的两个或者两个以上的共同主体举办，产权结构与治理主体的多元化是其本质[1]。

（一）有利于深化公办职业院校机制体制改革

公办职业院校探索混合所有制是激发办学活力的一项重大举措，资本引入公办职业院校，法人治理结构代替固有的政府话语权，可以更好地制约平衡权利，使学校在法人治理上更加高效。公办职业院校探索发展混合所有制，将单一的利益主体变为多元利益主体，从本质上为学院带来充足动力，为职业院校与民营企业的结合带来优势，为企业带来活力，并且有利于摆脱公办院校现有制度弊端，增强学院办学活力，提高办学效率，构建充满活力的办学体制。

（二）有利于增加公办职业院校经费来源

在我国，职业院校教育经费虽然一直在增加，但教育投资总额在国民生产总值的比重一直不高。公办职业院校的经费来源一直依靠政府的教育拨款，但政府的财政实力有限，因而对于职业教育的总体投入总体偏低。通过对混合所有制改革的探索，可以增加社会力量对于职业教育的投入，拓宽公办职业院校的经费来源，吸引更多的社会资源参与职业教育，在缓解职业教育经费压力的同时也帮助企业转型发展。

（三）有利于提高公办职业院校教学质量

职业教育在我国一直处于教育链的底端，究其原因，在于我国职业教育的教学质量一直不尽如人意。在当前的大环境下，大多数职业学校更多地将重点放在安全教育上，专业知识的学习也没有完全跟上社会的步伐，长此以往职业教育教学质量就呈现出现有局面。黄炎培曾说过，办职业教育必须依靠一切教育界和职业界的力量，可见仅仅依靠学校来办理职业教育是不可能的。所以，公办职业院校进行混合所有制，将企业的设备、技术带入校园并且严格按照真实社会的需求设计教学大纲和教学计划，与企业和社会接轨，从而提升公办职业院校的教学质量。

二、公办职业院校混合所有制改革面临的困难

（一）混合所有制改革中的相关法律依据不够完善

法律是新制度执行的依据所在，法律制度的完善是混合所有制在职业院校得以施行的保障。一是在我国现有的相关教育法律法规中，没有与混合所有制相符合的条款条例，所以在法律层面上，我国并不存在真正意义上的混合所有制。我国的宪法中也没有与混合所有制相关的法律规定，混合所有制在与我国顶层法律的衔接上存在着实质性的问题。二是教育具有公益性质，普遍认为教育的公益性体现在学校由国家举办、不以盈利为目的并且符合普通社会公众的利益。职业教育是教育的一个分支，必须满足公益性这一基本要求。与此同时，《中华人民共和国教育法》也明确规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。而混合所有制职业院校是指允许以资本等要素参与办学并享有相应权利，混合所有制中企业参与办学与国家举办相违背、企业以资本等要素参与办学并享有相应的权利与不以盈利为目的相违背。

（二）混合所有制改革中公办职业院校资产保护的监督和保障机制尚未明确

混合所有制职业院校的资本是由国有资本、集体资本和非公有制资本交叉构成的[2]。其产权构成不同于公办职业院校的单一国有成分，混合所有制职业院校的产权由以下两个或两个以上构成，包括国有产权、集体产权、私有产权和外资产权等。

公办职业院校是由政府出资创办的学校，学院的所有资产都属于国有资产，而混合所有制职业院校的产权必须包括两种或两种以上。在这样的特定条件下，公办院校中的国有成分很有可能在学院改革过程中流失，进而给国家带来不必要的损失。因此，公办职业院校改革前就需要有配套的机制对国有资产进行保护。但是，目前我国并没有出台相應的法规来保障公办职业院校资产的权益，这就使得公办职业院校混合所有制改革难以前行。

（三）混合所有制改革中公办职业院校旧有观念难以破除

在公办职业院校进行混合所有制改革的目的是为了减轻政府的财政压力，为公办职业院校注入新的活力，引导职业教育朝着更加健康的方向发展。在混合所有制之前，公办职业院校有着得天独厚的优势：一是公办职业院校作为政府的附属品，享受着政府带来的一切便利。特别是近年来国家大力发展职业教育，在职业教育上的投资相对增加，生均拨款的提高使得公办职业院校在资金问题上不再是困难重重。引入非公有资本之后，学校是否还能在财政投入上有如此大的优势是未知的。二是学院作为公办院校在各类的奖金和荣誉的评比上更具有优势。三是公办职业院校的教职工享有事业单位编制的各种福利，混合所有制之后教职人员是否还是属于事业编制尚不明确。四是公办职业院校的校长是赋予行政级别的，混合所有制之后行政级别是否保留也是有待商榷的。endprint

公办职业院校在国人的观念中是正统的，进行混合所有制之后其学校的性质既不属于公办又不属于民办而是属于第三种学院。中国传统的固有思想受到冲击，外加上述公办职业院校先天的优势，使得公办职业院校在混合所有制改革的道路上举步维艰。

（四）混合所有制改革中产权评估困难

我国的公办职业学院一直属于公益事业的范畴，多年来几乎都是只顾投资从不计较回报。在特定国情下，我国的公办职业院校积累了很多难以解决的产权问题。然而产权结构的多元化又是混合所有制的特色之一，同时也是激发职业学院活力的源泉。要实现产权结构的多元化，关键就是对学院所有的可以转化为产权的要素进行整理，但是上文中提到公办职业院校的产权难以评估，这又是公办职业院校难以转型的绊脚石之一。混合所有制职业院校中包含了众多的其他办学因素并且享有对应的权利。然而知识、资本、管理等要素如何进行产权换算，在我国现有的法律中还没有提及。所以，公办院校原有的产权不清晰的问题加上混合所有制之后产权无法计算的难题，使得各种资本进行混合的难度增大，特别是现在的法律制度还不完善，难免会利用法律漏洞，从而为混合所有制的推广增大了难度。

（五）混合所有制改革中治理结构难以调整

我国公办职业院校治理模式是党委领导下的校长负责制，并且根据相关法律规定学校领导由上级部门直接任命，其他党委委员和副校长由市委组织部或教育厅任命。领导的主要职责也在《中华人民共和国高等教育法》中做出了明确的规定，这一系列问题都限定了公办职业院校的治理结构的组成。

混合所有制职业院校的产权不再是单一结构，国家统筹任命制度就无法满足改革后的职业院校的治理结构。上文中提及了混合所有制职业院校有关于财产等一系列问题的解决办法没有得到明确的方案，因而无法以产权构成来决定治理结构。目前混合所有制职业院校没有完善的法律制度，所以，无论是《公司法》亦或是《教育法》，都不能解决治理结构的问题，在此机制下行政化管理加大了公办职业院校参与混合所有制改革的难度。

三、公办职业院校混合所有制改革的思考

（一）制定适合公办职业院校混合所有制改革的法律法规

依法治国是我国的一项基本国策，所以在职业院校混合所有制改革中也需要做到有法可依，运用法律思维推动改革。一是去除相关法律中不适合混合所有制改革的内容。二是尽快制定混合所有制改革的相关法律条例，明确混合所有制院校的法律地位、收益分配、管理机制等问题，并且尽快制定公办职业院校混合所有制改革中的行政审批程序以及列举公办职业院校混合所有制改革的条件。三是修改教育法中一揽子法律，将是否参与混合所有制改革的公办职业院校进行区分，给予不同的政策支持。

（二）推进公办职业院校混合所有制改革试点

我国传统的公办院校的思想根深蒂固，加上我国各地区之间职业院校的发展水平存在差异，公办职业院校混合所有制改革过程中没有可借鉴的示范院校是混合所有制在公办院校一直无法顺利开展的问题之一。因此，在每个省设置公办职业院校的改革示范点，既能够解除传统的公办思想，又能够依据各地区的情况因地制宜地发展公办职业院校混合所有制改革。

针对目前混合所有制的发展还不成熟的特点，我们可以采取在公办职业院校二级部门试点的方法进行推广。在选择试点院校方面，可以选取本地存在严重办学问题的学院作为试点，因为这些院校目前正好在资金投入、办学质量遇到瓶颈。混合所有制在这些学院的应用一方面可以降低改革的成本，另一方面也是解决学院棘手问题的捷径之一。可以学校资产管理为依托，以培训合作等方式推动学院二级部门混合所有制改革[3]。这样做的好处有以下几点：首先，二级部门不是独立法人、不涉及学校层面治理结构改变，混合所有制在二级部门的运用不会突破现有法律的范围。其次，二级部门的改革为日后学院进行改革起到了参照作用。最后，二级部门在改革过程中如果出现较大失误，在学院的帮助下可以降低损失。但是二级部门毕竟不是独立法人，所以只能为学院的整体改革提供部分借鉴，所以我们在二级部门改革时要注意以下问题：第一，学院要尽可能地放权，让二级部门能够充分地在改革过程中实现思想解放。第二，在改革过程中，学院要全面参与政策的制定，在二级部门改革的风险评估方面要做到全程参与，这样，既能为学院的改革减少风险，又能够为日后学院层面的改革奠定基础。

（三）制定公办职业院校混合所有制的具体指导方法

混合所有制虽然在民办高校取得了不错的成果，但是也并没有具体的指导方法的出台。公办职业院校的混合所有制改革可以借鉴民办学校混合所有制改革经验，并在此基础上出台指导方法。

混合所有制作为一种新型的办学模式，其相关的法律还没有得到完善。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出改革要有理有据，要适应社会经济发展的需要。所以，在制定混合所有制相关法律时要结合职业教育改革目标，并且对改革后学校的法律地位等问题尽早补充法律依据；根据中央传达的改革精神，制定适合公办职业院校混合所有制改革的原则、扶持政策以及实施程序。现行的《教育法》《高等教育法》《职业教育法》中不符合公办职业院校混合所有制改革的相关条款需要适时进行修订。在完善法律制度的基础上由政府主持制定公办职业院校混合所有制改革的具体操作指導。

（四）尝试多种混合所有制改革的方式

目前，混合所有制改革方式包括引入企业资金参与等多种[4]，在公办职业院校混合所有制改革时选择方式不必拘泥于一种形式，我们可以采取多种形式并存的方法来吸引企业参与。

职业教育市场巨大，改革红利尚未释放，吸引上市企业参与公办职业院校的资产整合，可以将资本与职业教育发展相融合，完善现代学校制度，混合所有制改革将成为公办职业院校改革的新方向。上述提及的采取多种形式混合的方式，公办职业院校可以自主选择民营资本和中外合资企业的形式进行，这样既能获知国内企业对劳动者的素质需要又能实现与国际接轨。学生实训和顶岗实习需要由学校、企业共同参与人才培养方案的制定，能够为长期以来公办职业院校僵化的方案制定思维带来新的突破，以此来带动职业院校发展。在选择合作企业时，我们尽量选择行业中的龙头企业，同样，对于外资企业的合作，我们需要进行全面的调研，学院只有与高端企业合作才能在真正意义上完成公办职业院校的混合所有制改革。endprint

（五）探索现代产权制度

经济利益是改革的驱动力，混合所有制改革完全迎合了这個目的。原有的公办职业学院的盈利分配制度与混合所有制后的职业院校利润分配制度有较大差异。利润的分配建立在产权的基础之上，混合所有制之后产权多元化这一特征使得探索现代产权制度成为混合所有制改革的重中之重。

按照登姆塞茨的说法，产权在鲁滨逊的世界里是没有任何作用的，因为产权是一种社会工具，其重要性就在于他们能使人与人在交易过程中获得合理预期[5]。这些预期通过相应的法律或其他手段得到诠释，破坏产权就代表违反了法律规定。混合所有制职业院校的产权和归属必须明确，虽然目前我国的产权已经受法律的保护，但是在具体的产权实践中仍然是棘手问题[6]。探索现代产权制度的核心问题是产权的保护和收益的分配问题。在职业学校混合所有制改革过程中，需充分考虑到当前学校的产权无法自如流通这一问题，以免投资者丧失信心，我们需要混合所有制学校的收益形式和分配方式，学校相关部门可以获取一定的收入以此来增加投资人对于混合所有制职业院校的兴趣。对于国有资产部分要出台出资人制度并明确其责任和义务；对于多元投资获得的资产增值的部分要规定其获益比[7]。对于学校的非公有部分的产权可以在国家的监督下实现转让，除此之外还可以在现代治理的理念、股份结构、管理队伍、权利义务、监督机制和风险防控等方面加大探索力度；在公办职业院校混合所有制改革后，决策机构如何选择与学校的会议机构衔接过渡，在市场化改革中实现国有资产管理的平稳对接等问题，都是探索现代产权制度所必须研究的。

参考文献：

[1]阙明坤.职业院校探索混合所有制的有效形式[N].中国教育报，2015-03-26（9）.

[2]雷世平.混合所有制职业院校的本质属性及其衍生特征[J].职教论坛，2016（22）：21-25.

[3]安蓉泉.探索混合所有制职业院校的几点理性思考[J].中国高教研究，2015（4）：95-98.

[4]阙明坤，潘奇.发展混合所有制职业院校初探[J].职业技术教育，2015（36）：40-44.

[5]（美）H·登姆塞茨.关于产权的理论[C].R·科斯，等.财产权与制度变迁[A].上海：生活·读书·新知三联书店，1994：97.

[6]谢笑天，王坤.职业教育混合所有制改革的产权保护研究[J].职教论坛，2016（22）：26-29.

[7]周俊.发展混合所有制职业院校的思考[J].中国职业技术教育，2014（21）：127-132.

Exploration of Mixed Ownership Reform in Public Vocational Colleges

ZHANG Yuan

（Hebei Normal University of Science and Technology， Qinhuangdao Hebei 066004，China）

Abstract： In recent years， the public vocational education reform has been going on steadily， but there is no breakthrough in the mixed ownership reform. Public vocational education reform of mixed ownership in law， assets， public welfare and other issues still has some defects. The paper analyzes the problems and puts forward related suggestions and the countermeasures.

Key words： public vocational colleges； mixed ownership； reformendprint