远安县“乡财县管”运行模式的实践与思考

李绣彬

摘要：自2008年3月实行“乡财县管”模式以来，湖北省远安县在现行财政体制和财政政策不变的前提下，建立了以乡镇为独立理财主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”的财政管理模式。通过9年多的实践，该模式对巩固远安县农村税费改革成果、深化农村综合配套改革、加强和规范乡镇财政收支管理、化解乡镇债务、提高乡镇财政保障能力等起到了积极的作用，取得了明显成效。但在实践中仍存在诸多问题亟待研究解决，本文结合该县鸣凤镇的实践，对进一步完善“乡财县管”模式提出建议。

关键词：乡财县管；运行模式；财政管理

自2008年3月实行“乡财县管”模式以来，湖北省远安县在现行财政体制和财政政策不变的前提下，建立了以乡镇为独立理财主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”的财政管理模式。通过9年多的实践，该模式对巩固远安县农村税费改革成果、深化农村综合配套改革、加强和规范乡镇财政收支管理、化解乡镇债务、提高乡镇财政保障能力等起到了积极的作用，取得了明显成效。

一、远安县“乡财县管”运行模式概述

（一）预算共编。乡镇比照县直单位编制部门预算。县级财政部门按照有关规定，结合财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排的顺序和重点，提出乡镇财政预算安排指导意见，报同级政府批准；乡镇政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。乡镇财政预算由乡镇政府负责组织执行。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核；调整数额较大的，需向县级政府报告，并按照法定程序履行批准手续。

（二）账户统设。取消乡镇财政在金融机构开设的所有账户，由县国库收付中心在各乡镇金融机构统一开设“乡镇财政收支结算专户”，乡镇所有预算内外收入就地缴入“结算专户”，通过“结算专户”按收入科目将预算内收入上划县级国库，预算外收入上划县财政专户。同时，乡镇开设“预算单位零余额账户”和“项目资金专户”。

（三）集中收付。乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，由县级财政部门根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。乡镇财政支出以年初预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资，实行工资统发；公务经费根据财政所的用款计划和乡镇负责人的审批手续，由县国库收付中心直接支付或授权支付；村级转移支付资金实行直接支付，对尚未纳入国库集中支付的项目资金，将逐步纳入国库集中支付。

（四）采购统办。凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇根据年初政府采购预算，提出申请和计划，经县农村财政管理局审核后，交县政府采购办集中统一办理，采购资金由县国库收付中心直接支付给商品供应商或劳务提供者。

（五）票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据等，财政所设专人负责，按照“限量领购、交旧领新、票款同行、按月结账、逐份核销”的领购核销原则管理，将所收资金通过结算专户，按月全额上划县国库和财政专户，实行票单同行，以票管收。

（六）县乡联网。乡镇财政与县级财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询。

二、远安县“乡财县管”的具体做法

以远安县鸣凤镇为例。自远安县“乡财县管”实施方案出台后，鸣凤镇结合镇内的实际，按照“收入一个笼子、预算一個盘子、支出一个口子”的公共财政管理目标，实行“单一账户、集中支付、统一核算”的管理办法，取消镇直各单位在各银行开设的账户，由财政所统一办理资金结算、统一发放工资、统一会计核算。

（一）实行单一账户。撤销原有各单位和村居在不同的金融机构开设的基本存款账户，在农商行开立一个总户。

（二）取消镇直单位会计机构，实施报账员制度。各单位会计机构撤销后，设置专职报账员，作为联结财政所和镇直单位的纽带，经办各单位的财务收支等具体业务。

（三）财政所根据工作需要设置了总预算会计、资金会计、核算会计及村居财务代理会计等岗位。

总预算会计负责核算本镇预算会计业务，按月编制预算收支月报、预算会计报表及预算执行情况分析；按月编制乡镇财政用款计划、财政直接支付申请和财政授权支付凭证；负责乡镇财政预算编制、指标管理和预算调整的具体工作；负责编制本乡镇财政决算，办理上下级财政资金结算等。

资金会计负责票据管理和集中支付资金信息的录入，办理财政授权支付业务，打印财政授权支付凭证，管理预算单位零余额账户和村居集体资金账户。

核算会计负责核算镇政府、财政所、农业综合服务中心、国土资源所、城区安保队及征地专项资金财务，编制部门预算，配合总预算会计做好财政预、决算等工作。

村居财务代理会计负责六个村八个居委会的财务代理工作，村居“三资”和债务的监督管理，农民负担监管、农村土地承包管理和土地纠纷仲裁，农村经营统计及专业合作社组织建设、村级公益事业项目“一事一议”等。

（四）逐步建立和完善制度。先后出台《岗位责任制》、《服务承诺制》、《档案管理制度》、《保密制度》、《责任追究制度》等工作制度，并逐步完善，力求服务标准化，管理科学化、规范化。

三、远安县实行“乡财县管”取得的成效

（一）确保专项资金的规范使用和管理。通过对征地拆迁、救灾扶贫、一事一议等各专项资金实行“专账核算、专户管理、专款专用、专项检查”的封闭式管理，对每一笔资金的下拨、使用、管理做到定向、定人、定额，严格把好审核关，确保资金支付时资料完整、程序到位，有效遏制了挤占、挪用专项资金现象的发生，保证了专款专用。

（二）建章立制，有效规范核算单位的财务支出。积极做好建章立制工作，坚决做到支出有据可依、财务核算规范透明、审批制度约束有力，增强会计信息的真实性、可比性及会计信息的透明度。坚决执行财务报销联签联审和大额资金支付集体研究制度，健全审批制度（镇长“一支笔”审批）；纠正不规范的会计核算行为，如收入挂账、支出冲减往来款以虚减收支，做到真实反映单位收支的发生；杜绝“白条”支出，规范了单据的合法性、合理性，有效制约不规范支出行为。endprint

（三）节约行政运行成本，强化财政管理职能。从强化乡镇财政管理职能看，实行“单一账户”管理后，在一定程度上预防和治理了与财政性资金分散管理和多头开户有关的违法违纪及腐败行为等，使资金不会外流，有利于财政性资金的安全和监管。

（四）有效化解乡镇债务及消赤。实行“零户统管”后，县财政局组织各乡镇针对历史陈欠及赤字情况进行摸底、清理，通过加大对债权的清收力度及节约行政开支形成结余消赤、政府化债等方式，有效控制和化解了不良债务，无新增不良债务。

（五）公共服务水平明显提高。不断提升公共服务水平，实行“一折通”、“一卡通”、“一站式”服务方式，将良种补贴、贫困农民补助等各项惠农补贴资金直接发放到农民手中，把国家的涉农补贴、家电下乡等各项惠农政策落实到位，增强了乡镇提供公共服务的能力和水平，同时也提高了支农惠农资金的使用效率。

四、遠安县“乡财县管”存在的问题

（一）财政财务管理机制不到位，跟不上。用款单位只负责收支的具体事务，仅靠财政所及政府核算会计对单位的支出进行核实是不现实的，更无法杜绝单位对资金的坐收坐支现象。

（二）非税收入票据管理不太现实。由于财政所不能直接开收费票据，对有收费的单位需要开票时，还必须由财政所人员陪同并带上公章到非税局开票，这样不仅增加了财政所现有人员的工作量，还不便于单位查账。有的单位对非税收入的概念和性质认识不清，对非税收入管理不规范，坐收坐支、挪用非税收入等问题时有发生，财政资源没有得到有效配置。

（三）报账员水平参差不齐。财政所实行零户统管后，只保留报账员，由于人事调动，现有的报账员水平参差不齐，仅仅停留在简单的报账层次，没有及时对日常经济业务进行总结分析归纳，财务监督管理职能弱化。

（四）信息脱节，实施成本较大。由于财务软件没有联网，各统管单位没有信息查询接口，报账员需要经常打电话到财政所查询，这中间增添了许多麻烦。

五、完善“乡财县管”运行模式的建议

（一）实施部门预算管理。进一步完善乡镇预决算制度，改进预算编制方法，增强预算约束力，解决预算编制随意、执行不严肃等问题，加强预算编制与绩效考评的衔接，提高部门预算编制质量。在预算中列出重点保障项目支出，分清轻重缓急，合理确定开支顺序，将有限的资金安排到急需的项目上，真正把钱用在刀刃上。建立和完善部门预算数据库，平时对所属各单位和部门的人员编制、公务用车、办公条件等基础数字进行核查，建成各乡镇费用开支数据库，对各乡镇的大致费用开支做到心中有数。在核实各乡镇上报的预算数据时，可以通过对预算和数据库进行比较，及时发现重大超正常预算，防止下级机构虚报，通过控制预算预防腐败现象的发生。

（二）实行国库集中支付制度。将预算单位多头开户改为单一账户，财政资金由分散存放改为统一存放国库，由原来的预算单位自己支付改为以财政直接支付为主，授权单位自行支付行为为辅，降低资金划拨支付成本，提高资金使用效益，有效地防止滞留、挤占、挪用资金行为，从源头上预防和遏制腐败。同时，依托现代化的技术手段，通过代理银行每天反馈的支付信息，实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控，将原来的事后反馈改为实时反馈，将事后监督改为实时监督。

（三）加强往来款和非税收入管理。一是从坚持依法理财、加强乡镇财政预算收支管理着手，增强领导干部的财经法纪意识，积极开展全面清理债权债务、往来款项及隐性债务工作，对查明应列收列支的应及时进行账务处理，对于应收回的借款及时进行催收核销。二是建立健全非税收入管理制度，对非税收入实行“收支两条线”管理。县财政要按照既有利于方便缴款人、又有利于提高工作效率的原则，加强和完善“单位开票、银行代收、财政统管”的收缴管理模式。建议非税局将票据限量发到财政所，由财政所明确专人管理票据，及时上缴非税收入，按月缴销票据。财政所要通过强化财政票据的发放、结报、核销、监管等手段，从源头上预防和治理乱收费问题，从制度上规范乡镇的收缴行为。三是建立乡镇政府非税收入监督检查机制，加强对各单位收取和使用非税收入情况的日常监督和检查。

（四）加强培训，提高报账员与财政所会计的素质。通过继续教育、学历教育、专项培训等方式，进一步提高报账员及财政所会计的综合业务水平。同时，加强报账员的职业道德教育，保证依法报账、合规理财。通过建立和完善公平竞争机制，实施财会人员绩效考核机制和财务人员责任追究制度。

（五）加强信息网络建设，构建信息化理财平台。通过建立“乡财县管”财政业务管理信息系统，实现县乡联网，数据共享，乡镇可以及时通过信息系统查询资金的到账情况，随时掌握乡镇财务收支状况，保证财务信息准确、安全、快捷地传递，提高工作效率。

（作者单位：湖北省远安县鸣凤镇财政所）

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