构建海洋应急综合管理体系助推海洋经济第三阶段稳步发展的探讨

马建华+卓向丹

摘要：本文在对福建全省6个设区市、19个海洋与渔业重点县区市海洋应急指挥中心、74个渔业重点镇村信息站的调研访谈的基础上，分析各级海洋应急管理现状和存在的问题，尝试提出建立一个较为完整、有生命力、可持续发展的海洋应急管理体系。目的是为了整合各方资源，提升服务手段和水平，在原有各涉海产业监测网观测网、应急平台和救助力量的基础上，建立海洋应急综合监测网、综合管理平台和综合服务基地；以检测观测点为前哨、以综合平台和网络为指挥协调调度枢纽，以综合服务基地为保障力量，形成内在循环、运行顺畅、指挥及时有力的海上综合管理应急救助体系，为海洋经济发展进入第三阶段打下坚实的基础和保障。

关键词：海洋；应急管理；体系建设

蓝色国土是国土开发的一个重要组成部分，关注海洋、利用海洋、经略海洋成为我国的基本国策。福建省海域面积13.6万平方公里，海岸线长3752公里，海岛2214个，位于台湾海峡，自古就是舟楫往来之要道，1978年以前，福建省仅有渔业、盐业和沿海交通运输三大传统产业，改革开放后，福建省海洋事业突飞猛进，新兴海洋产业从无到有，海洋开发从近岸向近海远海扩展，海洋经济完成了从第一阶段海洋传统产业经济向第二阶段海岸带经济的转变。近年来海洋石油工业、海水淡化业、滨海旅游业、海底采矿业、新型清洁能源（风、浪、潮汐、盐差）开发，则宣告了海洋经济第三阶段的到来。随着海洋开发不断向纵深推进，海洋公共危机发生的频度也不断加大，鉴此，本文从海洋公共危机、海洋应急管理的现状入手进行分析，对如何构建海洋应急综合管理体系，助推海洋经济第三阶段稳步发展进行探讨。

一、海洋应急管理面临的机遇与挑战

海洋经济发展，已经进入以海洋区域作为海洋产业空间和海洋经济发展空间，利用技术进步和创新，充分整合协调利用海洋区域内的各种产业和资源，以服务为纽带，形成新的經济循环体，纳入世界海洋经济圈，参与世界海洋经济大循环的海洋经济第三阶段，新的经济发展阶段，产业关系与社会关系呈现复杂多元相互交错影响阶段，海上安全应急的形势和要求日渐紧迫，同时呈现以下特点：一是海洋开发空间领域不断拓展，新的海洋建设基地不断出现。随着科学技术不断进步，海洋经济逐步从海岸带经济带向海岛经济带、大陆架经济区经济带、国际海底采矿区和公海渔业区经济带发展，海洋资源进入全面开发阶段。海水增养殖基地、沿海旅游带、海水利用产业化基地、沿海主枢纽港的建设和发展，尤其是勘探力度和海洋石油基地的建设发展，海岛生态海洋经济区的建设发展，海洋开发空间不断拓展，相应的空间基础应急保障需求更加突出。二是新的海洋资源不断地被发现和开发利用，如天然气水合物、海水淡化和海水直接利用、海底矿产资源等，海洋新兴产业群正在快速形成，建设具有产业特色的应急保障体系的需求更加突出。三是海上作业人员与往来客货运人流增加，海上安全救助补给设施和保障基地建设滞后。海洋应急管理面临着前所未有的机遇和挑战。

二、海洋应急管理体系的现状（以海洋与渔业为例）

（一）法律法规、应急制度和预案基本建立。初步建立了针对性强、行业特点突出的海洋应急管理法律法规体系，已在法律层面上明确和规范了各级涉海部门的工作职责、运作程序和执法管理要求等。各涉海部门都已建立和制定了相关制度和预案。在制度方面，福建省海洋与渔业部门已制定了《福建省海上渔业安全应急指挥系统管理办法》、《福建省海洋与渔业突发事件应急处置流程》、《值班与应急业务处理规程》、《海上渔业安全应急指挥系统运行检查和接处警处置流程》、《应急值班档案管理规定》等多项制度；在预案方面，已制定了《福建省海啸灾害应急预案》（省级专项预案）、《福建省风暴潮灾害应急预案》、《福建省渔业船舶安全突发事件应急预案》和《福建省渔业防台风应急预案》等，其他涉海部门也都各自制定了制度和预案。

（二）海洋应急管理体制基本建成。各涉海部门均建立或明确了海洋应急管理机构。省级各涉海部门大多已设立或明确应急管理处室或单位，负责其职责范围内的海洋突发事件应急指挥、处置、救援等综合协调和监督管理工作；大部分沿海市县级涉海部门也指定科室或单位负责应急工作。现有的捕捞渔船、客船和运输船都安装了具有报警、卫星定位、通讯功能的船用安全通讯终端，各自形成了省、市、县三级联动的应急指挥机制。

（三）多方联动协调机制基本形成。部分涉海部门间已建立联动机制如海洋、气象、水利部门已建立防台、防风暴潮等灾害天气预报会商制度；海洋、海事部门签署《水上安全管理合作共建协议》；海洋与公安边防建立了渔船安全监管联动机制。

（四）福建省海洋应急管理体系建设存在的问题。

1.海洋应急管理法制方面。目前法律法规多为部门草拟，由于涉海部门多，海洋应急管理法律法规宏观上缺乏统筹，缺乏主导地位、统领协调海洋应急管理各个环节的统一性、基础性法律法规，配套法规和实施细则也不健全、存在漏洞和空白点。法律法规和规章部门管理色彩浓厚，缺乏对海洋公共危机事件共同规律的总结和普遍意义的指导。

2.海洋应急管理体制方面。海洋危机综合管理模式滞后。目前海洋管理是沿用陆上产业向海洋延伸的分部门、分产业的管理模式，各涉海部门在自己的职责范围内构建海洋公共危机应急救助平台，设置救助力量，造成海上救助资源重复建设，救助资源没有发挥应有的效用。一是没有形成统一的指挥体制。基本上是一种分散管理、各负其责的部门化管理体制，协调配合不够，资源难以共享，会商决策困难。 二是不同管理部门职责在空间上存在交叉重叠，横向之间的职责衔接不理想，相关部门都建立有自己的一套应急系统，但没有形成制度化、协作性的信息通报和资源共享机制。三是运行关系设置不合理。就福建省海洋与渔业系统而言，由于运行关系设置等问题，省市两级成为接警处置的主力，县级没有发挥应有的作用，乡镇村基层信息站没有发挥基础性作用，机构职责定位与末端需求关系没有准确把握，流程设计与人性规律不符，应急力量没有充分整合和大力宣传，致使机构承担职责却不能在民众中得到普遍认可，末端需求与应急处置流程存在脱节，应急需求末端事实上没有成为应急管理循环的重要部分。四是系统管理滞后。应急管理是个系统工程，需要前后许多环节共同完成，只要系统链上某一个环节缺失或不正确，就会影响到危机化解的效率和效果。例如：海上救助方面，如渔船资料登记不完整，船员信息不全面，联系电话错误等都会直接影响救助工作。endprint

3.海洋应急管理机制方面。一是系统性监测预警机制不完善。监测要素有限、布点不足，获取的信息量不够多。二是应急管理机制基本上是以职能部门为基本单元展开的，各自为战的管理现状已不适应日益多元化、影响领域广泛化，要求快速反应的海洋危机发展的需求。三是综合性的公共信息平台尚未建立，海洋各部门之间存在“信息孤岛”，造成信息搜集障碍、共享能力差、贻误危机处理最佳时机等。四是救助力量分散。部门与涉海产业、个体对救助力量的认识、心里预期不同，部门救助力量与民间救助力量没有统筹布局，已有的救助力量分散，没有明确的区域性、标杆性救助基地。五是社会力量参与度低。隐患排查、事故预估、及时预警、即时救助多靠产业预先设置事发后救助，危机管理主体责任不够到位，周边群众 、相关人员及时发现隐患、及时补救、防患于未然的安全预防意识差。

4.海洋安全应急综合服务基地建设滞后。一是海洋安全应急设施建设选址滞后。目前具有海洋综合服务如执法、维权、救助、补给、维修等功能的，大多设立在渔港、港口、码头，但凡海上有需求，渔船必须返回渔港、客船货船必须进港才能获得帮助，海上人员有任何需求，都必须到港才能满足，有些没有进港计划的外来的船只出现突发事故或有其他需求，同样不能得到妥善解决，有些甚至由于不能及时解决而出现不可挽回的损失，同时也增加了船只人员的运营成本。二是海洋安全应急设施建设设备滞后，先进的维权执法救助补给设备设施没有很好应用，互联网+平台没有切实落地，完成海洋信息共享互通。三是海洋安全应急设施建设管理运营方式滞后。港口码头的应急救助设施建设和使用依旧采用政府全面包办，设施高昂的维修运营费用限制了安全应急救助补给作为产业的发展，应急产业发展慢，社会力量参与的积极性不高。

三、福建省海洋应急管理体系建设探讨

海洋经济的发展趋势要求和当下海洋安全应急综合管理体系建设现状存在较大的差距，为了更好地谋划海洋未来，构筑海洋经济新的蓝图，预先构建海洋安全应急综合管理体系建设成为当务之急。在国家海洋国策框架下，充分参考学习世界有关海洋经济发展发达国家的先进经验和做法，在综合调研、征求各方意见和建议的基础上，提出福建省海洋应急管理体系建设的思路。

（一）在体制上：建立综合管理协调机构。有效整合各种力量和资源、及时高效开展海洋应急救援工作。可以由省政府牵头，成立海洋公共危机管理领导小组，分管副省长为组长，省级海洋行政主管部门主要领导任常务副组长，各涉海部门分管应急工作的领导为副组长，各涉海部门应急办主任为成员，下设办公室，挂海洋行政主管部门。二建立对海洋各种危机进行日常预警监测分析咨询和业务指导的工作联席机制，和危机发生时具体指挥和协调的会商机制。三重新定位各级各涉海应急管理机构职责、重新梳理应急管理对象、运行协作关系；制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程质量要求和奖惩补助规定，通过各种措施吸纳民间组织、社区民间人员参与危机管理，形成统一指挥、多方合作、部门与社会力量共同参与、共担危机后果、应急管理与常态管理有机结合的管理运行新模式。

（二）在机制上：建立海洋安全应急管理服务体系和海洋信息综合管理服务共享平台。建立全方位布局、全面联通、各部门间无缝对接的海洋安全应急管理服务体系；通过整合各方资源，提升服务手段和水平，在原有各涉海产业监测网观测网、应急平台和救助力量的基础上，建立海洋应急综合监测网、综合管理平台和综合服务基地；以检测观测点为前哨、以综合平台和网络为指挥协调调度枢纽，以综合服务基地为保障力量，形成内在循环、运行顺畅、指挥及时有力的海上综合管理应急管理服务体系。

在各涉海部门既成的格局情况下、整合各个涉海产业已有的各类监测观测网，以互联网+的方式将监测观测网点、执法监督救助基地联系在一起，按照涉海相关产业的内在关系，建立海洋应急综合管理信息共享服务平台，通过数字化的共享互通，全面掌握观测监测信息、及时发现海洋灾害、污染、病害、海上事故，快速指挥处理海上各类灾害和事故，

打破部门间信息的阻隔，发挥各涉海部门和组织的专长，使各涉海部门更好地融合协作，形成统一的海洋公共危機管理应急指挥和信息发布机制，实现海洋产业间信息互通共享。

在做好海洋公共危机应急管理服务的基础上，对不同涉海产业、集体、个体在同一危机情况下受危害的不同状况进行分析评估比对，预估危机产生及发生二次灾害的相互作用力，还原显示产业布局与化解不可抗力危机之间的关系，为未来海洋新兴产业布局和发展提供危机分析和决策参考。

（三）在基础设施上：建立标志性的海洋应急管理综合服务基地。在闽东、闽中、闽南、台浅等海域，选择合适的海岛和海岛群，以此为地理依托，建设包含综合执法、维权、救助、环保监测监督、生态环境监督、应急物资存储、培训演练、中转、补给、维修、娱乐服务等功能的海洋应急管理综合服务保障基地，促进应急产业发展，在全方位综合执法救助的同时，满足海上各类船只的各类生产生活应急需要，建成海上新的经济服务网络和海洋新的经济中心点，形成以海岛为基地，以海上各产业和过往各类船只、人员为服务对象，以渔民渔船为连接纽带的新的经济循环体，在满足海上产业和过往船只人员各种社会生活应急需要的同时，解决渔民就业，解决渔船减产转业出路，实现海岛经济和海洋经济新产业体系的共赢发展。

Constructing Integrated Marine Emergency Management System to Boost the Stable Development of Marine Economy in the Third Stage

Ma Jianhua Zhuo Xiangdan

[Abstract]：Based on the surveys and interviews of marine emergency command centers distributed in 6 cities with subordinate districts and 19 counties or districts mainly engaging in marine and fishery activities， as well as the information stations of 74 key fishery villages， this paper analyses the current situation and existing problems of all levels of marine emergency management， and tries to put forward the establishment of a relatively complete， effective and sustainable marine emergency management system. Its objectives are to establish marine emergency monitoring networks， integrated management platforms and service bases， by integrating various resources and improving service methods and levels on the basis of the original monitoring networks， observation networks， emergency platforms and rescue forces related to marine industries； and meanwhile to form the comprehensive marine emergency and rescue system with internal circulation， easy operation， timely and effective command by the ways of conducting the detection and observation points as the outposts， the integrated platforms and networks as the commanding and coordinating terminals， the integrated service bases as the guarantee forces. And this can provide a solid basis and backup for the third stage development of marine economy.

[Key words]：Marine；Emergency management； System constructionendprint