完善农业投入保障机制与深化农村综合改革研究报告（上）

中国农村财经研究会课题组

摘要：财政支农不仅是国家宏观调控的重要组成部分，也是国家“三农”治理的重要政策工具，更是财政管理体制改革的重要突破口。所以，财政支农管理体制改革是否到位，既直接关系到国家财政支农工作成效和财政支农的职能发挥，也关系到我国农业治理体系和农业治理能力现代化的能否实现。本报告立足于我国国情和农业现代化发展以及财政支农现状，研究如何通过全面深化财政支农资金管理体制机制改革，调整完善财政支农政策和创新财政支农投入机制，提高财政支农资金使用效益，以加快实现我国农业现代化。

关键词：农业投入；保障机制；农村综合改革

一、当前农村综合改革和财政支农面临的形势和任务

随着我国经济发展进入新常态，我国农业已步入由传统农业向现代农业跨越的关键时期。农业农村发展面临的外部环境和内部条件也发生了复杂而深刻的变化，面临许多突出矛盾和问题，农业农村发展动能不足、农业生产结构不合理、农业经营方式不适应、农产品供求结构失衡、粮食库存高企、农产品进口冲击较大、农业比较效益不高、农民收入持续增长乏力、扶贫脱贫任务艰巨、农业竞争力不强、资源环境严重透支，农业发展不可持续等问题不断地显现，且相互交织、错综复杂，制约了我国农业农村持续健康平稳发展。

习近平总书记在去年参加湖南代表团审议时指出，新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。习总书记的重要讲话和对我国农业农村发展形势的科学判断，为我国“三农”工作指明了方向。

从国内农产品市场供需情况看，随着国内消费结构的升级，我国城乡居民农产品消费正从“吃饱”向“吃好、吃得安全、吃得营养健康”快速转变，多元化、个性化的高端需求显著增多。而我国农业发展现状还满足不了人民群众日益增长的多样化、个性化、高端化需求。虽然一些大路货品种生产供应充足，但是市场卖不上价，甚至积压滞销。而市场适销对路的高品质农产品国内生产却供给不足，近年来国内市场对中高端农产品的进口需求非常旺盛，一直呈现出逐年增加趋势。从国际农业市场竞争情况看，加入世贸组织以来，我国农业对外开放程度在不断提高，面临日益激烈的国际市场竞争，我国农业生产成本也在持续攀升，由于人民币汇率升值和国际海运价格的不断下降，致使国内外主要农产品价格出现了明显的倒挂，这种价格倒挂，加剧了国外农产品的进口压力，呈现出了生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象。尽管我们采取了很多措施，使得玉米等谷物、食糖、棉花的进口有所减少。但大豆、肉类、乳制品的进口还在增加，冲击仍在延续。大宗农产品在未来一段时间仍将继续面临较大进口压力。在这种形势下，如何适应日趋激烈的国际市场竞争，发挥积极财政政策，通过财政支农政策的调整，发挥财政支农宏观调控的引导与杠杆作用，降低农业生产成本，提高我国农业发展质量和效益，更显得尤为紧迫。

从当前我国经济发展态势看，国内经济增速放缓及财政收支矛盾处于加剧状态之中，随着美国进入加息周期，由此产生的溢出效应或将导致我国货币政策被动收紧，托底国内经济增长的重担将更多压在“积极财政政策”身上，财政收支矛盾有进一步加剧的可能性。对财政支农投入来说，既是挑战，也是机遇。如何把握机遇，积极应对挑战，在千方百计加大支农投入的同时，抓紧改革创新财政支农管理体制和机制，调整完善财政支农投入机制，减少一些低效投入，调整取消一些不合理的政策，归并一些重复的资金项目。在调整存量、用好增量的同时，做好“撬动”这篇文章，积极探索更加多元化的财政支农投入方式，健全完善支农投入稳定增长机制已成为当前亟待破解的难题。

二、现阶段财政支农投入机制不完善及存在的问题

1.财政支农政策调整滞后、政府间财事权界定不清

尽管改革开放30多年来，我国农业发展和“三农”工作取得了巨大成就，现代农业发展进入了崭新的历史阶段。但现行财政支农管理体制机制没有随着外部环境的变化而进行相应的调整，体现在新形势下，各级财政支持现代农业发展目标和思路不清晰，目标模糊、针对性不强等问题。中央财政支持农业目标不清晰，针对性不强，体现在农业中长期发展规划与财政支农投资规划相脱节，逻辑因果关系颠倒，具体来说：财政支农投资计划未能根据国内各地现代农业发展的实际情况、自然禀赋条件和经济社会发展水平差异，以及未来农业发展定位，农业发展目标的实现来制定财政投资计划和规划。尽管各地都制定了农业发展规划，但缺乏对应的财政支农规划，有些地方虽然有规划，但不清晰，缺乏科学论证和投资依据。一些地方所做规划往往是盯住上面的项目。有什么投资项目就做什么规划，导致规划跟着项目跑，直接影响本区域农业发展的整体性和连续性。一些资金和项目主管部门，在确定项目和资金使用分配方面，主观随意性较大，项目前期调研和论证准备工作不充分，导致财政支農项目和资金安排下去后效益和效果不佳。多年来财政扶贫资金管理出现的诸多问题就是最典型的案例。

不仅如此，由于政府间财事权界定不清晰，导致财政支农资金的“越位”和“缺位”问题时有发生。现行的行政法律法规体系和财政管理体制，只对中央和地方涉农事权划分做了原则性的规定，即中央财政负责全国性农业财政政策和财政支农专项资金管理制度的制定，省市和各级地方财政承担本级农业财政支出的管理，上一级财政对下一级财政支农支出管理负有指导责任。换句话说，财权向中央财政集中，事权却逐级下放。由于财权与事权不对称，使得中央和地方在制定支持现代农业发展规划中所优先安排财政资金支出并不完全一致。对中央政府和财政而言，保障国家粮食安全和其他重要农产品有效供给，维护农业生态系统平衡和促进农业可持续发展，是政策的首选目标；而对于地方政府和财政而言，首要目标则是促进当地经济社会发展和增加本级的财政收入。因此，在农业比较效益低下和地方财力不足的情况下，地方特别是省级以下地方政府既不愿意，也不可能将较多的财政资金投入农业领域。尤其是中西部经济欠发达地区，在实际工作中，中央政府为了更好地实现所确定的政策目标，往往通过转移支付方式，并同时要求地方给予相应配套的政策，来引导地方加大对农业的投入，以实现国家确定的既定目标。而地方政府为了更多地获取中央的投入，又往往做出一些难以兑现的承诺，其结果导致配套资金不落实，许多农业投资建设项目，难以如期完成，发挥效益，甚至有些项目成了“半截子”的工程和“烂尾”工程。endprint

中央地方之间事权划分不清晰，带来支出责任的不明确，致使在投资权限的问题上出现责任模糊，管理权限方面相互纠葛。尤其是现行的财政管理体制下，项目“投资、建设、管理、使用”四位一体，更容易造成财政支农资金使用范围的模糊，或资金监督管理的弱化缺失。事权边界模糊不清，致使在同级各涉农部门之间均有涉农事权，造成涉农责任支出弹性空间较大，在项目执行与资金安排上出现以本部门为中心，导致涉农部门安排农业项目方面缺乏有机协调，相互支持不够的问题。

2.财政支农投入依然不足，支出结构不尽合理

要看到，党的十八大以来，国家高度重视对农业投入问题，连续三个“一号文件”，对财政支农资金投入提出了具体要求，即：提出了“三个明显高于上年”， “三个大幅度增加”， “三个优先”，财政支农投入的增量，国家固定资产投资用于农村的增量，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年；即大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收人用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入；三是提出了即财政支出优先支持农业农村，预算内固定资产优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。这些都充分体现国家对财政支农工作的高度重视。对此，各省市区都相应制定和实施了有关措施，明确了相关比例，特别是对土地出让纯收入、耕地占用税和城市建设维护税用于支持“三农”的指标进行了严格的规定，但落实起来，由于统计口径的不同，这三项收入中究竟有多少收入底数不清，不好考核，有的地方甚至把用于城市建设的资金也纳入了当地“三农”工作的投入，导致“三农”投入的“虚增”。加之一些地方重城市轻农村的现象，仍未从根本上得到转变，财政支农稳定增长机制尚未建立，落实中央文件要求还有难度。

从财政支农投入情况看，总量依然不足， 尤其是在支持推进农业供给侧结构性改革和脱贫攻坚；推动农业产业体系调整，进一步优化农业产业体系空间布局，构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系，支持“三区三园”建设；推动农业生产体系优化。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度；推动农业经营体系创新，加快构建培育新型农业经营主体，形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，建立健全覆盖全国的农业信贷担保体系，完善农村金融服务和农业风险保障体系；推动农业发展方式转变，推进农业可持续发展战略等方面依然不足。

从财政支农支出结构看，一是农业行政事业费支出比重偏高。据统计，在各级财政支农资金中，直接用于农业生产性支出的只占40%左右，而在用于农、林、水、气象等事业费支出中，人员经费和办公经费占有相当大的比重。二是对农村小型农田基础设施投入不足。按照现行财政投资体制，中央和省级财政主要负责大中型农田水利基础设施项目，即建设农业“大动脉”，而被称为农业“毛细血管”的小型农田水利基础设施建设则主要由市县和乡镇财政完成。但因基层政府财力有限，加之部分地区重视不够，导致农村小型农田基础设施投入严重不足。尽管近年来中央大幅增加了小型农田水利设施专项补助资金，但从整体来看，投入的比重仍然偏低。三是农业技术推广等服务性支出比重较低。目前国内农业技术推广经费占农业GDP的比重远低于世界平均水平，农业社会化服务、产业化经营等环节的支持力度明显不够。虽然，近年来中央财政加大在农业科技、信息体系建设、农产品安全检测检验体系等方面的投入，但投入仍满足不了实际需要。一些事关农业农村经济发展全局的基础性、战略性、公益性项目缺乏足够的投入保障。

3.支农资金多头分配管理，分散、重复投入严重

一是现行财政支农管理体制与现代农业发展要求不适应。在现行财政收支分类体系中，财政支农资金渠道涉及到了20多个部门，在财政支出分类科目中，支农资金在农林水事务等14个以上的类级科目中均有分布。受体制约束，财政支农资金使用分散在各涉农部门机构手中，资金分配中存在着多头管理，形不成合力，且投入重点和精准度不高，各部门安排项目资金时“撒胡椒面”现象依旧普遍存在，使有限的资金不能集中使用，无法形成合力。虽然各专项资金统一由财政部门管理，但其他涉农主管部门仍然享有调用资金和支配项目的权利。由于各部门支农资金来源分散，且各自有自己的资金管理规定，这就为涉农部门从本行业本部门出发创造了条件，使得支农投资领域和管理模式往往带有浓厚的部门色彩，对于部门性较强的中小型支农建设项目可能会有较好的效果，而对于跨部門、跨地区、存在相互衔接的重大项目却难以集中统一，整合资金集中投入，从而导致农业建设项目投资效率低下。

二是涉农部门之间在支农项目安排上缺乏有效的协调机制。由于现行财政支农资金实行分块管理，由发改、财政、农业、水利、科技、扶贫等多个部门管理使用，但尚未形成一个有效的衔接协调机制，导致支农资金分散使用现象十分突出。即使是在同一个部门内部，不同机构之间的很多支农项目也往往不能相互配合，有的甚至彼此冲突，这大大削弱了财政支农资金的使用效果。恰恰这种政出多门的格局，才导致多头申报、重复申报、挪用、挤占等现象时有发生。表现在：不同渠道的资金在项目安排，使用方向、建设内容等方面出现了相当程度的重复和交叉申报，致使重复投资的现象屡见不鲜。不仅如此，甚至同一建设项目在不同的年度或向多个部门重复立项申报，并多次从不同部门获得项目资金的怪现象。无论是中央，还是地方，由于各级涉农主管部门相互之间缺乏信息沟通、衔接和联动，对年度或跨年度财政支农资金，安排哪些项目、把财政支农资金投入到什么地方，都没有明确的规定，使得财政支农资金很难在预算环节上进行有效的整合，有些地方出现了发改、农业、水利、农业综合开发等多部门对同一片大规模农田进行高标准农田打造的情况。还有些地方的小型农田水利建设项目同时向省、市、县不同部门申报，以达到获得更多的项目资金的目的，加剧了财政支农资金的管理难度。endprint

三是财政支农资金管理环节太多，监管乏力。在现行财政支农资金管理体制下，中央、省、市、县、乡五级共同分担支农的事权责任，支农投入以中央和省级为主，县（市）乡配套为辅。这种管理模式带来的问题就是增加财政支农资金的审批管理环节，各级涉农主管财政支农资金管理部门都有自己的资金管理规章制度，其支农资金管理制度设计也服从于本行业、本部门的特点，支农项目安排基本从本部门和本行业出发，很少考虑与其他部门之间相互协调和相互配套，支农项目安排缺乏系统性、连续性和配套性，最典型的扶贫资金就是如此。由于各涉农部门财政支农资金存在多头管理，且管理规章制度又不一致，使得同类涉农项目的资金管理制度、核算办法以及审批程序也不一致。面对冗长、多层次、多部门的管理体制和管理环节，使得对财政支农资金监督显得非常乏力。首先是财政支农资金监管职能缺位。由于体制原因，目前我国涉农主管部门都直接或间接地享有监管财政支农资金的权利和职责，正是这种多头管理的状态，造成了涉农部门横向之间难以相互协调配合，最后出现监管漏洞的经常发生。其次是监督工作缺乏独立性。财政部门和涉农管理部门，既是财政支农资金的分配管理部门，又负有对财政支农资金使用的监督检查职责，由于监督主体缺乏绝对的独立性，使得财政支农资金监督大打折扣。再次是缺乏必要的再监督制衡机制。财政支农资金拨付后，因财政支农资金所有权、使用权和管理权相分离，资金使用前的科学论证以及使用过程中能否带来了经济、社会、生态效益等，并没有进行全方位的跟踪监督控制，更没有行之有效的考核评估指标体系，致使财政支农项目出现了大量低效、劣质和半拉子工程。特别是财政支农资金配置使用公开透明度低，社会参与不够，项目信息发布不及时，甚至滞后，资金使用过程又缺乏社会舆论和群众的监督，导致财政支农领域腐败问题现象频发。

4.以县级为主涉农资金整合难度大，地方配套资金难落实

尽管近年来各省对涉农资金整合工作付出了很多努力，做了许多尝试，但现实情况却不尽人意。一方面，基层普遍反映涉农资金整合靠基层来解决难度太大。支农资金整合需要上级部门放权。如果上级不放权，即使有些涉农资金名义上整合到一起了，但是再具体花钱时仍然受到条块规章管理制度的制约，所以，基层希望能够从中央层面来整合，期盼涉农资金整合的“顶层设计”。另一方面，在现有财政支农资金管理体制下，基层部门把大部分精力放在“争”项目上，没有把重点放在本地区农业长远发展的规划制定上。由于缺乏各部门之间相互配合协调、统筹、长远而有效的规划，以及有效的治理体系和组织管理架构，导致了从上而下存在着部门割据、条块分割的局面，在项目确定和资金安排上，不仅存在各自为政的现象，而且存在着“撒胡椒面”和交叉重复的问题，正是没有整体规划做引導和统领，使原本应该“集中力量办大事”的涉农资金出现了分散。很多内容相似的农村建设项目如土地治理、土地整理、标准化农田建设等，由于各个部门事先没有沟通协调，导致项目申报和建设存在分散、交叉重复问题。此外，涉农资金整合在实际操作过程中“人为”色彩太浓厚，有些涉农资金经常被上级直接戴帽到某个地方，有的被领导点名安排到某个地方，一些地理环境相对优越、靠近国道或省道的镇或村，几乎每一笔涉农资金都会有考虑，有些乡镇已建设得比较好了，由于“公关”做得好，还是安排很多的涉农资金，建成很多面子工程，而一些地理环境差、交通不便的地方，则是穷在深山无人问。

为调动各级地方政府增加农业投入积极性，中央各涉农部门在资金分配中，都要求地方予以配套。然而，由于各地经济发展水平不同，相关政策设计中相对忽略了区域差异性与个体异质性，特别是对一些欠发达地区，因地方财力有限，无法拿出更多的资金来配套农业建设项目，造成当前财政支农资金地方配套难的困境。一是在财政分权背景下，地方财力短缺成为普遍现象。很多基层政府抱怨申请项目越多，所需配套资金也越多，既使争取到了项目也难以执行。二是鉴于不同区域经济发展水平不同，不少粮食主产区都是经济欠发达地区，因而在资金配套上也愈发无力。所需国家财政支农资金越多，地方财政配套资金也越多。这样，就使得经济发达地区由于财力充裕，可以尽早尽快地争取到国家财政支农资金支持；反之，越是农业大省、财政穷省就难以争取更多的资金支持。这项政策使得粮食主产区地方政府财政带来巨大的负担，也使得粮食主产区的基础设施建设受到了影响。

5.财政支农项目精准度不够，实施成本过高

从现行的财政支农建设项目的申报、审批、招投标、到资金下达开始施工整个过程看，一般得需要半年左右的时间，有些项目的时间甚至更长。财政支农建设项目由此会因时滞过长而导致建设项目时间拉长，而不能及时和充分地发挥其应有的效用，同时出现项目资金 “贬值”的现象。目前国家财政支农专项投资90%以上的由县级政府部门代建，少数由乡镇或其他部门代建，且项目建设方式基本是发包形式，形成了农业项目建设由政府主管部门包办代建，项目申报、审批等前期工作全过程都在政府部门内部运作的形式。这种形式基本上把农民排除在项目决策程序之外，项目实施由政府主管部门作为项目法人，通过招投标的方式建设，主管部门只与承建商打交道。这种单一发包的形式下，促使承包商去投标，一般要拿数家的资质去“围标”才有可能中标，这样仅花在招投标中的费用至少是工程投资的10%，承包商在以后的工程建设中必然要偷工减料，降低成本，以保证他们的利润。由于没有农民参与项目建设决策全过程，致使农民难以监督资金使用项目建设全过程，出现了层层截留、挪用支农资金的现象屡见不鲜，造成农业资金的严重流失。

各类农业补贴也是如此。由于粮食补贴的种类过于繁多，导致补贴发放程序复杂，整个过程要耗费较高的成本，增加了出错的概率，而且不方便。有些补贴名目和管理部门繁多，项目重叠、职能交叉的现象层出不穷，并且补贴资金从下达到落实手续繁琐，既不利于提高行政效率，也难以发挥资金的规模效应，削弱了财政补贴对现代农业发展的杠杆效应和促进作用。以种粮补贴为例，由于核实种粮面积比较困难，加之农村基层工作人员人手有限，对农民承包土地面积内非种粮部分没有进行核减，使得粮食补贴政策在某种程度上没有真正起到“奖勤罚懒”的作用，对提高农民种粮积极性作用不明显，对抛荒不种粮的农民也不能起到“制约”作用。目前粮食生产补贴只占农民收入比例很小一部分，大多数农民只是把种粮补贴资金理解为党和政府的关心款，与种粮不种粮、种粮面积多少没关系，因而，粮食补贴政策难以达到鼓励保护农民种粮积极性的目的。现实情况是，有些种粮大户流转大量的耕地，实施粮食规模化生产，但拿不到种粮补贴款，而那些不种粮的人却拿走了粮食直补，严重挫伤了种粮大户的积极性。相反，许多有流转土地意向的农民，因担心自己失去土地，会损失更多的国家给予的各类补贴，宁愿抛荒也不愿意把土地租给别人耕种，制约了农村土地流转和规模经营。endprint

此外，“产粮大县”与“财政穷县”的矛盾突出。长期以来，由于国家粮食利益调节机制尚未理顺，致使粮食主产区与主销区工农产品价格的“剪刀差”的问题一直没有得到有效解决，粮食主产区利益因粮价低而受到损害，而主销区因农业生产资料和工业消费品中的高额利润，使得粮食主产区和粮食主销区的利益扭曲，糧食主产区的可持续发展受到挑战，尤其是在国家追求粮食安全的政策目标下，让粮食主产区透支了土地和环境，为国家承担了社会责任，付出了巨大的代价，造成耕地越来越贫瘠，生态恶化和环境污染越来越严重，难以走出“产粮大县、工业小县、财政穷县”的境地。

6.农业科技投入体制机制不完善，对农业科技创新投入不足

一个完善的农业科技研发推广的组织体系，是能够把现代农业新技术、新成果、新工艺成功有效地传递给市场主体的，即农户和企业，这是科技推进现代农业发展的基本条件之一。要看到，我国每年各级财政用于国内各类科研院所与大专院校的农业科技研发费用逐年增加。如何将大专院校和科研单位的成果转化为现实的生产力，也成为当前农业科技成果转化的关键环节。如果不能将农业科技成果转化为农业生产中的实际技术或资源，不仅是财政支农资金使用的巨大浪费，而且对已研制出科研成果造成极大的浪费。虽然我国农业科技成果供给数量较多，但农业科技成果转化率非常低。资料显示，我国每年完成7000多项农业科研成果，其中，获奖成果2000多项，但这些农业科研成果的转化率仅为30%—35%，农业科研成果真正用于生产领域的不到30%，能够跨地区大面积推广不足20%。受体制制约和资金限制，使得在农业科技成果转化过程中，一些好的农业科技项目和先进的农业技术，无法转化为现实的生产力，严重影响了我国农业现代化。不仅如此，农业人才激励约束机制不健全，也阻碍农业科技成果的转化。以农业科技人才为例，由于财政投入不足，相关人才激励机制的缺失，致使许多国内农业科技人才外流。有些高层次农业科技人才的外流，主要是因为培养资金不足和科研条件及手段落后。由于农业科研体制机制改革滞后，使得在财政支农资金使用方面缺乏组织与协调，资源达不到共享。同样，在农业科技人才的激励上也缺乏相应的财政投入机制，阻碍着农业科技成果转化。尽管近年来财政对农业科技投入的绝对数额在不断增加，但相对数依然偏低，农业科研经费仅占农业总产值的0.5%左右，远低于世界1%的平均水平，这不仅大大制约了农业的现代化进程，而且降低了我国农业竞争能力。

7.财政对农村金融保险投入政策导向性不强，杠杆作用缺失

我国基本国情和农业特点决定了农村金融离不开财政支农政策的支持。随着我国由传统农业向现代农业发展的转型升级，农业农村对金融服务的需求非常迫切，金融服务对于我国农业现代化建设的支撑作用日益凸显。然而，农村金融为“三农”服务，既是我国农业农村发展最薄弱的环节，也是支农领域中的短板。要看到我国财政支农建设，注重财政自身资金的投入与使用发挥得比较充分，与社会金融资本结合得不够，并没有建立起财政支农资金与金融领域资金紧密相联的纽带关系，金融杠杆对财政资金运行的支撑功能长期缺失，金融供给明显滞后。因此，加快发展农村金融，健全完善金融支持农业的政策体系刻不容缓。

目前，许多大型传统农村商业银行已从农村撤出了营业网点，农村政策性金融出现了严重缺位。虽然农业银行在“上市”后在支农方面做出了一些创新性工作，但对农户的农业生产发展的支持相对较少，“惠农卡”实际上只是方便农民支付结算，农民要获得生产性贷款还是比较难。中国农业发展银行仅仅履行粮棉油收购资金职能，变成了名副其实的“粮食银行”，对农业基础设施建设、综合开发和专项扶贫贷款不再参与；农村信用社变成为农村商业银行后，营业网点也基本面向县域和城市，支持的重点也发生了转变，服务对象和服务目标的发生偏移，尽管近年来出现了一些新型农村金融机构，开始允许民间资本设立小额贷款公司和民营银行、村镇银行，但他们大多数都设在县城，提供的金融服务以及信贷流程都与大型银行没有太多差异，小额贷款公司对于服务农业的考虑很少，对农业经济发展支持作用有限。原因是国家缺乏应有的财税激励政策，严格控制民间借贷，没有针对这些金融机构出台切实有效的措施引导和激励村镇银行和小额贷款公司服务和支持农业，民间借贷和融资难以有效地补充农业发展主体的资金需求。虽然中央财政近年来启动实施了一些财政支农的金融政策，但因边际效应递减、效益不高，缺乏解决农业“高风险”，缺乏扶持解决农民“贷款难”、“贷款贵”，直接给予设立担保机构的补贴，缺乏对自然灾害、疫病等农业保险予以保费补贴，缺乏引导社会资本投向符合现代农业发展方向的财政补贴政策。致使农村金融一直是农村发展的短板。

农业保险也是如此，由于我国农业保险水平低，保险补贴分担机制不完善，农业巨灾风险的分担机制尚未建立，使得我国农业保险业务面临着全面萎缩的严峻形势。因赔付率过高，又不能获得额外补贴，许多保险机构不愿经营农业保险业务，农业保险基本处于停滞状态。这种状况与农业大国的地位极不相称，与农业发展的要求极不适应，与日益激烈的国际农产品市场竞争极不相符。目前农业保险参保品种主要集中在中央财政保费补贴所涵盖的范围内，有些高效、高附加值品种没有纳入财政补贴范围，农民因为没有购买保险导致农业生产受损严重的现象非常普遍；政策性农业保险虽然是农业保险的主体。但因中央和省、地市县政府与保险公司之间的利益存在分歧，导致省级保险公司和基层保险公司、省级政府和县市政府纵向目标激励的不协同性，破坏了政策性农业保险的协同效果。

8.财政支农资金绩效考核评价体系不完善、不健全

要看到涉农项目资金线长、面广、点多，服务相对比较复杂，对财政支农资金绩效评价而言，其工作专业性、技术性要求比较高。尽管从中央到地方开展了从农口部门预算到专项资金的多层次绩效考评，包括由财政预算，绩效评价部门组织的各类绩效考评，但因系统性、针对性不强，财政支农绩效考评仍然存在许多问题。具体而言：一是绩效评价体系尚未建立。目前还没有针对财政支农资金特点和实际需求的相应建立起财政支农绩效考评体系和框架，现行的考核体系和指标设计，既不能体现财政支农业务工作、资金性质、产出结果的个性化指标，又缺少对中央、地方财政支农资金总体绩效进行多层次、多维度的考量，难以全面、真实、准确地“显示”中央和地方各类财政支农资金的绩效。二是绩效考核主体尚未明确。目前财政资金的绩效考核，基本都是部门预算单位和各级财政主管部门，尚未形成由主管部门以外第三方，即：由审计、监察和社会中介组织组成绩效考核主体。三是财政支农资金绩效考核评价针对性不强。现行的绩效评价体系只是简单包含了考核的原则、范围、方法、指标体系和工作流程，以及结果应用等。绩效评价的对象一般只针对财政专项，或某一专项和单个环节进行，比较粗糙简单，由于参与度不深、主动性不强，绩效评价成为了被动性、应付性工作。四是绩效考核的常态化不足。目前的财政支农资金绩效评价主要是对结果的评价，未能建立常态化机制，也缺乏有效的技术手段，对财政支农资金从分配、使用、管理全过程实现一体化监控，无论是对中央所属农口单位、还是对各省市，或基层市县财政系统下拨的各类资金，还没有实行全方位掌控，不能及时把绩效评价结果逆向应用于财政支农资金的再分配、再调整中。

课题负责人：王树勤

执笔人：李军国 宗宇翔

姜 鸥 李建宏

任 婧 李 红

王 超

责任编辑：凌玉endprint