青岛市海岸地带空间冲突及其治理研究

马学广+唐承辉+贾朝祥

[摘 要]从蓝色港湾、生态岛礁、环湾绿肺、智慧海洋和审慎填海等五个方面提出实施青岛市海岸地带空间治理重构的重点工程。从构建完善的生态环境公共政策体系、建立海洋产权交易服务平台、建立海岸地带区域性的协调组织及协调机制、完善海岸地带生态环境法律法规体系、制定严谨的功能分区和实施“科学规划工程”以及推进全民海洋意识教育政策等方面提出青岛市重构海岸地带空间治理体系的主要思路和途径。

[关键词]青岛市；海岸地带；空间冲突；治理体系重构

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2017）03-0013-08

Study on the spatial conflicts and its governance of Qingdao coastal zone

MA Xue-guang， TANG Cheng-Hui， JIA Chao-xiang

（School of Law and Politics， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract： This paper puts forward the key projects of implementing the spatial reconstruction of Qingdao coastal zone from five aspects： blue harbor， ecological island reef， ring bay green lung， Wisdom Sea and prudent reclamation. It also comes up with the main ideas and ways of reconstructing the space governance system in the coastal zone from many aspects， such as constructing the perfect public policy system of ecological environment， establishing the service platform for trading marine property rights， setting up the regional coordinate mechanism and organization in coastal regions， improving the system of ecological environment laws and regulations in coastal areas， developing a rigorous functional zoning， implementing the“scientific planning project”and promoting the policy of national marine awareness education， and etc.

Key words：Qingdao city； coastal zone； spatial conflict； the reconstruction of governance system

一、引言

改革开放以来，我国已形成“利用两个市场、两种资源，实施大进大出、两头在海”的基本經济格局，海洋的重要地位更加凸显。随着社会经济的进一步发展，我国经济的海洋高依存度将不断延续与加大。海岸地带既是各大圈层的界面，也是人、陆、海交互作用最为频繁与显著的地区，因而是基于空间视角探索人类活动与环境变化耦合机制的重要载体。通过探讨全球变化下海岸地带空间冲突及其治理机制，可以较好地考察多种尺度下地球表层自然与人文过程、物质与能量交换过程，有利于更有效地处理全球生态变化引起的重大问题。

20世纪80年代，针对全球变化研究的国际地圈与生物圈计划（International Geosphere and Biosphere Program， IGBP）尤为关注陆海相互作用研究，其中人类活动对海岸带生态系统影响的研究被列为海岸地带陆—海相互作用研究计划（Land-Ocean Interactions in the Coastal Zone， LOICZ）的核心内容[1]。海洋、海岸地带以及海岸地带城市-区域已经成为当代环境治理的重点领域，学术界针对上述问题展开了大量的研究和论述[2]。“冲突”在地理学领域主要表现在土地冲突、土地利用冲突、空间冲突等方面。对于土地冲突，谭术魁认为是组织或个体因土地矛盾而产生的一系列过激行为[3]。关于土地利用冲突，杨永芳认为它只是土地利用结果的外在表象，本质上是人地关系的不和谐[4]。Emilio Biagini认为空间冲突基本上是对空间控制的争夺，也可以被视为一种秩序的追求，因为参与者的目标总是要求建立他们自己的利益[5]。

在理论层面，国内外学者在对空间冲突概念进行辨识的基础上，分析了海岸地带空间冲突形成机理、分类标准以及调控路径等，其中Bess认为新西兰渔业空间冲突产生于不同主体对公共的限制性空间资源的争夺[6]，而贺艳华立足于空间分类基本体系，依据形态、区位和功能将空间冲突划分为点-线-面空间冲突、城市-郊区-乡村空间冲突或中心-过渡-边缘空间冲突、生产-生活-生态空间冲突或建设-农业-生态空间冲突[7]。周德以环杭州湾城市群为实例对空间冲突内涵、类型及其测度开展了系统研究[8]。在实证层面，有结合城市化的驱动、人口与经济活动等对沿海城市边缘区征地冲突、海岸地带资源利用与生态保护冲突以及空间资源管理机制的“条块分割”等的集中探讨。在保护海岸地带红树林的研究中，Long等分析了保护生态多样性、防止污染和防止海洋侵蚀与短期经济增长、就业等经济目标之间的矛盾，并提出构建战略管理机制以缓解冲突[9]。马学广以广州市为例，分析了城市空间重构所滋生的土地利用冲突现象[10]。徐学工等较早涉及海岸地带土地冲突这一研究领域，并且结合山东半岛耕地数量减少、质量下降、水域减少和被污染等一系列土地资源利用引发的空间冲突问题进行了应用分析[11]。Tuda et al.利用海洋空间规划（MSP）来研究缓解肯尼亚的多用途沿海地区的冲突，其中MSP包含了GIS、多目标决策分析（MCDA）和优化，利用GIS来识别重叠的沿海用途和映射冲突热点，进而通过MCDA和优化最终对肯尼亚沿海水域的未来规划做出决策[12]。endprint

总体而言，国外对于海岸地带空间冲突研究起步较早，研究体系较为完善，内容也较为丰富，对海岸地带土地利用冲突问题解决的实践起到较好的指导作用。从研究角度看，国外研究多集中于从海岸地带生态系统管理、利益相关者参与和海岸地带土地开发的影响等角度探索协调和解决海岸地带管理事务的不确定性。然而，国内对于海岸地带空间冲突尚未展开深入细致的研究，未形成系统的研究整体框架和体系，主要集中于海岸地带土地空间冲突的概念、原因以及对西方基本理论与技术的借鉴，对于特定时空尺度下的空间冲突研究较少。海岸地带空间冲突是土地冲突以及土地利用冲突在海岸地带的空间表征和反映，尤其指不同目标或利益驱动下的海岸地带空间利用数量和方式的不一致、不和谐，使得海岸地带相关利益者在空间资源的经济利益、生态利益和社会利益的选择与利用中产生了分歧和矛盾。

20世纪以来，世界范围内城市与区域向海岸地带发展的趋向愈来愈显著，国家城市发展战略重点不断向沿海地区转移，海岸地带已经成为全球城市化的热点区域和重心所在[13]，成为培育和凸显国家竞争优势的重要基地[14]。但是，随着人口与经济活动在海岸地带高度集聚，受動态性、社会经济活动活跃性及人口密集性等社会经济综合因素的影响，海岸地带原本脆弱的生态环境承载着越来越大的经济和环境压力，遭遇一系列严峻问题的挑战，比如海平面上升、湿地丧失、环境污染、资源枯竭、生态退化、灾害加剧等，因而，海岸地带逐渐成为国内外多学科交叉研究的热点区域以及各国政府普遍关注的重点。在海岸地带土地资源管理中强调冲突意识，就是要协调与平衡生态服务价值和短期经济利益的矛盾。目前，海岸地带空间冲突在我国仍是一个较新的概念，实践应用的研究相对不足。2016年，国务院批复的《青岛市城市总体规划（2011—2020年）》要求青岛市“统筹海洋经济与陆域经济”“大力发展海洋经济和海洋新兴产业”“努力发展成为海洋科技自主创新领航区、深远海开发战略保障基地、军民融合创新示范区、海洋经济国际合作先导区、陆海统筹发展试验区，为探索全国海洋经济科学发展新路径发挥示范作用”，上述定位展现出党和国家对青岛市发展海洋经济的殷切希望，青岛承载着蓝色经济示范和试点的重要使命。由此，本文针对青岛市海岸地带广泛存在的空间冲突现象，指出其根源所在，提出实施海岸地带空间治理的重点工程，并从多个层面重构该区域的空间治理体系。

二、青岛市海岸地带空间利用的主要问题

受全球气候变化和人类活动的影响，大规模的近海岸活动使得海岸地带的资源和环境面临日渐枯竭和持续恶化的危险，海洋生态环境承载压力不断加大，海岸地带的可持续发展受到了巨大威胁。具体表现为：海洋灾害频发及其造成的损害不断加大，近岸海域污染恶劣，海水质量迅速降低，海洋生物多样性减少等。

（一）自然因素造成的海岸地带资源与环境问题

海岸地带为地球表层各大圈层交接、物质与能量交换频繁且环境变化急剧的独特地域，因而自然环境的变迁往往给其带来巨大而多样的资源和环境问题。如1.海平面上升。海平面上升使得三角洲河口区、低地、湿地被淹没，生产设施和生活基础受威胁，沿海工农业将深受其害。2.海岸侵蚀。由于具有自然和社会属性，海岸侵蚀灾害性质较为特殊，常造成土地资源流失、海岸建筑物损毁等灾害[15]。近年来，青岛市胶州湾大部分岸段受到较为严重的侵蚀，尤其是砂质海岸侵蚀严重，海岸范围不断减少。3.海水入侵造成严重的水文地质灾害。作为海岸地带重大的环境问题，水文地质灾害不利于区域生态系统功能的正常发挥，且具有难以察觉、治理困难等特点。海水入侵是青岛市主要的环境地质灾害之一，会造成土壤盐渍化和饮用水污染等后果，影响人类正常的生产和生活。

（二）人为因素造成的海岸地带资源与环境问题

人类活动不断向海洋扩张，由此引发了一系列土地资源利用的冲突问题，海岸地带开发利用和自然生态环境保护的矛盾也日益突出。1.海岸地带海洋污染严重。近岸海域由于大量陆源工业废水、生活污水无节制地直接或间接排放，造成环境质量下降、景观破坏、赤潮频现等不良现象。2.海岸地带过度开发垦殖沿海滩涂和湿地。海岸湿地是海岸地带的重要组成部分，有着独特的湿地生态系统和较高的生产力，不仅是一种重要的土地资源和空间资源，其本身也蕴藏着各种矿产、生物及其他海洋资源，起着调节气候、涵养水源、过滤污染物、为大量湿地生物提供栖息地等作用[16]。对其过度开发垦殖终将造成生态灾难。3.海岸地带围填海等海岸工程造成海洋生态环境破坏。工程浩大的围填海活动极大改变了海域的自然环境，破坏了原有的生态系统，导致水质下降与生物物种减少等一系列问题[17]。4.海岸地带人工开发造成区域生物多样性降低，生态质量恶化，近海渔业资源“荒漠化”严重。海洋“荒漠化”致使鱼类资源数量与种类大量减少，甚至导致部分可再生资源因超过再生的限度而失去再生的能力。

（三）管理因素造成的海岸地带资源与环境问题

海岸地带的管理法制化程度低，社会大众缺乏相关的法律认知。主要存在以下问题：1.湿地保护缺乏专门立法。现行的相关法律法规表述较为简单，缺乏较详尽的规范，使得胶州湾湿地保护缺乏应有的法律保障。2.围填海法律、法规不健全。《中华人民共和国海域使用管理法》偏重海洋权属，而对于用海方式的约束、规范却极少，更加缺少对于围填海造地方面的条例约束。因此，肆意的围填海活动突破海洋资源的开发利用限度，损害了海洋生态环境。3.社会大众对海岸地带重要性及其保护的认知程度不高，对保护湿地的重要性认识不足，尤其缺乏可持续发展观念，因而造成了对湿地资源的过度开发，却忽视了对其基本的保护。

三、青岛市海岸地带空间冲突的主要类型

青岛市海岸地带的发展面临着环境、资源、生态、经济和管理等诸多方面的矛盾冲突。

（一）经济冲突

在不同利用方式下，空间资源利益相关者会获得不同的经济效益。为实现自身利益最大化，利益相关者往往争夺资源使用权进而导致一系列基于经济利益的空间冲突。巨大的经济回报驱动着青岛市连续不断地开展海岸地带围填海工程，但大规模的围填海活动带来了一系列严重的资源、环境、社会问题。主要表现在：滩涂湿地生态环境丧失，生态系统退化；自然岸线减少，人工岸线增多；生物种类急剧减少，渔业资源匮乏；水文动力环境改变，水域环境污染加剧等。人类在开发利用海岸地带资源的同时，也对其生态环境造成恶劣影响。随着时间的推移，经济利益与生态环境的空间冲突将愈益强烈。endprint

（二）生态冲突

随着城市化和工业化的快速推进，人们在空间资源利用过程中片面强调个别与短期效益，而忽视了生态系统的整体与长期效益，因而环境经常被牺牲与破坏并造成生态系统功能的下降与不确定性的产生，进而产生生态效益的空间冲突。主要表现在：湿地被侵占和工厂化养殖等空间资源利用对生态环境造成的影响，盐田和盐化工业对生态环境的影响，等。环胶州湾地区是青岛市海湾大都市区的核心区域，但是，从总体上看胶州湾海湾面积长期处于日渐萎缩的状态，从1928年的560平方公里，缩减到2012年的343.5平方公里[18]。

（三）社会冲突

海岸地带空间使用的失序已经造成沿海地区空间利益分配的失衡，也由此不可避免地产生社会冲突。1.经济利益驱动下产生的区域剥夺、资源分配不公等，加剧了社会阶层的固化与底层弱势群体利益受损。社会阶层与区域发展出现较大的不平衡，由此导致的社会冲突严重影响了海岸地带的社会和谐与稳定。2.海岸线和土地资源的无序性“再分配”引发不合理的空间利益分割。各利益相关者对海岸线及公共空间资源的争夺日趋激烈，海岸线和土地的圈占现象不同程度地存在着，造成公共海岸线和土地资源的丧失。3.海岸地带空间资源的超前开发造成海滨公共资源储备的流失。海岸地带建设用地的蔓延扩张，带来资源和空间的超前开发，最终影响了海岸线作为公共资源的开放性，剥夺了公众对公共资源应有的权利。

（四）协调冲突

海岸地带政府管理部门分散存在，部门间不充分的职能协调引起激烈的空间冲突。1.海陆分离的矛盾。海岸地带广泛存在的非法养殖、海域占用、生态风险、地质灾难、污染防控等问题需要多个部门的相互支持与协调统一，但由于涉及的涉海和陆地管理部门众多、职能各异，容易出现互不协调、互相扯皮的现象[19]。2.行动脱节的矛盾。即使处理相同违法事件，执法组织依据各自的规章做出的处罚也不尽相同，甚至出现截然相反的结果，间接造成资源利用低效率。3.利益纠缠的矛盾。众多产业部门争占有限的海岸空间，部门间的利益糾葛纷纭复杂，资源利用的矛盾日益突出，容易造成决策失误，引起社会纠纷和冲突。4.多头管理的矛盾。一方面，涉海事务分散在多个部门，多头管理造成责任界限不清；另一方面，不同部门的管理目标不同，利益不同，各部门重视的是审批权和部门分管资源利益的最大化，容易出现有了利益抢着上、有了责任绕着走的现象。

（五）功能冲突

海岸地带的空间规划、建设和使用存在较多因土地利用功能不兼容而引起的功能性空间冲突。1.海洋基础设施建设不当引发较大、极大风险。海岸地带海滨道路等基础设施的建设，存在引导不当所诱发的生态风险。2.海岸地带用地结构和布局有待优化。由于缺乏特定的空间规划，海岸地带田地缺乏明确的总体布局。3.现有空间结构在发展过程中面临多重冲击，城市各种功能区对海滨岸线资源的争夺无序而剧烈。4.土地需求量不断增加与土地质量下降形成鲜明冲突。随着土地资源的退化，开发者前期往往需要投入大量的人财物等资源对土地进行修复；同时为弥补投入的成本，开发者也会尽可能增加土地资源开发强度与范围，从而形成恶性循环。

四、青岛市海岸地带空间冲突的主要成因

空间资源的有限性是构成空间冲突的客观原因[20]，而空间资源的多宜性又决定了空间开发可满足人类活动的不同需要，因此空间开发之间的利益重叠与目标纠纷是空间冲突产生的根源。空间功能的外溢性使得利益相关者对空间资源的争夺更加激烈，是空间冲突产生与演变的关键驱动力（如图1所示）。

（一）土地开发模式粗放及产业结构不合理

海岸地带的产业布局不合理，低水平重复建设严重。海岸地带较低的产业结构层次，不仅制约了海洋产业的科学发展，还浪费了大量土地资源。1.近岸养殖因素。一些近岸海域对于渔业养殖缺乏合理的规划与控制，造成污染物和营养元素大量汇集，有害微生物与嗜污生物占据主导地位，甚至引发了严重的水体富营养化现象。2.工业建设及生活排污因素。大量未经处理的工业与生活垃圾直接排放造成渔场外迁，赤潮泛滥，甚至导致部分物种灭绝。3.城市扩张因素。功利性的围填海活动不仅造成严重的海洋环境污染，也导致当地海域生态系统功能的丧失。

（二）生态环境管理和制度设计滞后

海岸地带生态环境管理制度设计和政策工具供给与社会发展速度不协调，致使我国海岸地带环境污染经常处于“没法（律）管”“没人管”“没人能管”的局面。海岸地带生态环境管理制度不健全、生态环境管理不明确、利害关系人之间的权利与义务模糊不清以及过于分散的部门管理体制，导致海岸地带管理效率低下。另外，我国的环境管理体系侧重于末端治理而忽视源头防治，与海岸地带生态环境污染的独特性不适应，海岸地带生态环境政策难以有效管理和保护海岸地带独特的生态环境。

（三）空间管理市场失灵与政府失灵并存

目前，我国海岸地带生态环境保护缺乏健全与有效的市场机制，导致了市场失灵现象的产生。在我国海岸地带空间开发实践中，资源的价值并没有完全显示出来，仅以低价或免费进入生产领域，使得海岸地带项目及工程进入门槛过低，资源利用效率低下。因此，适当的政府干预是海岸地带生态环境保护的重要途径。然而，现行生态环境管理干预体系难以全面有效解决海岸地带生态环境保护问题，管理主体过于分散且职能不清，存在互相推诿的现象，并存在管理体制不健全、专门保护机构缺乏、环境保护投入严重不足等深层次的问题。

（四）空间管理的社会参与机制较不健全

在海岸地带生态环境保护领域，除了基本的市场机制与政府干预外，还存在着重要的社会参与机制。通过公众参与、信息公开以及宣传教育等手段可以促进海岸地带生态环境保护工作的顺利开展。20世纪以来，随着社会大众参政议政与环保意识的提高，沿海发达区域城市环境治理已取得重要进步，但海岸地带特殊区域环境问题却未给予足够的重视。因此，有必要完善和健全海岸地带管理的社会参与机制。endprint

五、青岛市海岸地带空间冲突的现有管理策略

针对海岸地带广泛存在的各种类型的空间冲突，结合矛盾冲突产生的根源，青岛市从多个方面采取多项措施实施对海岸地带空间冲突的管理。

（一）设立海岸地带自然保护区等制度性生态保护区

作为山东半岛蓝色经济区的核心区和领军城市，青岛市着力打造海洋生态环境保护示范区，将岸线保护、海洋生态修复、海洋与海岛保护区建设纳入全市蓝色经济发展规划。青岛市现已建成国家级自然保护区1处，国家级海洋公园2处（胶州湾国家级海洋公园和西海岸国家级海洋公园），省级自然保护区5处，海洋类自然保护区2处（大公岛和灵山岛两处岛屿生态系统省级自然保护区），以及市级文昌鱼水生野生动物自然保护区和省级胶州湾滨海湿地海洋特别保护区等。

（二）设置专门化的海岸地带资源环境保护与开发机构

青岛市政府非常重视胶州湾海域的管理工作。1985年，青岛市设立青岛海洋资源研究开发保护委员会，组织专家开展胶州湾研究工作。1994年，青岛市设立胶州湾规划和保护联席会议，编写了《胶州湾及邻近海岸地带功能区划》，为合理开发和保护胶州湾提供了科学依据。2014年，青岛市设立了胶州湾保护委员会，全力做好污染防治、生态修复、岸线整治、养殖设施清理、环湾绿道建设等保护工作。上述机构和组织的设置为海岸地带空间治理的实施提供了重要的组织依托和实施平台。

（三）颁布和修改海岸地带资源环境保护的专项法律与法规

青岛市政府一贯重视海岸地带资源环境保护规则的制定及规范化。1995年，青岛市通过了《青岛近岸海域环境保护规定》和《青岛海岸地带规划管理规定》，将开发、保护胶州湾正式纳入法制轨道。2004年，青岛市人大城建环保委员会组织专题调研组起草了保护胶州湾的议案（2005年由青岛市人大通过）。2012年，青岛市第十五届人大常委会划定青岛市胶州湾保护控制线。2014年，《青岛市胶州湾保护条例》正式施行，全力做好污染防治、生态修复、岸线整治、养殖设施清理、环湾绿道建设等胶州湾保护工作。2015年，青岛市启动编制《青岛市海岸地带规划导则》，划定海岸地带规划建设的原则和标准，以指导全市海岸地带沿线各项保护和开发建设活动的开展。

（四）制定科学的空间管制措施以加强海岸地带的资源保护

青岛市从空间规划入手实施有效的海岸地带空间治理。2012年，青岛市出台《胶州湾保护控制线》，通过规范用海项目、实施退池还海等工程，全力推进胶州湾生态修复工作，建立“胶州湾滨海湿地省级海洋特别保护区”。2016年，由国务院审核通过的《青岛市城市总体规划（2011—2020年）》中提出，以建设海洋强市和蓝色领军城市为目标，坚持海陆统筹的原则，编制《环胶州湾保护控制线划定与岸线整理规划方案》。此外，青岛市还着力加强大沽河流域的生态建设，设置并启动大沽河河口的中央湿地保护区建设，构建贯穿青岛全域的生态中轴。

（五）通过基础性数据平台建设构建科学的信息监测体系

构建严密而完善的信息监测体系是实施海岸地带空间治理的重要辅助手段。青岛市在胶州湾海域建立人工监测和自动监测相结合的水质监测体系，设置了39处海水监测点位，在胶州湾全域实施网格化监测，对《海水水质标准》（GB3097-1997）中的全部30项指标进行分析。以控制陆源污染为目标，将陆源污染防治与胶州湾保护结合，对大沽河、李村河、墨水河等8条主要入湾河流及环湾区域13座污水处理厂实施常态化监管。

六、青岛市海岸地带空间治理的重点工程

针对青岛市海岸地带所存在的主要空间冲突类型、主导性形成因素以及青岛市政府所采取的应对措施，特提出青岛市空间治理的重点工程，以供借鉴实施。

（一）蓝色港湾工程：实施海岸地带国土整治与生态修复工程

世界各沿海国都把海岸地带作为国土开发整治的重要空间，科学评估海域资源的受损状况，制订针对不同对象和目标的整治与修复技术方案。通过近岸海域国土整治，优化用海秩序，调整用海结构，可以促进海洋资源的节约集约利用，实现海岸资源开发、海洋环境保护和海洋经济协调持续发展。海岸地带国土整治的重点包括河口整治、海岸防护、非法用海整治、海岸环境整治、养殖秩序整治、港口船只整治、海平面控制、海损应急管理、海洋渔业基础设施建设等[21]。海岸地带国土整治的具体措施包括：1.沿海开发利用整治。对海上养殖活动进行细致盘查，依法查处非法占用海域、非法养殖以及采矿砂等违法行为。2.陆源污染整治。严格监管海岸地带重大工程建设项目，依法查处偷排、漏排以及超排等违法行为。3.违法建设整治。对非法占用岸线与湿地、私自改变土地使用性质以及未经批准建设等活动，依法进行处罚。

（二）环湾绿肺工程：强化滨海湿地公园和湿地保护区建设

建立湿地自然保护区与湿地公园，作为湿地保护的重要举措，在实施过程中应结合具体区域情况，采取差异化手段，综合保护湿地生态系统的独特功能。主要措施有：1.主管部门和湿地所在地政府要认真做好湿地保护规划，划分不同用途的功能区，设定差异化的保护目标。2.建立职能协调统一的湿地保护专门管理机构，实行湿地管理机构垂直管理和统一领导，对海岸红线范围内的湿地实施绝对保护。3.建立湿地保护长效机制和多元化资金投入机制，建立多层次、多渠道投资机制。一方面加强中央、地方政府财政拨款，不断增加湿地保护的公共财政投入，使各级财政投入成为湿地保护资金的主渠道；另一方面通过市場机制进行各种形式的社会融资，鼓励和引导企业、个人以各种形式（如BOT模式和PPP模式）参与湿地公园建设。

（三）智慧海洋工程：建立区域海洋立体监测网络

加大海岸地带信息基础设施建设投入力度，建立区域型海洋立体监测网络系统。1.加大对海岸地带科研监测体系的支持力度，通过人才引进、资金支持以及政策保障等一系列措施提高海岸地带科研技术水平，推动现代化技术在环境监测中的应用。2.优化岸基、船基、海基、空（天）基等监测平台的空间布局，建立行之有效的信息共享和联动机制，形成集科学认知、管理有效、信息公开与互联网服务一体的海岸地带信息化体系。3.完善监管体制和审批制度，整合涉海监管部门和审批部门，统一执法标准和审批尺度，构建地、空、人三位一体的智能化监测体系，充分保障海洋资源的合理开发利用。4.实施建设用海项目全过程监管，强化各级海洋主管部门、海域动态监管部门、海洋执法部门的紧密协作，健全海域使用动态监测系统，建立覆盖用海项目全过程的动态监管体系，全面监测海域使用动态和海洋环境损害情况，防控建设用海项目活动产生的资源环境重大影响和社会利益冲突问题。5.建立海洋环境影响监测的评价体系，统一评价标准，使其对海洋环境的评价有据可依，从而起到有效保护和评价海洋环境的效果。6.建立区域性海洋生态预警机制。加强对环境质量的即时监控，建成全天候、立体化、错层次、多功能、全覆盖的海洋监视监测与预警网络[22]。endprint

（四）审慎填海工程：有序有度依法用海和科学用海

采取积极审慎的态度实施围填海工程。综合评估围填海造地的资源环境与经济损益，从严控制围填海造地活动。建立围填海项目后期评估制度，对围填海项目所产生的海洋资源环境影响、社会经济效益等进行跟踪监测调查，研究建立具有可操作性的围填海项目综合评估方法，以全面揭示围填海造地的实际损益情况。同时，研究海洋承载力，根据填海资源环境承载力，建立海洋蓝线制度和实行围填海总量控制制度。根据每个海洋功能区围填海资源环境适宜性、围填海工程施工技术可行性、围填海造地成本和社会经济发展现状估算各个功能区围填海资源环境承载力[23]，进一步计算围填海资源环境总体承载力，将其作为围填海总量控制的总体目标。同时，出台适用于围填海造地的法律法规，提高公众对于围填海造地的法律意识，为审慎围填海造地提供切实的法律依据。

七、青岛市海岸地带空间治理体系的重构

加强空间治理是当前推进海岸地带空间治理体系和治理能力现代化的重要举措，以空间作为环境与生态治理的切入点，有利于推动整个海岸地带空间治理水平的不断提升。2015年11月，中共中央十八届五中全会要求“加强空间治理体系建设，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。据此，青岛市海岸地带的空间治理体系有必要实施重构。

（一）构建完善的生态环境公共政策体系

通过制定区域发展的公共政策，解决区域内的共同问题，来维护和协调海岸地带城市-区域的公共利益。海岸地带生态环境管理公共政策体系的重点包括海岸地带各类资源的产权制度，海岸地带资源开发利用的价格政策、税费政策和财政政策，海岸地带生态环境管理体制，海岸地带环境准入门槛制度等。具体而言，主要有四个方面：1.强化海岸地带灾害防御体系建设，建立青岛市海岸地带海洋灾害预报和预警机制，加强海洋灾害防御体系建设，为海岸地带的经济社会发展服务。2.从海岸地带空间及土地的管辖权限来看，海岸地带分属建设、国土、海洋与渔业等部门管辖。海岸地带规划空间管制的实施在组织框架、机构设置及制度设计上，必须充分正视空间管辖权属分散的现实，并加以解决。3.构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道。4.完善经济社会发展考核评价体系。把资源、环境、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。

（二）建立海洋產权交易服务平台

产权交易服务平台的设立是加速和完善青岛市海岸地带空间治理体系的重要举措。1.建立海洋产权制度。加强海洋领域多层次资本市场体系建设，建立多样化的资产管理体系和资本交易制度，并做到归属清晰、责任明确、保护严格、流转顺畅。2.建立海洋产权交易服务平台。开展海洋产权试点示范，建立集产业投融资、技术产业化、产权登记托管等为一体的海洋产权交易、信息和结算一揽子服务机构。3.催化海洋产权交易平台服务功能。实现海洋资源的市场化配置，开展海域、海岛、岸线等使用权的收储、抵押和交易，海洋工程构筑物、船舶等海洋有形产权及其衍生品的交易，海洋知识产权、股权等无形产权及其技术的交易或质押，加快海洋排污权和海洋碳排放交易试点建设等。

（三）建立区域性的协调组织及协调机制

海岸地带空间治理的目标，主要通过多种力量参与的操作程序、弹性的规划目标、各部门及社会团体之间的沟通、自上而下和自下而上交叉协调的渐进式发展策略实现。1.建立良好的城际合作制度环境。政府间合作机制是否有效运转，取决于能否建立良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则[24]。2.建立地方政府间利益分享和利益补偿机制。通过地区间利益的分享来实现共同富裕，通过规范的利益转移来实现地区间的协调发展和整个社会的全面进步。3.健全非官方中介服务体系。现代社会的良性运行得益于政府与社会的良性互动，非官方组织具有灵活性、成本低、根植于民间社会和寻求合作的积极性等优势，在海岸地带空间治理中起着重要的推动作用，其为公众和官方机构建立起沟通和信任的桥梁。4.设立城际协调机制，通过签订具有约束力的双边或多边法律协定或者行政协定的方式来彼此协调合作，海岸地带城市-区域内各地方政府机关基于业务上的需要，采取签署行政契约的方式来彼此协调合作，使其合作关系有明确且具体的规范可遵循。

（四）制定严谨的功能分区，实施“科学规划工程”

空间治理始终关注的是空间资源的有序开发和合理利用，因此根据地域分异规律和发展需要而进行的政策分区是空间治理的重要实施路径之一，政策分区正成为海岸地带城市-区域空间治理的重要手段。1.按照海岸地带自然特征和资源基本构成条件，科学划分海岸地段分区，并针对各岸段不同旅游及景观资源、生态及环境资源的保护与开发两大重点问题加以科学引导，按类别制定海岸线资源管理的相关政策。2.划定不可开发地区和设立海岸建设退缩线。海岸建设退缩线划定在平均高潮位线向陆100米～300米的缓冲区，退缩线向海一侧为不可建设区，经环境影响评估后公共安全及服务必不可少的建筑物不在此限制之列。3.优化海岸地带空间布局，构建近海环境友好型空间格局。严格控制建设用海域、岸线等空间资源增量，调整和提高空间资源存量与利用率，满足居民生活水平提高和消费结构转型的需要。

八、结论

海岸地带是地球表层岩石圈、水圈、大气圈与生物圈相互连接、各种因素与过程相互影响、物质与能量交换活跃、环境变化极为迅速的特殊地带，也是人类活动最强烈、经济社会发展的前沿地带，是当今城市化快速发展的地区之一。与其他区域的城市化相比，海岸地带的快速城市化和工业化会面临更多的资源需求和空间争夺，这其中土地因其本身所具有的不可替代性和位置固定性，成为目前社会经济转型时期尤为重要的资源。本文在深入分析青岛市海岸地带自然因素、人为因素和管理因素所致问题的基础上，明晰了空间经济、空间生态、空间社会、空间协调和空间功能等多个维度的空间冲突，认为其成因在于粗放的土地开发模式、滞后的管理制度设计、不健全的社会参与机制以及市场失灵和政府失灵并存等。endprint

针对上述问题，本文从蓝色港湾、生态岛礁、环湾绿肺、智慧海洋、审慎填海五个方面提出实施青岛市海岸地带空间治理重构的重点工程，并从构建完善的生态环境公共政策体系、建立海岸地带区域性的协调组织及协调机制、完善海岸地带生态环境法律法规体系、制定严谨的功能分区和实施“科学规划工程”等方面提出了青岛市重构海岸地带空间治理体系的主要思路和途径。目前，海岸地带空间冲突诊断与调控所需的各种新技术与新方法仍处于不断研制和改进阶段，多技术交叉和集成应用还有待进一步加强，如何完善和普及这些技术和方法的实际应用，建立“智慧海岸地带”以实现海岸地带土地空间冲突科学治理是未来研究的重要方向。

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