我国民办义务教育发展的困境与出路

摘 要 从义务教育的视角来看，民办教育为更多的适龄儿童提供了入学机会，科学有效地促进了教育资源的优化合理配置，对于实现教育的公平化和人才培养模式的多样化有着重大意义。然而，民办教育在发展的过程中依旧存在社会地位的不清晰、法律环境的窘迫，管理的不完善，持续发展的后劲不足等问题。因此，要在明确民办教育价值定位的基础上，为民办义务教育发展提供宽松的政策环境，依法落实民办学校各主体的法律地位，革新民办教育的管理模式，加大公共财政资助力度，为民办学校发展提供经费支持。

关键词 民办义務教育 问题 对策

改革开放以来，我国的经济飞速发展，人民的生活水平也日益提高。但是，作为世界上最大的发展中国家，我们人口基数大，增长速度快，对教育的投入有限。因此，在一定阶段内，“穷国办大教育”的现象还会长期存在。为了满足人们日益多元化的教育需求，逐渐出现了一种依靠政府和社会各界协助办学的新体制，这就是民办教育。民办教育作为一种和公办教育截然不同的办学体制，它改变了传统的政府“大包大揽”的办学形式，转向和社会接轨，依靠政府和社会各界的力量合作办学，以适应社会对教育多元化、多层次和多类型的要求和挑战。随着我国教育体制改革的不断深入，民办教育也进入了发展的黄金期。但是，民办义务教育在具体实践过程中还存在很多障碍，本文在分析其办学过程中的困境的基础上，提出了相应的应对策略。

一、民办义务教育在我国教育体系中的角色扮演

《国家中长期教育发展与改革规划纲要（2010-2020）》中明确肯定了民办教育对我国社会主义教育事业发展的重要地位和重大意义，并认为其是促进我国教育现代化改革的重要力量，强烈要求从中央到地方的各级政府和教育部门都要把发展民办教育作为地方工作的重要职责，积极倡导和大力发展民办教育。自20世纪八九十年代以来，民办教育作为我国社会主义教育事业的一部分，在国家政策的夹缝中，经历了极其艰难的发展历程，从产生到复苏，从微小到强大，终于取得了一定的成绩和地位，在补充国家教育经费不足，优化教育资源配置，促进教育公平，实现教育多样化，推动教育改革和实践等方面，发挥着无可替代的重要作用。近些年来，随着我国九年义务教育的逐渐普及，国家财政对教育的投入力度越来越大，在新形势和新挑战下，我们要重新审视民办教育的角色定位和价值意义[1]。

1.民办义务教育在整个教育服务体系中应扮演何种角色

改革开放是民办教育萌芽发展的一个契机，在改革开放之前，甚至是刚实行改革开放的一段时间内，国家和政府直接掌控着国家教育的大权，社会上也没有形成开放的氛围、稳固的政策支持和资源空间来维持民办教育的生存和发展。1993年，我国开始进行社会主义市场化经济体制改革，至此，民办教育才真正获得生机。同年，国家颁布了《中国教育改革和发展纲要》。1994年，在《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中，国家明确提出，要改变过去传统的政府对教育实行“大包大揽”的办学体制，要施行以政府办学为主，同时依靠社会各界力量共同办学的新体制。这项规定标志着民办教育合法地位的确立和正式制度保障的认可。综上所述，我国民办教育的发展是和社会主义市场化经济体制的改革息息相关的，在市场化的浪潮下，以营利为目的是民办教育发展之初的原动力和催化剂。2002年，国家又出台《民办教育促进法》，指出民办教育属于公益性的事业，是我国社会主义教育事业的组成部分，并在第五十一条明确规定，民办学校的出资人可以在刨除学校的办学成本、未来发展基金和其他国家规定应交的相关费用之后，从剩余的资金中获得合理的报酬。由此可见，国家对民办教育的营利提出了“合理回报”的限定。尽管，在政策的引导下全社会都形成了民办教育的发展是重要且有必要的共识，但是在具体的办学实践中，民办教育的发展依旧是举步维艰。随着教育改革的深入推进，教育机制日益灵活，教育服务主体日益多元化和科技化，民办义务教育和公办义务教育的区分界定已经不仅仅是从营利性的角度来观察，双方在为共同的教育服务主体的媒介下逐渐走向合作共融和共生发展。那么，在这种情况下，民办义务教育在整个教育服务体系中究竟应该扮演怎样的角色，这个问题正变得日益复杂。

2.民办义务教育的角色定位

在我国，基础教育包括学前教育阶段、九年义务教育阶段和高中教育阶段。《中华人民共和国义务教育法》明确规定，义务教育是国家统一实施的，所有适龄儿童和少年必须接受的教育。在某种意义上来说，九年义务教育不仅是国家强迫执行的教育，还是国家必须予以保障的公益性事业。义务教育阶段的学生，无需交学杂费，国家会建立九年义务教育经费保障机制，学生在此期间的学杂费全部由国家财政下拨，通过这种途径，保障义务教育制度的顺利实施。因此，从法律层面来讲，国家对义务教育的经费负有完全的承担责任。民办教育作为公办教育的补充，仅仅是从满足人民的高层次教育要求而存在的，但是在现实境遇中，情况却较为复杂。受城乡一体化的影响，越来越多的外来务工人员来到城市，随之带来的就是随迁子女的教育问题。由于户籍、居住年限、父母工作性质等种种因素的制约，很多进城务工人员的随迁子女无法在流入地享受优质的公立教育，因此，民办性质的打工子弟学校就成了众多随迁子女的无奈之选。从性质上来说，国家应该承担所有适龄儿童在义务教育阶段的费用，但是城市的优质教育资源有限，为了保障当地居民的利益，很多公办学校都设置了户籍、社保等方面的限制，客观上把这些随迁子女拒之门外。在这种情况下，非营利性质的民办教育就应运而生了。由此可见，民办教育在实际办学中主要担任两种角色：一是以商业化的模式运行，满足高层次教育需求人群的公办教育补充性学校，也就是普通意义上的精英教育；二是为处于地域内的弱势家庭提供非营利性的公办教育补充性民办义务教育，是由城乡发展的不均衡而产生的。依照国家发展趋势，第一种会在我国教育体系中长期存在并得到发展，第二种则会随着国家城乡一体化进程的加快、户籍制度的改革和国家对教育投入的不断加大而改变、消失或者被并入到普通的义务教育体系中来。endprint

3.重新认识民办义务教育的价值

民办教育要想得到持续健康的发展，最重要的就是明晰自身的价值定位和意义。尽管我国目前已经基本上普及了九年义务教育，但是随着社会经济的不断发展，人们生活水平的日益提高，对教育的需求逐渐呈现高端化和多元化的趋势。民办教育已经不仅仅是国家公办教育的“备胎”，更可贵的是，通过民办教育和公立教育的竞争机制，可以实现办学体系和办学模式的多样化，通过不同教育实践活动的开展，满足不同层次和不同群体学生的多样化和个性化需求，提高学校的办学质量和办学水平，使得学校成为学生自由健康成长的乐园。在发达国家，往往比较活跃的就是私立教育，私立教育的学校设施、办学条件、师资水平、生源质量等都是优于公立学校的[2]。某种程度上来讲，民办教育比公办教育更为民主和开放，不仅是体现在政府和学校、学校与社会之间的关系上，还表现在优质教育资源的优化配置中。因此，大力发展民办教育，保持其教育发展的民主和开放，不仅国家教育发展规划纲要的基本精神，也是民办教育实现可持续发展的科学路径和应有之义。现在，我国的社会主义市场经济在市场化程度上已经超过了60%，市场在教育的资源配置中起着越来越重要的作用。然而，在教育实践中，民办教育依旧受到种种制度和政策的制约，发展道路依旧艰难。因此，国家提出，政府要积极推进医疗、卫生、教育等方面的改革，把民办教育作为社会主义教育事业发展的重要组成部分，合理安排、统筹规划，后续还对民办教育进行营利性学校和非营利性学校的试点，但是受众多因素的干扰，最终并没能付诸于实践。

二、民办义务教育发展面临的现实困境

民办义务教育经过多年的实践探索和发展，积累了丰富的办学经验和育人模式，开创了我国以政府办学为主体、社会各界力量协同办学的新局面。尽管民办教育在社会主义教育事业的发展过程中发挥着巨大的作用，但是在具体的办学实践中，依旧存在着社会地位的不清晰、法律环境的窘迫、管理的不完善、持续发展的后劲不足等问题。

1.社会地位的不清晰

民办义务教育在实际办学中主要承担着两方面的责任：一是用优质的教育资源满足人民的高端教育需求，为他们提供精英式的教育；二是面向城乡一体化进程中作为弱势群体的外来务工人员随迁子女，为他们提供可供接受的基础教育。民办教育作为一种和公办教育不同的办学模式，是我国社会主义教育事业的重要组成部分，在我国教育事业的发展过程中占据着重要的地位。然而，在教育实践中，人们对于民办教育的角色定位和价值意义依旧不甚清晰。在人们的心中，民办教育就是私立教育，私立的就是不受国家控制的，专门用于商业化和营利性的学校教育。社会传媒对于民办教育的宣传多是负面大于正面，社会民众对于民办教育的批评和指責也从未减少，他们只关注民办教育的私立性质，而不去考虑它存在的意义和作用。不仅仅社会民众和媒体如此，连国家政府部门对于民办教育的性质和地位也是知之甚少，甚至有人大代表认为我国的公办义务教育完全能够满足不同群众的教育需求，多次提议取消民办教育。

2.法律环境的窘境

尽管民办义务教育的发展是有法律法规许可的，但是民办教育的法律地位却始终是比较模糊。首先，民办学校和公办教育一样，职责都是教书育人、为国家培养人才的，民办教育属于事业单位，这是无可厚非的。但是，在实际操作中，民办学校却登记在民政部门，被定性为“民办非企业法人”，导致教育政策实施中存在诸多的制约。其次，国家在《民办教育促进法》中对民办教育的营利提出了“合理回报”的限定，本意是鼓励更多的闲散社会投资关注到教育上，但是由于缺乏明确具体的法律依据，“合理回报”这个词在事实上就像一个“紧箍咒”，在无形中造成了对民办教育经费的更多监督和限制。再次，法律意义上的“非营利性”规定和教育实践中的的“营利性”存在矛盾。民办教育是以政府为主体，社会各界参与办学的模式，这是由我国现阶段教育发展的实际情况所决定的，集体融资必然存在经济上的利益。但是，民办教育也可以享受国家在税收、土地等方面的优惠政策。因此，一旦民办教育出现问题，在“营利性”问题上的纠纷，即使是法律也难以辨别清楚。

3.管理的不完善

我国民办义务教育在发展过程中还存在管理不完善的问题，主要表现在以下三个方面：第一，政府的宏观调控存在不到位的现象。地方教育主管部门几乎没有设置专门的民办教育管理机构，更谈不上专职的管理人员。即使个别地方有，也相当的薄弱，几乎不起作用。这直接导致了民办教育在出现问题时，无法得到及时的帮助和解决。第二，由于民办教育是以政府为主体，社会各界联合办学，所以内部管理受各方制约，管理结构极其不完善。通常情况下，学校校长都是由董事会直接任命，而董事会又是由学校的投资方直接掌控，所以学校的事情实际上还是控制在董事会手里。如果董事会成员对教育有一定的见解，学校发展就会顺利很多，反之，则会矛盾丛生。第三，教育主管部门的行政人员在思想认识上对民办教育存在偏见，往往影响民办学校教师的晋升、培训、职称评审等，不利于民办学校师资的发展，进而影响到学校整体的发展。

4.持续发展的后劲不足

民办教育的发展不仅存在社会和法律地位的窘迫，管理制度的不完善，最重要的是由于缺乏充足的办学资金，造成了民办教育持续发展的后劲不足，导致很多民办学校相继关门。民办学校没有公办学校的地位，获取国家的政策优惠也有限，由于是社会各界协助办学，筹措经费的来源比较单一，因此，导致筹措的经费数量也很有限。有的民办学校还会把学校的办学资金用于投资，往往导致学校的破产。除了社会各界的融资，民办学校还有另一个经费来源，那就是收取学生的学杂费。从某种程度上来说，学校生源数量的多少决定着学校经费的多少。在这种情况下，民办学校往往依靠扩大学校规模，多招学生的方式来弥补学校办学经费的短缺。长此以往，扩大办学规模就成为民办学校追求的办学目标，这会造成学校学生的混乱，直接导致学校办学质量的下降，造成学校发展后劲不足，不利于学校的健康可持续发展。endprint

三、民办义务教育发展的路径探析

民办义务教育是我国社会主义教育事业的重要组成部分，它在补充国家教育经费、提高教育资源优化配置、促进教育公平、实现教育多样化发展等方面，发挥着重要作用。因此，我们要为民办义务教育发展提供宽松的政策环境，依法落实民办学校各主体的法律地位，革新民办教育的管理模式，加大公共财政资助力度，为民办学校发展提供经费支持。

1.明晰民办教育的社会地位

明晰民办教育的社会地位，为民办义务教育发展提供宽松的政策环境。民办义务教育的发展困难重重，我们要在明晰其地位和价值的基础上，为民办义务教育发展提供宽松的政策环境。首先，要明白民办义务教育是社会主义教育事业不可或缺的一部分，其发展有着深刻的现实背景和实践意义，它有利于解决城乡一体化进程中外来务工人员随迁子女上学难的问题，缓解城市公办学校的压力，加快全国九年义务教育的普及化进程[3]。其次，要加强对民办教育意义和价值的宣传力度，提高人們对民办教育的认识和了解，从内心深处产生认同感。尤其是各级教育主管部门的行政人员，要加强对《民办教育促进法》的学习，认识到民办教育是我国教育改革实践过程中的重要力量。发展民办教育，是由我国目前的教育实际和人们日益增长的教育需求所决定的，其对教育资源的优化配置，学校间形成正当竞争，教育的多元化和公平化进程都有着深刻的意义。

2.依法落实民办学校各主体的法律地位

民办教育在法律限定上属于“民办非企业法人”，但是对于其具体的职责权限却没有明确的法律细则来保障。目前，我国的民办学校基本上采用“董事会领导下的校长负责制”。这就要求我国的法律明确规定董事会和校长等学校主体的职责和权限，对于相关的学校董事会、理事会等机构也要做出明确的限定。因此，必须完善学校的领导体制，对机构内的人员设置和安排进行明确规定，避免产生“任人唯亲”的现象。另一方面，民办学校也要制定与学校发展实际相关的配套设施，保障学校教育教学工作的顺利开展。不仅要明确民办学校的事业单位性质，还要对学校课程、教学计划、师资配置、后勤保障等作出合理的制度安排。此外，在民办学校和政府的关系上，也要公平、公开、公正，建立规范的行政办学合同，尽量减少法律和民事上的纠纷，在办学过程中，凡事都要依照法律而行，实事求是。

3.管理革新

民办教育是在政府的主导下，由社会各界力量协助办学的教育形式。由于内部结构复杂，所以在管理方面存在着很大的困难。首先，要从整体上强化政府部门对民办教育的监督和管理职能。主要由各级教育主管部门建立专职的民办教育管理机构，设立专职人员，对于民办教育发展过程中的质量、财务、管理等问题能够及时发现，科学处理。其次，督促学校通过大众传媒及网络平台定期对民办学校的设施设备、师资水平、教学质量、学生情况进行公示，提高办学的透明度，加深民众对民办教育的理解和认可，使得社会各界能够更好地督促和评价民办学校，促进民办学校内部以及与公办学校的良性竞争，进而推动可持续发展。再次，从学校内部建设来讲，在对学校领导班子进行选择和任命时，要进行综合全面的考量，保障领导班子的优质和高效，避免董事会和校长之间产生不必要的摩擦，影响学校的稳定发展。

4.加大公共财政资助力度，为民办学校发展提供经费支持

目前，我国已经基本普及了九年义务教育。这不仅仅是依靠公办学校来实现的，民办学校也发挥了举足轻重的作用。义务教育阶段民办教育的发展，不仅缓解了区域内流动人口给公办教育带来的压力，还促进了区域间学校的良性互动和公平竞争，客观上推动了教育的多元化和民主化进程。从实际意义上来讲，民办义务教育和公办义务教育一样，都承担着教书育人和为国家培养人才的教育任务，然而，在实际办学中，民办教育的地位却远远低于公办教育。民办教育经费来源单一，教育储备金又存在诸多的风险，直接导致了民办学校发展的后劲不足。因此，我国各级地方政府及教育部门应该根据当地的经济发展水平和教育发展状况，按照区别对待的原则给予民办学校一定的生均教育经费补贴，保障学生的基本受教育权，也保持民办学校的健康稳定发展[4]。

参考文献

[1] 谢锡美.义务教育阶段民办学校未来走向探析[J].教育发展研究，2010（Z2）.

[2] 海闻，于菲，梁中华.农民工随迁子女教育政策分析——基于对北京市的调研[J].教育学术月刊，2014（8）.

[3] 胡伶.民办教育政策歧视现象分析[J].现代教育管理，2013（12）.

[4] 吴霓.我国民办教育发展的现状特点、问题及未来趋势——基于统计数据和政策文本的比较分析[J].教育科学研究，2015（2）.

[作者：张燕妮（1977-），女，河南济源人，河南牧业经济学院讲师，硕士。]

【责任编辑 陈国庆】endprint