员额检察官权力清单的科学配置

李文凯

摘 要：落实司法责任制改革，必须科学地配置好员额检察官的权力。员额检察官权力清单的配置需要解决三个问题，即检察长将哪些权力授予员额检察官，授权标准是什么，通过什么方式来授权。权力清单配置后，还必须通过健全监督管理机制，保障配置的权力在合法轨道上运行。

关键词：员额检察官 权力清单 监督管理机制

党的十八大后，中央全面推进司法责任制改革，要求“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。落实司法责任制，就要科学合理地配置员额检察官权力清单，使其清楚自己的权力和责任，让其回归成为办案的主体，对所做决定独立承担责任。在根据检察权的特点，科学的配置权力清单的同时，还必须健全监督机制，做好员额检察官执法办案监督管理工作。

一、配置权力清单要解决的问题

制定权力清单时，不但要遵循检察权本身的特点规律，还必须坚持突出检察官主体地位与检察长领导检察院工作相统一。检察机关实行检察长负责制，检察长在检察权运行中处于核心地位，除了履行业务管理职能外，还要承担行政管理、人事管理工作。在权力清单配置中，检察长除了直接办理一定数量的重大案件外，还要保留一定的决定性、审核性及文书签发权，除了法律规定必须通过检委会决定的，其余都可以通过授权的方式下放给员额检察官。因此，权力清单的配置就需要解决三个问题，即检察长将哪些权力授予员额检察官，授权标准是什么，通过什么方式来授权。

（一）授权范围

检察权复合性特点，使其司法性既有程序性的权力又有实体性的权力，程序性和实体性权力中又包括了一定的决定权和执行权。

检察执法办案中，不管是实体的还是程序上的决定权与执行权既有分离又有合一。决定权和执行权分离的情况下，由检察长或者检察委员会作出决定，由办案人具体执行。例如抗诉、不起诉、民事审判监督的抗诉都是由检察长或者检察委员会作出，办案人负责执行；还有自侦部门立案侦查中，检察长审批决定立案后，案件承办人负责组织法律文书的制作、侦查策略的运用等等。还有决定权和执行权合一的情况，但是合一的情况大部分都是程序性的决定权，对实体不产生大的决定作用，这种情况下，由办案人自己决定自己执行。例如决定讯问犯罪嫌疑人、询问被害人，就是由承办人自己决定自己执行。

改革前三级审批制度，检察官事事报批，决定性的事项不做决定，承担着承办人的角色，任何决定都不用承担责任。因此在本轮改革中，对检察官的权力清单中应当扩大员额检察官决定性权力，明确规定检察长、检察委员会的权力职责，除此之外的权力全部归员额检察官，并由员额检察官对自己所做决定承担责任，真正落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。对执行性、承办性的权力全部下放，还原办案权给办案人。

（二）授权标准

检察权的多样性、复合性表现在职务犯罪侦查权、批准逮捕权、公诉权、诉讼监督权。因此，检察长给员额检察官授予检察权时，必须遵循和考虑其权限特点，针对不同的对象采用不同的标准授权。理论上和实践中各个地方的标准都不一致。通常的做法有：

1.个人行使的可以授权下放，团队协作的不可以下放。个人行使的权力，主要表现为逮捕、起诉等部門的检察官在办案中有一定的独立性、亲历性的权力，对于这部分权力应当充分下放。团队协作主要指的是侦查职务犯罪的权能，这部分权力不可以下放，是与司法责任制的改革相违背的。

权力是责任的前提，脱离权力的责任是无源之水、无本之木；司改前错案责任追究制之所以难以落实，主要原因就在于案件的决定权不在办案人，一线的办案人无实质意义上的权力，绝大多数案件都是行政领导或者检委会甚至是政法委做出来的，执法办案人自然也就无法承担责任。检察官司法责任制改革，就是要重新理清检察长、检委会、办案检察官之间职责，权力清单就是理清他们之间职责的载体。因此，笔者认为，对于职务侦查权不是不能下放，而是限制性的下放，对于侦查的启动、中止的决定权以及采取人身、财产权益的重大侦查措施应有检察长或者检委会行使，其余的权力都可以授权给员额检察官。

2.自由裁量的可以授权不放，非自由裁量的不可以下放。自由裁量的本来就是由办案人自己根据案件的事实、证据、情节来裁量的，是办案人与生具有的权力且任何人无法干涉。笔者认为，应对非自由裁量的权力进行梳理，非重要性的权力可以授权给办案人，让办案人成为案件处理的责任主体。

3.直接决定刑事责任终结的不可以下放（撤案、撤诉、不起诉等），直接决定诉讼程序救济权力的不可以下放（回避、各种复议、复核决定等）。对直接决定刑事责任终结的权力进行整理分类，可以有条件的逐渐授权给检察官。直接决定诉讼程序救济权力涉及到对当事人权利的救济，可能会做出与前一个决定截然相反的结论，故笔者同意这种权力不可以下放。

综上所述，检察权是复杂的具有多种属性的综合性权力，对于逮捕、公诉等部门的检察官充分授权下放；对于职务犯罪侦查权，应当限制下放；对于诉讼监督权授权，采取部分授权的方式。

（三）授权方式

检察官的权力清单采用什么方式表现出来？列举式还是概括式？采用正面清单还是负面清单？列举式和概括式都有其优缺点，列举式的优点在于详细，缺点在于琐碎，容易遗漏检察官的权力。概括式的优点在于全面，简练，缺点是不明了。笔者认为，对权力清单应当采用列举式且采用正面清单的方式，详细列出检察官的权力及责任，让检察官明确自己的权力。但是因列举式有其天生的不足，故检察官的权力清单以列举式、正面规定为主，以概括式为补充。

二、权力清单的具体配置

在设计权力清单的过程中，我们按照“刑事检察权充分放权、职务犯罪侦查限制放权、诉讼监督部分授权的原则”进行设计，旨在实现基层检察院内检察长与员额检察官、上下级检察院权力行使上的扁平化，实现员额检察官主体地位与检察长领导相结合的统一。检察长（副检察长）对自己决定的事项负责，员额检察官在授权范围内对自己作出的决定负责，员额检察官对授权范围外的事项不承担责任。下面通过表格具体设计检察长、检察委员会、副检察长、员额检察官的权力清单。

（一）检察长的权力

（二）检察委员会的权力

（三）分管副检察长的权力

（四）员额检察官的权力

三、权力清单配置后的监督管理

孟德斯鸠说过“没有制约的权力，必然会走向腐败”。因此，在赋予员额检察官职权后，还必须进一步完善司法办案内部监督制约机制，确保检察权依法正确行使和办案质量。

（一）健全案件管理制度，做好分案和流程监控工作

检察官承办的案件，采用随机分案为主、指定分案为辅的原则。案件办理、审核、流转、管理应当在统一业务系统上进行。案件管理部门对司法办案工作实行统一集中管理，全面记录办案流程信息，全程、同步、动态监督办案活动。

（二）建立健全检察官联席会议制度

联席会议讨论决定重大、疑难、复杂案件，若参会人员意见一致，形成书面意见供员额检察官参考；若参会人员意见不统一且出现重大分歧时，报检察长决定或者由检察长提交检委会决定。

（三）健全配套的案件质量评查机制，建立长效的评查机制

通过对所办结的案件进行重点评查、随机评查、专项评查、个案评查等，发现问题，规范办案行为，提高案件质量。案件评查小组、案件管理、纪检监察部门建立联动机制，互通有无，将评查结果作为年终考核的依据。同时因故意或者重大过失出现错案、瑕疵案件的，将由纪检监察部门追究其相关责任。endprint