积极探索行政违法行为检察监督制度的构建

赵红　吴双双

摘 要：行政违法行为检察监督是十八届四中全会赋予行政检察监督的新内涵，体现了行政检察监督职能由诉讼内监督向诉讼外监督拓展的发展趋势，是构建多元化监督格局的重要支柱。目前我国行政违法行为检察监督处于“积极探索”阶段，面对新形式新任务，应当明确行政违法行为检察监督的原则、线索来源、监督范围、方式、程序等，促进行政机关依法行政。

关键词：行政违法行为 检察监督 多元化监督格局

一、坚持行政违法行为检察监督的原则

（一）规范监督原则

行政违法行为检察监督尚处于探索阶段，虽然十八届四中全会明确了检察机关对行政违法行为的检察监督权，但是这一权利的行使缺乏法律层面上的具体操作依据，因此检察监督活动应当在不违背法律基本精神的前提下规范进行，只有规范操作，才能促使作为监督对象的行政机关接受并认可监督的结果。十八届四中全会以来，湖北省人民检察院在法律制度框架内积极审慎地探索行政违法行为检察监督，督促行政机关依法履行职责的检察建议的采纳率高达87%。[1]

最高人民检察院民事行政检察厅在《关于行政检察工作的专题调研报告》（以下简称《报告》）中提到，要以案件质量评查为契机，严格把握行政检察监督的条件，遵循各项办案程序，审慎行使行政检察监督权，促进行政检察监督案件的质量有效提高。如湖北省人民检察院行政诉讼检察处于2016年4月11日向全省行政检察部门下发《关于组织开展行政诉讼监督案件质量评查活动的工作方案》，通过此次评查活动全面总结了全省行政诉讼的工作经验，重点查找和解决了检察机关在行政裁判结果监督、审判程序监督和执行活动监督工作中存在的主要问题和薄弱环节，并且有针对性的提出改进措施，不断推进三项监督工作规范化，进一步提高监督能力和水平。

（二）有限監督原则

行政违法行为检察监督涉及到检察权与行政权之间的关系，由于检察权不同于裁判权，不具有法律上的裁判功能，其对行政行为违法的判断也不具有最终的法律效力，为了协调检察权与行政权之间的关系，必须对检察监督权进行一定的限制。2014年12月6日，北京大学法学院副院长王锡梓提到，检察院要做到两个平衡，一是与法院之间的平衡，二是与行政机关之间的平衡，检察机关在进行行政违法行为检察监督时要谨记法律监督的属性，尊重行政权的运行规律，考虑行政机关面临的实际情况，像很多不作为实际上是受到既存资源的限制，在监督过程中尽职但是不越权，监督但是不代替，尊重被监督机关的自我纠正机制，保持应有的谦抑和理性。

（三）重点监督原则

在全国检察机关工作座谈会上，曹建明检察长明确提出了“六个必须”的基本要求，其中摆在首要位置的就是检察工作必须要服务大局、保障民生，把监督重点放在严重侵害公益和公民合法权益等人民群众反应强烈的突出问题上。行政违法行为检察监督目前尚缺乏法律依据，在探索完善、开展试点的过程中要报经中央批准或者全国人大常委会授权，不能在条件不具备、时机不成熟的情况下，四面开花式的一把抓。

二、丰富行政违法行为检察监督的线索来源

（一）信息不对称阻碍了案件线索来源

线索来源问题是开展行政违法行为检察监督工作要考虑的首要问题，目前行政检察机关主要是通过其他机关交办或转办、公民来信来访以及检察机关自行发现等途径获取案件线索，在现有的线索来源中存在信息不对称的问题，导致线索来源不畅，这些问题主要体现如下：

第一，监督者与被救济者之间信息不对称。浙江省宁波市北仑区出现过一个案例，90多岁的老汉在柴桥街道方家桥有一处房产，他的女儿在其不知情的情况下将房产变更登记到自己名下，之后老汉以房管局为被告向法院提起行政诉讼，法院判决房管局败诉，老汉拿着胜诉判决书去区国土局申请变更土地使用证，但是国土局置之不理、消极不作为。这个案子以检察机关向国土局发出检察建议，督促其依法处理老汉的变更土地使用证申请而告终，但其过程却十分曲折，因为在面临国土局不作为的问题时，老汉根本就不知道该向那个部门寻求救济，幸而后来经当地一名律师的引导，老汉才得知检察机关拥有对行政不作为等违法行为的检察监督权，并在检察机关的帮助下解决了这一难题。相信生活中类似的案子还有很多，但并不是所有人都能够像老汉一样幸运，在面对行政机关不作为时能够得到有效的指引，维护自己的合法权益。而这些屡见不鲜的案子也在不断地给我们传递着这样一个信号，即信息不对称使监督者与寻求权利救济者之间难以实现对接，监督机关无法锁定行政违法行为的受害者，而行政违法行为的受害者们不知道监督者的存在，这使得公民主动向检察机关提供案源的渠道中断。

第二，监督者与被监督者之间信息不对称。检察机关与行政机关就行政执法信息而言存在信息不对称的现象。首先，在实践中检察机关获取行政行为违法的信息一般是通过公民申诉，或者等到行政相对人与行政机关进行诉讼之后在对行政诉讼活动进行监督的过程中获取，但这些途径都存在一个固有缺陷——事后性，检察机关无法在行政行为作出时及时了解行政执法的情况；其次，检察机关通过这些途径获取的信息量在信息传递的过程中难免存在一定量的减损，因为这些途径无法实现检察机关与行政机关的直接对接，要实现双方的直接对接，较为可行的途径是政府信息公开，但是目前政府信息公开的范围有限，而且就公开的部分信息而言也不能保障其与实际情况是相符合的。因此，当前检察机关与行政机关存在信息不对称的问题，同时还存在获取信息的时间差和信息量差，再加上少数行政机关对行政检察监督存在消极抵抗的情绪，对检察机关敷衍了事或不予理睬，加剧了信息不对称的问题。

（二）畅通线索来源渠道，实现信息对称

信息的不对称阻碍了检察监督工作的受案渠道，面对这一困境，我们要加强信息平台的构建，加快相关制度的完善，扭转信息不对称的局面，疏通线索来源渠道。

第一，提高行政违法行为检察监督的认知度。最高人民检察院民事行政检察厅在《报告》中提到，要用好各种传统媒体和新型媒体来加大对行政检察工作的宣传力度，让广大人民群众能够深入了解行政检察职能。但是从更广阔的视野来看，提高认知度不应局限于向人民群众宣传的方式，类似于召开联席会议、向基层派驻检察室等方式，其影响力比简单的宣传和号召更有感染力。endprint

第二，构建信息共享平台。曹建明检察长在2017年全国检察长会议上指出，“探索建立行政执法与行政检察衔接平台”，以此来畅通监督线索来源渠道。具体工作中如何衔接没有先前经验可以借鉴，需要各地检察机关在实践中探索，虽然探索之路不乏艰辛，但总有先行者。

（三）整合案件线索来源信息

当今我们所处的是一个大数据时代，大数据最明显的优势就是能够从海量信息中挖掘出蕴藏其中的有价值的信息，这样可以有助于检察机关精准发力。在全国检察机关民事行政诉讼监督工作座谈会上提到的检察机关对民事行政审判、执行工作的实际情况掌握不足，外部监督还不到位等问题，同样存在于行政检察监督工作中，所以，检察机关需要对行政机关违法行为有更进一步的了解，这样才能更有效地进行检察监督。如何更进一步了解，这需要借助大数据平台，通过上述方式采集到案件线索信息，并且不能止步于此，采集信息只是第一步，第二步便是对这些信息进行分类、提炼、筛选，将这些信息通过丰富的数据可视化技术呈现在我们眼前，[2]让我们能够准确、迅速的判断哪些领域是行政机关违法行使职权的高发领域，哪些是边缘领域，这对于源头整治、积极预防、精准监督都具有十分重大的意义。

三、明晰行政违法行为检察监督的范围

（一）准确把握“在履行职责中”

检察机关对行政违法行为的检察监督应当严格限定在履行职责过程中发现的行政机关及其工作人员违法行使职权或不行使职权的行为。可以看出，十八届四中全会授予了检察机关对行政违法行为检察监督的权力，但是比较审慎，这种态度实际上贯穿于行政检察监督的始终，也与行政检察监督的有限监督原则相一致。就拿行政公益诉讼来说，从一开始提出的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，便明确了试点案件范围是“在履行职责过程中发现生态环境和资源保护……等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害……”，到2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的关于修改《行政诉讼法》的决定，其中新增的行政公益诉讼条款也明确“在履行职责过程中”，这一贯的审慎态度再结合检察监督的有限原则便也不难理解。

但这里存在一种有争议的情形，即：如果行政相对人认为行政机关做出的具体行政行为违法，向检察机关申请检察监督，检察机关能否受理，有的学者认为这种情形不满足“履职”时发现的条件，应当排除在外；[3]也有学者认为不予受理的论断有些偏颇。究其本质原因，是将“启动主体”与“监督主体”的概念相混淆了。[4]

结合目的论的解释方法，后一种观点可能更加合理，第一种观点则有概念法学的倾向，根据碧海纯一的看法，概念法学排除具体情形的目的考量，偏重于形式逻辑的操作，忽视了活的法律之探求。行政违法行为检察监督的目的是促进行政机关依法行政，保障公民的合法权益，如果将公民申请检察机关进行监督的情形排除在外，将会使行政检察监督制度设立的目的落空。

（二）抽象行政行为暂时不予监督

从理论的层面上来讲，行政违法行为检察监督应当既包括具体行政行为又包括抽象行政行为，但是，由于目前检察机关监督能力的限制，现阶段还不宜将抽象行政行为纳入到行政违法行为检察监督的范围内。[5]这种定位与我们国家目前行政检察监督的实际发展情况是相一致的。就检察监督范围而言，大致包括以下几类：一是行政机关基于行政职权或者履行行政职责而主动作出的行政行为，如吊销营业执照、责令停产停业等，这种行政行为一般会给行政相对人带来不利的后果；二是授益性行政行为，如行政许可、行政给付等；三是针对以上两种情形的不作为。

四、规范行政违法行为检察监督权的行使

行政违法行为检察监督包括提出检察建议、支持起诉、督促起诉、提起行政公益诉讼等多种监督方式。其中督促起诉和支持起诉没有什么太多要注意的，这里主要是分析一下检察建议和行政公益诉讼。

（一）规范使用检察建议

根据实践中的调研报告来看，检察建议存在运行不规范、质量不高等问题，这将大大折损检察建议的监督权威。内蒙古自治区人民检察院检察长马永胜在内蒙古自治区检察机关行政检察工作电视电话会议上提到，要以专项整治为契机，切实规范监督行为，着重查找、加强整改行政检察工作中不公正不规范的检察行为，要严格按照法律规定的条件和情形开展检察监督工作，特别是要严格规范适用检察建议。检察建议的规范使用特别重要，因为检察建议相对于其他监督方式而言是一种柔性的监督方式，强化检察建议的效力，不在于提升其强制效力，而在于规范检察建议的使用，提高检察建议的质量，[6]行政行为确实违法且行政机关拒不改正的，则应当采用其它监督方式。

（二）审慎提起公益诉讼

从全国人大常委会授权最高人民检察院《关于在部分地区开展公益诉讼工作的决定》，到《检察机关提起公益诉讼试点方案》的出台，再到《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中新增的行政公益诉讼条款，不难看出行政公益诉讼十分注重诉前程序，在诉前能够通过向行政机关提出检察建议的方式督促其依法履行职责或纠正其违法行为的，就不用再走诉讼程序了，其目的主要在于节约司法资源、发挥行政机关的自我纠错功能以及提高检察监督的效率。所以能够以向行政机关提出检察建议的方式督促行政机关纠正违法行政行为的，就不要提起行政公益诉讼，只有在提出的检察建议没有得到预期的效果时，再考虑进一步的检察监督方式。

五、行政违法行为检察监督的程序

（一）程序的启动

在上文中有探讨行政违法行为检察监督的范围，如果行政相对人认为行政机关做出的具体行政行為违法，向检察机关申请检察监督，检察机关应当受理，那是不是意味着请求或建议检察机关进行行政检察监督的主体都可以作为启动主体？并非如此，案件受理并不等于程序启动，启动的决定主体是检察机关，因为不能排除有些行政相对人或利害关系人基于心理不平衡等因素无理取闹的情形，如果任何主体都能启动行政检察监督程序，程序启动的太过随意，程序的严肃性将无法体现。endprint

（二）调查程序

不经调查无法判断一项行政行为是否违法，这一过程是掌握行政行为违法的证据，是让行政违法行为检察监督变得有理有据的重要阶段。河南省人民检察院检察长在河南省检察机关行政检察工作座谈会上的讲话中提到，强化行政违法行为检察监督要依法用好调查核实权，通过查询、调取、复制相关证据材料，询问案件当事人或者案外人，咨询有关专业意见等调查方式，及时发现并有效纠正行政执法人员的违法行为。三门县检察院联合县法制办、县环保局等10个部门联合会签的《关于加强行政检察监督协作配合的若干意见》的第6条就明确列举了检察机关享有调阅、复制、询问等六项调查核实证据的权力。

（三）作出决定

经过调查程序，若根据已有证据能够证明行政行为违法，则应当向作出该行政行为的行政机关提出检察建议，督促其履行职责或者纠正违法行政行为，同时要附上理由说明。作出决定之后，行政机关应当对落实的情况以书面方式予以回复，不予以改正的，检察机关可以考虑采取进一步的监督措施。

就具体个案而言，检察监督的程序到这里就可以画上一个句号了，但是就整体来看，要强化行政检察监督的效果还应与被监督者进行沟通，在加强个案监督的同时，针对监督过程中发现的普遍共性问题可以通过专项报告、联席会议等方式与相关政府部门进行协调沟通，共同维护法治國家的建设。这方面有类似的成功经验，北京市检察院行政检察处在正式成立前后与民事检察处一起采用诉讼监督通报方式，对法院进行整体诉讼监督工作，在监督过程中，检察院通过对法院在行政诉讼活动中存在的问题进行系统梳理、归纳分析，从认定案件事实不准确、适用法律错误、裁判标准不一、知产行政案件审理不符合行政诉讼规则等方面召开专题座谈会向法院进行了通报，让法院能够明确哪些方面存在问题，继而可以有针对性的加强和改进，这对于后续潜在问题的提前预防有很大的作用。原副检察长姜建初对北京市检察院的这种做法给予了很高的评价：“北京市院向北京高院发出通报的做法很值得在全国范围内推广，是提高监督质量、监督层次、整体监督的成功经验。”在行政诉讼监督过程中检察院可以采取向法院采用行政诉讼监督通报的方式提高整体监督效果，那么，在行政违法行为检察监督中，检察院也可以向行政机关发出通报，让行政机关明确自身问题，进而有针对性的改进，对后续潜在问题进行提前预防。河南省人民检察院检察长在河南省检察机关行政检察工作座谈会上的讲话中提到：“监督工作要紧紧围绕促进依法行政的目的，不能简单地为了监督而监督，要注重分析案件背后的原因等深层次问题。”[7]

注释：

[1]最高人民检察院民事行政检察厅：《民事行政检察指导与研究》，中国检察出版社2015年版，第256页。

[2]参见白建云：《建立检察机关行政执法检察监督大数据平台三点设想》，载《检察技术与信息化》2017年第1期。

[3]参见李志林：《行政违法行为法律监督制度初探——以检察改革为视角》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2015年第4期。

[4]参见谢玉美、刘为勇：《行政违法行为检察监督程序论》，载《行政法学研究》，2017年第1期。

[5]参见郑新俭：《推进行政违法行为检察监督》，“第十七届全国检察理论研究年会专题”，载《人民检察》2016年第11期。

[6]参见肖晓峰：《坚持问题导向，推动民行检察理论研究——中国检察学研究会民事行政检察专业委员会第五届年会观点综述》，载《人民检察》2016年第14期。

[7]同[1]，第30页。endprint