“城市牛皮癣”综合治理探析

郑州大学教育学院城市牛皮癣综合治理课题组

一、城市牛皮癣的概念与分类

“城市牛皮癣”是指城市中未经批准，随意张贴、乱涂乱画的各类违法违规的野广告。城市牛皮癣多分布在车站、街道、公共厕所、天桥等公共场所，在城中村、工地简易房各类流动人口比较集中居住和出入的区域最为严重。一般而言，“城市牛皮癣”从内容上大致可分为五类：办证类、行医类、贷款类、服务类、赌博类。城市牛皮癣内容涉及广，覆盖面大，成为违法乱纪与破坏诚信的媒介。

二、城市牛皮癣的负面影响

（一）影响现代文明城市创建

城市牛皮癣的大量存在成为城市转型升级中的环境寄生虫，不仅影响了市容市貌，而且直接破坏城市形象。在现实中，不少商贩利用城市牛皮癣“成本低，见效快”的特点，在街道、厕所、小区、电线杆、车站、地下通道等公共场所进行大肆张贴，这无疑加重城市环卫人员清理工作量，清理不当带来的二次视觉污染现象更是不容乐观；这种损人利己的行为，造成社会公共设施资源及环境资源的浪费，大大影响生态文明城市建设和社会可持续发展步伐。

（二）不利于社会治安管理

据了解，城市牛皮癣各种类型信息中属违法犯罪性质占八成以上，涉及非法行医、假证广告、暴利校园贷等等违法经营行为。值得关注的是，高校校园已成为城市牛皮癣泛滥的“重灾区”，借助“牛皮癣”为线下传媒媒介和互联网运行平台，“门槛低、分期付款”吸引不少高校学生。近些年，由不良“校园贷”引发的财务纠纷数不胜数，严重破坏大学生学习生活的正常秩序，影响学生身心健康发展、家庭幸福及社会和谐稳定，这也引起新闻媒体的广泛关注及社会轰动，冲击社会治安管理。

（三）冲击了社会诚信体系的建构

城市牛皮癣的泛滥严重影响公民道德意识提升、社会诚信体系建构，进而阻碍精神文明建设。主要表现为办假证等，不仅严重冲击社会管理制度，而且易造成公民形成投机取巧的错误观念，不利于社会诚信体系建设。具有针对性的假证信息广告，成为各种学术论文、学历、考试证书造假的“导火索”，社会公信力下降，不利于社会公民诚信意识的培养及提升。

（四）冲淡了城市居民的幸福感

不可否认，城市牛皮癣的泛滥不仅影响居民环境，而且在一定程度上给居民生活带来不便，并影响居住满意度、生活幸福感的提升。访谈过程中发现，居民楼道内墙面、楼体外下水管道等等公共场所基本上被城市牛皮癣所覆盖，并以印章式牛皮癣为主，从随机民意访问中，多数受访者对此表示城市牛皮癣泛滥影响其居住环境及满意度，特别在老式小区缺乏物业管理和没有防盗门的楼道，城市牛皮癣现象尤为猖獗。

三、城市牛皮癣的成因分析

（一）违法商家追逐利益的需要

市場中的经营主体追求利益最大化，然而，并非所有商家都会用法律法规、道德准则来约束自己，一方面，无限利用公共资源制造城市牛皮癣，成为了商家将成本降低到最佳状态的“不二选择”；另一方面，在进行虚假或诈骗信息的宣传时，张贴小广告更是隐蔽而又掩人耳目的“好”方法。广告的起源是为了消除与目标对象间的信息不对称。但是，从消费者的角度来说，他们通过广告所了解的产品信息仍是不完全信息，甚至是虚假诱骗信息。

（二）违法成本小，处罚力度低

从经济学分析，制造城市牛皮癣大致包含了三种成本：制作成本、张贴成本、风险成本。城市牛皮癣的生产制造成本低，人员张贴的费用也不高，并且，法律不健全执法不严格所带来的违法成本小，才是城市牛皮癣泛滥于街的根源。对于虚假广告的发布，《广告法》规定处罚金额最高为广告费用的五倍，《广告管理条例》没有明确的罚款标准，在《广告管理条例实施细则》中更是并没有明确规定类似城市牛皮癣这类城市小广告的硬性处罚条例。法律的漏洞以及执法过程中不严格，使得越来越多的不法商家“走钢丝”，“打擦边球”，城市牛皮癣也越来越成为城市治理的顽疾。

（三）城市管理手段与监督不到位

广告活动是复杂的经济活动，广告管理机关要与有关单位和部门密切配合，开展综合治理，才能进行行之有效的管理。但是，要将此原则真正践行于实践并非易事，广告涉及范围广，内容庞杂，时常会出现管理交叉、分工混乱的问题，缺位现象也普遍存在。城市管理粗放化、随机化、简单化管理不够精细化、规范化、常态化。部门之间缺乏有效的沟通与配合，管理体制有所欠缺。除此之外，缺乏对清理过程中科技手段的运用，也是管理缺乏有效性的体现。在信息化时代下，城市管理手段没有得到很好的更新与应用，对城市牛皮癣的抑制也起到了一定的阻碍作用。

（四）市场需求与侥幸心理相互交织

城市牛皮癣的制造者们很好的利用了消费者的需求心理来获取利益，小到衣食住行，大到娱乐社交。一些人民群众真实存在的市场需求，例如家电维修、管道疏通等等，确实为城市牛皮癣的存在提供了理由。但也不乏不法商家利用群众猎奇心理进行违法犯罪，例如传播色情、吸毒赌博等等。

与此同时，城市牛皮癣的制造者也怀着不会被抓获的侥幸心理，寻找有关法律的漏洞，探访执法过程中的纰漏，秘密建设生产窝点并进行大规模违法粘贴城市牛皮癣。不法商家主观上的利欲熏心和侥幸心理，也是驱使他们从事制造和张贴城市牛皮癣的一大因素。

四、城市牛皮癣的解决策略

城市牛皮癣的综合治理，应当采取“禁、清、导”三位一体的综合治理策略，三管齐下，以“禁”堵住城市牛皮癣产生的源头，以“清”清除现阶段存在的城市牛皮癣，以“导”疏导合法城市小广告。只禁不导不能根治，只导不禁不具有实质效果，只有将“禁”和“导”结合，才能从根本上解决问题。下面，本文从“禁”、“清”、“导”三个大方向作为切入口，加以具体阐述。

（一）完善法律法规制度

完善和依据相关法律法规，建设高素质跨部门的综合执法队伍，从城市牛皮癣产生的源头予以严厉打击和有效堵截，防止其复发和死灰复燃。公安、工商、城管、城建、环保等部门磋商协调组建一支综合执法队伍，对城市牛皮癣的行为实施者进行从重罚款，罚款金额不低于其当日工资水平的200%，对明知故犯和屡教不改者可以协调公安部门拘留，并处相应的罚金，对违法乱纪幕后指使者则应采取行动，统一抓捕，依法予以司法裁决和刑事处罚，涉及违反城市治安管理条例的人员，依据相应城市治安管理条例予以拘留和罚款，对于涉及刑事案件触犯刑法的人员，依据刑法条款予以有期徒刑量刑和剥夺有关权利，对于制造、销售违法乱纪城市牛皮癣的犯罪窝点及作坊进行销毁、清查，依法没收作案工具与非法财产所得。根治“城市牛皮癣”是净化城市环境的客观要求，更是维护正常社会秩序、捍卫法律尊严的内在要求。endprint

与此同时，国家权力机关应加强立法工作，弥补法律体系中的不足与漏洞，为城市牛皮癣的整治与清理提供法律依据与司法支撑，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。加强诚信体系建设，必须依靠法律制度的保障建立公民、社会组织诚信信息库，健全利益激励约束机制。城市相关行政主管部门，应切实考虑综合治理的共通性与地域特殊性，因地制宜制定有关城市环保卫生管理条例，提供规章支撑与行政支持，做到有章可循、有理可据、执法规范。

（二）强化治理监督工作

建立基层街道、社区监督小组，对于本街道、社区进行实时监督与管理，发现一处查处一处，发现一人查处一人，做到处处有监督、时时有监督、人人在监督的工作机制。上级部门应进行量化考核，作为“文明社区”评定的重要指标，逐步形成“管干分离、责任到位、科学考评、奖罚适当”的原则。

（三）实行群防群治

完善数字化城管系统，开通基层群众有奖举报热线。基层单位应该广泛开展“防诈骗，清皮癣”的专题宣传教育活动，并建立以先前罚款、没收非法收入所得为基金的有奖监督举报机制。深入基层群众，宣扬个人诚信体系和文明城市建设，不断增强普通群众环保意識与诚信意识，倡导各基层街道社区制定相关乡规民约，积极做到“不信骗，不助骗，不被骗”的基本要求。在此基础上，基层街道社区应该对自行清理城市牛皮癣、揭发举报其生产、制造、销售、发布的群众集体或个人予以物质和精神上的双重奖励，营造和建立人人不贴小广告，人人不信小广告，人人检举小广告的舆论氛围与群众基础。

（四）加强环保队伍建设

投入一定规模的专项资金，建设专业高效的城市环保队伍，不断提升地方城市环卫工人清洁工具的科技含量水平，购置专业的清洁剂、高压水枪进行清理，加快现有的城市牛皮癣的清理效率。与此同时，广泛调动街道、社区普通居民参与到清理城市牛皮癣的队伍中来，广泛发扬人们的志愿精神与奉献精神，广泛调动以基层党员和离退休干部组成第一梯队的志愿者积极性，把清理城市牛皮癣的地域深入到社区居民楼道、过道、大街小巷，进行彻底的清理与整治。

（五）拓宽公共广告发布渠道

投资建设“线下”实体公共广告设施，切实解决合法可信广告发布难的问题。首先，以传统的思维方法加上现代化的科技手段，建设一批整洁环保的公共广告设施，例如公共广告栏、公共广告橱窗、公共电子广告屏、电子广告栏。在可信度审查与资格审查的基础上，公共广告设施应该财政拨款予以支持，投入市场化运营，由街道社区成立专门部门监管运营。

拓宽“线上”的公共广告渠道，提升公共广告发布信息化水平。街道与社区可以专门组织相关人员开发官方微信公众号、官方微博以及多种多样的相应的手机应用软件，在加强对于人民群众思想文化教育、宣传本地区的文化特色与旅游资源的同时，可以开辟一个窗口界面专门为公共广告服务。

（责任编辑：申舒文）endprint