国内建筑垃圾立法比较及其对上海的启示

王辉

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。与此同时，建筑垃圾的产生和排放数量急剧增长，给资源环境带来巨大压力。据建设部2005年统计，全国建筑垃圾排放量达到7亿吨，是城市生活垃圾的5倍，是造成“垃圾围城”的主要源头。

建筑垃圾是指建设工程的新建、改建、扩建过程中以及建筑物、构筑物的修缮和拆除过程中产生的弃土、弃料及其他废弃物，包括工程渣、工程泥浆、拆房垃圾、装修垃圾和废弃混凝土等。建筑垃圾处理，包括排放、收集、运输、消纳、资源利用等多环节，涉及城市市容、环境保护等多领域。建筑垃圾排放失管会导致乱倾倒频发，运输不密闭易导致扬尘污染，消纳场所设置不规范则存在安全隐患，资源利用不达标则会造成环境污染。因此，建筑垃圾管理一直是城市管理工作的重点和难点，只有坚持依法治理，通过法律法规进行控制和管理，才能推动建筑垃圾规范处理，从而解决“垃圾围城”问题，提升资源环境承载力。

一、我国建筑垃圾管理法律法规概述

1995年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》颁布，《城市市容和环境卫生管理条例》《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》等行政法规配套实施，将建筑垃圾纳入法制化管理的轨道。

2015年以来，中共中央、國务院先后颁布了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），将建筑垃圾资源利用提升到发展循环经济的高度，明确了“减量化、再利用、资源化”的管理原则，提出了大力推广装配式建筑、推进建筑垃圾资源化利用、发展再制造和再生利用产品等措施。住房和城乡建设部也先后颁布了《城市建筑垃圾管理规定》《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》等部门规章（以下统称住建部规章），规定了省（市）建设或市容环境卫生管理部门是建筑垃圾管理的主管部门，明确了减量化、资源化、无害化的处理原则，建立了建筑垃圾处置收费制度和建筑垃圾处置核准制度，明确了建筑垃圾违法行为的法律责任。

二、国内主要城市立法现状及比较

截至2016年年底，19个大中城市除重庆市以外均制定了专门的地方性法规或政府规章，其中广州、深圳、成都、西安等4个城市制定了地方性法规，北京、上海等14个城市制定了政府规章。高度重视建筑垃圾管理立法工作，确定了“依法治理、政府干预”的管理思路。

立法层级：大多数城市的建筑垃圾管理制度以地方政府规章为主要依据，少数城市上升至地方性法规（广州、西安、成都、深圳）。重庆市建筑垃圾管理以《重庆市市容环境卫生管理条例》为主要依据，《重庆市建筑垃圾管理规定》（渝市政委[2014]90号）作为具体的实施细则。

适用范围：多数城市参照住建部规章规定，对建设、施工、装修过程中的废弃物统称为建筑垃圾进行管理，初步实现了建筑垃圾管理种类的全覆盖。只有广州、深圳、成都等个别城市采取了分类管理、精细管理的思路，对于各类建筑垃圾设计了不同处理要求和管理制度。上海、深圳、杭州、厦门等城市分别采用“建筑垃圾和工程渣土、建筑废弃物、建设工程渣土或建筑废土”名称。

立法结构：在地方性法规中，多数城市参照建筑垃圾的排放、运输、消纳、监督的全流程管理体系按章节作系统划分。在地方政府规章中，深圳、成都等多数城市按章节划分管理内容。南京市分别制定了《南京市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》和《南京市渣土运输管理办法》，充分体现了立法的针对性和精细化。

立法目的：立法的主要目的一是“加强和规范建筑垃圾管理，二是维护城市市容环境卫生”。广州和深圳突出了建筑废弃物的综合利用和源头减量的理念和目标。南京、深圳市规定了“保护人民生命财产安全、妥善处置建筑废弃物”的内容。

政府部门职责：由于建筑垃圾管理涉及面广，各大城市均参照住建部规章规定，采取“1+x”的管理体制，明确一家主管部门，落实一批配合部门。一般来说，建筑垃圾主管部门包括市政管理部门、城市管理行政部门、建设行政部门或市容管理部门等。大多数城市都在政府规章中，明确了配合部门的具体职责，比如规划部门协同制定建筑垃圾固定消纳场设置规划，公安、交通管理、海事等部门负责建筑垃圾水路、陆上运输活动的监督管理，财政、物价、环保、房管等多部门协同制订政策、价格和标准等。成都、西安等市明确了建筑垃圾处置实行属地为主、条块结合的管理原则。

建筑垃圾处理服务市场准入：各城市均根据国务院行政法规以及住建部规章，细化规定建筑垃圾处置核准制度。上海等接近半数的城市建立了建筑运输企业市场准入制度，规定企业应当符合运输车辆数量、经营场所、安全管理、作业人员等许可条件，推行运输企业规模化、规范化运营。成都市则建立建筑垃圾运输企业备案制度，实行企业名录管理。

建筑垃圾消纳、综合利用等设施的设置：各城市基本沿用建设部规章的要求，结合城市总体规划和建筑垃圾处理趋势预测及物流管控需要，编制建筑垃圾处理场所专项规划。多数城市以行政许可方式对处理场所进行管理，申请设置消纳场所的需要向主管部门进行申请，满足设置条件的消纳场所取得受纳许可后方可处置建筑垃圾。

执法保障：为了加大违规行为惩戒力度，各城市采取了多种行政处罚和行政强制措施，主要包括罚款、责令停运整改、暂扣或者吊销许可证等方式。对于实行运输企业名录管理的城市，城市管理部门还可将违规企业从名录中除名。从罚款幅度来看，最高可处20万元以下罚款。

总体来说，国内建筑垃圾立法有五条经验值得借鉴：一是政府职责分工明确，管理执法信息充分共享；二是实行全品种管理、全过程管控，延伸至运输企业、运输工具以及从业人员；三是综合运用法律、政策、经济、行政、教育等管理手段，规划、标准、政策、机制多策并举；四是各地日益重视建筑垃圾源头减量和资源利用；五是注重落实产生者责任，加强工地施工现场管理。各地也采取一些创新做法，比如深圳市建立渣土车加挂专用铭牌制度，南京市建立建筑垃圾运输方案多部门联合审查制度，北京市实行建筑垃圾夜间运输制度，成都市实施建筑垃圾运输企业记分管理制度等。endprint

三、上海市现有法律法规简析

上海是国内最早开展建筑垃圾地方立法的城市之一，虽然上海市建筑垃圾和工程渣土申报量保持在1亿吨的规模，但是其建筑渣土处置规范，车容车貌明显改善，偷乱倒行为得到有效遏制，主要通过标高回填、圈围造地、绿化造景等方式消纳。形成了以地方性法规为纲，以政府规章为框架的系列配套政策标准，构成了建筑垃圾管理制度体系，为规范建筑垃圾处理、保障城市建设发展、维护城市安全运行和市容环境整洁发挥了保障作用。现有法规规章主要包括以下内容：

地方性法规：1988年，《上海市市容环境卫生管理条例》以下简称《条例》）规定了建筑垃圾、工程渣土的管理要求，标志着上海市建筑垃圾管理进入法制化轨道。《条例》规定：一是建设工地的建筑垃圾、工程渣土堆放要求，建设工程竣工后清除建筑垃圾、工程渣土；二是建筑垃圾、工程渣土运输作业服务规范，车船应当密闭或者覆盖措施，不得泄漏、散落或者飞扬；三是建立了建筑垃圾运输服务市场准入制度，从业企业应当取得建筑垃圾、工程渣土运输许可证；四是建立了建筑垃圾、工程渣土处置申报核准制度，产生单位向主管部门申报产生量和处置方案；五是原则性规定了居民装修房屋的投放、收运及处置要求。

政府规章：1992年，上海市政府制定了《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》（市政府10号令）。2010年，《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》（市政府50号令，以下简称《规定》）经修订后重新发布，主要内容包括五个方面：一是明确了政府职责分工：绿化市容行政管理部门是主管部门，建设、公安等11个行政管理部门是协同部门；二是建立了建筑垃圾工程渣土运输单位区域招标制度，明确了运输单位招标主体和招标条件，区绿化市容部门负责招标确定运输单位，市绿化市容部门负责核发运输许可证；三是建立了建筑垃圾运输、处置费消纳结算制度和政府指导价制度，主管部门监督专用账户资金拨付程序；四是明确了建筑垃圾和工程渣土的处置申报流程；五是规定了吊销建筑垃圾、工程渣土运输许可证的处罚条款。

2009年，《上海市建设工程文明施工管理规定》（市政府50号令）对于建筑垃圾源头管理明确了三点要求：一是车辆清洗要求：在施工工地内，设置车辆清洗设施以及配套的排水、泥浆沉淀设施，运输车辆在除泥、冲洗干净后，方可驶出施工工地；二是扬尘控制要求：对建筑垃圾在当日不能完成清运的，采取遮盖、洒水等防尘措施，在施工现场处置工程渣土时进行洒水或者喷淋；三是建筑垃圾堆放要求：建设工程施工现场堆放工程渣土的，堆放高度应当低于围档高度，并且不得影响周边建筑物、构筑物和各类管线、设施的安全。

为了贯彻落实《条例》和《规定》，上海市人民政府办公厅转发《市建设管理委等四部门关于进一步加强建筑渣土管理实施意见的通知》（沪府办[2014]51号）《关于进一步加强上海垃圾综合治理实施方案》（沪府办[2016]69号）等文件，市住房和城乡管理委、市绿化市容局制订了《关于进一步加强建筑垃圾和工程渣土管理工作的实施方案》（沪建管联[2015]1059号），进一步细化了政府部门职责分工，明确了区政府属地管理责任，提出了建筑垃圾分类管理的要求，提出重构建筑垃圾全程分类体系的思路。

四、完善上海市建筑垃圾地方立法的体会

为全面贯彻落实中央生态文明建设要求和中央城市工作会议精神，上海市政府已经提出了垃圾综合治理“破难题、补短板”的要求。坚持问题导向、推动依法治理是实现标本兼治解决建筑垃圾问题的唯一选择。为此，亟待通过加快建筑垃圾地方立法进程，完善顶层设计，发挥法治的引领和保障作用。

根据当前面临的形势和任务，建议按照“问题导向、分步实施，远近结合、急用先行”的原则，围绕管理需求、制度短板、难点问题，总结有效制度和典型经验，注重分类处理、分级管理、综合治理相结合，健全建筑垃圾综合治理体制机制。近期的立法重点是，要利用好现有《条例》资源，深刻领会立法本意，研究修改现行《规定》，落实建筑垃圾产生者主体责任，发挥好政府主导作用，明确建筑管理分级管理体制，细化建筑垃圾分类处理要求，重塑建筑垃圾收运处置流程；远期的立法设想是，启动《上海市建筑垃圾管理条例》地方性法规的前期调研，在《条例》相关条款和《规定》实施的基础上，解决碎片化和系统性不强的问题，整合立法资源，促进法制建设的系统化和精细化。

通过学习领会中央国务院有关文件精神，借鉴吸收国内城市建筑垃圾立法经验，我认为上海市建筑垃圾地方立法工作应当在以下六个方面着力：

凸显分类处理管理要求：以往垃圾管理对象集中在建筑垃圾和工程渣土，将居民装修垃圾排除在外，在实践中的市场运行和管理环节上容易产生空白或者衔接不到位的情况。为了确保法制统一，与住建部Ⅸ城市建筑垃圾管理规定》相衔接，有必要纳入法规层面统一规范管理，将工程渣土、工程泥浆、拆房垃圾、装修垃圾和废弃混凝土等五类均统一作为建筑垃圾予以管理，并根据各类垃圾的共性和特I眭，作出合适的制度安排，实行分类管理。在统一管理的框架下，对工程渣土、工程泥浆、拆房垃圾，可以沿用现有的管理模式；对废弃混凝土，以资源化利用为导向，推进“运输、资源利用一體化”模式，不纳入区域专营和处置核准管理范围；对装修垃圾，参照《条例》规定，细化管理要求，明确堆放场所要求、投放规范、收运要求、分拣及中转运输规范，收运单位由各区绿化市容部门根据本区实际情况通过招标或政府采购方式自主决定。

强化源头分类减量和资源化利用：建筑垃圾源头分类减量、资源化利用对于缓解建筑垃圾处置压力、提升处置效率、控制环境污染具有重要意义，具备公益性特点，单靠市场化机制难以推动，只有依靠“法定责任，政府引导和政策扶持”三者结合才能实现。为此，有必要在法规中确立“源头减量优先、资源利用并举、消纳处置兜底”的管理优先次序，对各类建筑垃圾在源头减量途径和资源利用方式提出具体要求，形成从源头减量、排放分类、资源利用到残渣消纳的完整政策体系，促进资源化利用设施建设，实现再生产品循环利用链条的有效闭合。endprint

发挥处置设施规划引领作用：从国内城市立法经验来看，要想解决建筑垃圾“出路难”问题，主管部门必须确立规划先行的思路，将建筑垃圾资源利用设施和应急消纳场所（统称处置设施）作为市政基础设施进行规划和建设。因此，有必要在法规中明确建筑垃圾处置设施规划的法律地位、编制主体、实施主体、财政支持政策以及跨区处置生态补偿机制。在上海市两级政府三级管理的体制下，要确立“规划引领、分级实施”理念：一是市级主管部门编制全市建筑垃圾处置设施专项规划，组织建设市级应急消纳场所；二是区政府编制区级建筑垃圾处置设施建设计划并组织实施；三是出台建筑垃圾资源利用设施财政支持政策以及跨区处置生态补偿机制。

完善建筑垃圾处理服务市场体系：鉴于本市建筑垃圾陆上运输服务市场化机制已基本建立，有必要拓展管理领域、延伸管理幅度、丰富管理手段，加强对建筑垃圾水路运输、中转码头经营、处置设施运营等各类市场主体的培育和监管，完善运输单位许可证核发制度、中转码头经营备案制度、中转码头及处置设施特许经营制度，从法规层面上进一步明晰建筑垃圾处理服务市场的规则。在建筑垃圾陆上运输市场方面，对于工程渣土、工程泥浆、拆房垃圾继续沿用现有“区域招标、运输许可”的市场准入制度，对于装修垃圾采取“区域招标、购买服务”的市场准入制度；在建筑垃圾水路运输市场方面，依法纳入建筑垃圾运输许可证管理范畴，通过招标方式确立规模化、集约化发展导向，培育骨干企业；在建筑垃圾中转分拣场所、中转码头、处置设施的建设和运营方面，探索建立特许经营制度，对于废弃混凝土资源利用企业实行名录管理方式。

推进行业诚信自律体系建设：近年来，上海市不断加强政府数据资源服务平台和社会信用体系建设，以更好地提升服務和管理效率，处理服务诚信管理制度。借鉴违法建筑、非法客运等顽症治理经验，要进一步推进建筑垃圾处理监管的信息化和协同化。一是要完善监管信息系统，建立建筑渣土综合服务监管系统，实现各管理、执法部门信息共享，进一步整合住房和城乡建设、交通、公安、城管执法等部门的施工工地、道路交通运输许可、交通事故、行政处罚等信息；二是将严重违法行为纳入企业信用信息公示系统和公共信用信息平台管理，绿化市容、城管执法等部门及时报送违规单位的失信信息，公安交通部门将交通肇事承担全责或者主责的违法车辆、行为人身份等信息纳入交通管理、人口管理等信息系统；三是要加强行业自律体系建设，引导相关行业组织制订自律规范，发布处理服务市场价格行情，建立运输企业诚信自律管理档案。

健全政府部门协同联动机制：按照建筑垃圾处理“三化”的要求，结合全过程管理、全生命周期管控的思路，既需要多部门协同配合，也应当落实各级政府属地管理责任。通过借鉴外地立法经验，固化已有的成功做法，有必要强化政府主导的角色定位，明确细化主管部门、协同部门的具体任务。一是发挥市住房和城乡建设管理部门在建筑垃圾处理中的统筹协调作用，督促建设单位切实承担“产生者责任”，落实源头减量措施，指导物业服务企业规范住宅小区装修垃圾管理；二是要突出市规划国土部门在消纳场所和资源利用设施设置上的规划职能；三是要以新版《上海市道路交通管理条例》施行为契机，完善公安交通部门、绿化市容部门在建筑垃圾处置证核发、运输路线时间核定过程中的协作机制；四是明确区政府属地主体责任，落实中转分拣场所、消纳场所及资源利用设施；五是明确乡镇、街道对于建筑垃圾处理活动日常监管职责。

（责任编辑：申舒文）endprint