农地流转中的政府转移支付配套政策创新研究

王丽

[摘 要]“构建新型经营主体政策扶持体系”是确保农地“三权分置”有序实施需完善的基础工作之一，农业生产的特殊性要求政府补贴等转移支付政策的大量配套。把握好农地流转、土地规模化生产的契机，创新政府补贴等转移支付政策，提高对农业的金融服务水平，强化财政资金的作用放大效应。

[关键词]农地流转；转移支付；金融服务

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步明确了农村土地“三权分置”的格局形成的具体措施，并把“构建新型经营主体政策扶持体系”作为确保“三权分置”有序实施需完善的基础工作之一。本文以实现农地经营权流转后的高效运行为目标，创新政府补貼等转移支付政策，提高对农业的金融服务水平，强化财政资金的作用放大效应。

1 政府补贴等转移支付需加大向农业领域倾斜

目前有关涉及农业的补贴政策很多，已知的有中央财政参与的补贴政策有五十多项，有“农业支持保护补贴政策”“农机购置补贴政策”“加强高标准农田建设支持政策”等。但调查也发现，广大农户对政府的涉农补贴的感受度和满意度并不高，事实上，诸多的涉农补贴并没有提高人们从事农业的积极性。相反，农业从业人员正在不断流失，农地经营权流转后的规模化生产和农地弃耕闲置并存，尤其是暂不满足规模化土地整合生产的地区，农地弃耕闲置问题更为严重。《中华人民共和国土地管理法》虽有明文规定：“承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”但受制于农村特殊的社会生态环境，执行的困难度可想而知。从经济学的角度解释，人们放弃农业生产的根本原因是从事农业生产的“机会成本”太高，转行从事其它行业的收入远比从事农业强。农业生产的特殊性决定了提高收入仅靠农业生产者自身肯定是无能为力的。因此，政府补贴等转移支付需加大向农业领域倾斜。

2 政府补贴等转移支付政策需紧扣“两个目标”

2.1 提高粮食产量，保证粮食安全

从资源禀赋角度看，我国粮食生产面临着资源、生态等多重因素的制约：人均土地资源不足世界平均水平的1/3，人均水資源量不足世界平均水平的1/4，工业生产的“三废”及化肥、农药的“滥用”加剧了农业生态环境的恶化，农地规模化生产远远落后于发达国家水平，等等。“粮食安全”将长期是我国面临的最大的安全问题之一，国家“关于农地所有权承包权经营权分置”改革的终极目标是提高粮食产量，保证粮食安全。经过长期的探索和实践，我国基本形成了较为全面的“种粮补贴政策体系”，提高和稳定了粮食产量。但随着人口的增加和城乡居民饮食结构的改善，我国粮食需求将持续增长，粮食安全问题更加突出。例如，近年来各地城乡接合部的农户放弃了主要粮食的生产，普遍大面积种植草莓、葡萄等经济作物，适应了广大居民需求结构的变化，也提高了农户的收入。与此同时，国家也加大了主要粮食产品的进口以满足国内的需要，如大豆、玉米等。随着我国综合国力的提升和外汇储备的增加，从国外市场进口粮食等初级农产品以满足国内需求是现在及将来的一项主要措施。需补充的是，目前对于“转基因”农产品的大量进口是“非长远的考虑”，“转基因”农产品对人类的安全问题本文暂不探讨。“转基因”农产品的出口国主要是西方发达国家，其农业生产高度集约化，农产品产量高、价格低，提高了我国外汇的使用效率，但它严重降低了国内农产品的价格竞争力，极大降低了农业生产尤其是主要粮食生产的积极性，长此以往，必将破坏我国的农业生产结构，威胁我国的粮食安全。我国目前尚处于培育“新型农业经营主体”阶段，还处于农业粗放化阶段，十三亿人口的粮食安全问题必须以发展我国的农业生产来解决！因此，必须抓住农地流转的契机，从提高粮食产量的角度合理布局农业生产结构，保证粮食安全。

2.2 提高农民收入，稳定生产队伍

任何一个行业的发展都需要该行业大量的优秀从业人员全力工作来实现，农业也不例外。上文提到有关涉及农业的补贴政策项目众多，中央财政和地方财政均拨付专项资金，且逐年增加，于是有了“提高了农民收入”的政策效果。但课题组认为政策力度和效果远远不够，从某种意义上说以上的政策效果是一个“伪命题”：一是农业生产的特殊性决定了农民增收仅靠农民自身是无能为力的，必须依靠政府补贴等转移支付政策，例如日本农民收入的 60%来自政府的补贴，美国的产业化农民1/3来自政府补贴；二是政府的政策支持涵盖各行各业，从统计的角度和实践结果看，“提高了农民收入”的同时“其他行业的收入也在提高”，而且前者提高的幅度小于后者。这不难解释上文表述的“诸多的涉农补贴并没有提高人们从事农业的积极性，相反，农业从业人员正在不断流失，农地经营权流转后的规模化生产和农地弃耕闲置并存”的现实困境。现阶段，我们要同样运用“为了减少工业库存，拓展农村消费市场”的政策思路，“为了提高农民收入，稳定生产队伍，加大政策力度，减少农业和工业的‘剪刀差，以促进农业的可持续发展”。因此，必须抓住农地流转的契机，从提高农民收入的角度培育新型农业经营主体，稳定农业生产队伍。

3 农地流转中的政府转移支付政策需重点做好“四个创新”

3.1 政府转移支付与农村居民社保方面结合的创新

前文论述过，在农地“三权”分立改革中，需大力培育新型农业经营主体，最终是要实现集约化的农业生产格局。但受制于几十年来我国大部分地区的城市和农村建设和规划等现实，农地流转后的规模化生产的程度是不能一蹴而就的，农业集约化生产需要一个长期整合和进步的过程。新型农业经营主体流转入土地后，其生产经营需要聘用部分农民，同样，部分“失地”农民也需要就近就业，这也是前文所说的“稳定生产队伍”的现实需要。基于减少农业和工业、农村和城市“剪刀差”，实现共同富裕的长远政策目标，新型农业经营主体从事农业生产时，理应要给聘用的农民交“社保”，当前可合并到已有的新型农村社会养老保险账户中，体现多劳多缴多得。因此，要创新政府转移支付的形式，可采用“先缴后报”的方式给予新型农业经营主体全额报销其给农户缴纳的社保费用。考虑到财政的压力，可采用“小步快跑”的方式。一是要根据经营农地规模等量化指标核定其政策扶持内的用工数；二是先期缴纳社保额度可以当地最低工资标准的一定比例缴纳，例如40%，后期逐年增加，用一至两个“五年计划”实现城市和农村的“同工同酬”。完善的农村社保制度除能鼓励新型农业经营主体返聘“失地”农民，解决部分农民的再就业问题外，还能更好地培育新型农业经营主体。因为以社保缴纳的部分属于农民工资收入的组成部分，新型农业经营主体“先缴后报”这种方式的实质是政府买单，这有利于降低农民的其他部分工资预期，减少新型农业经营主体的用工成本；另外，从社会发展的角度看，政府转移支付最终进入“社保”账户，流出土地农民的土地保障作用减少，但社保保障作用提高，为实现“共同富裕”的目标打下了坚实的基础。总之，农村居民社保改革必须同步加大，这是农地“三权”分立改革顺利推进的最根本的前提保障。

3.2 政府转移支付与农业保险方面结合的创新

农业生产的特殊性决定了农产品生产中广泛存在着发散型蛛网波动的现象，这不利于农业的可持续发展。毋庸置疑，农业保险可以为农民、农业和农村经济保驾护航，如开发农产品保价的保险品种可以有效规避“谷贱伤农”的尴尬处境，因此，必须撑起农业保险这把“保护伞”。结合我国的实情和国内外农业保险的发展对比情况，课题组建议：一是要创新保险类型，将农业保险一分为二，分别设置强制险和附加险。顾名思义，强制险必须打破“农民自愿”的原有做法，要求所有流入土地的新型农业经营主体必须购买，扩大承保面；同时在保费补贴政策框架下，应采用“保险公司自营”的模式，尽量减少政府的参与。为了体现市场机制，也建议采用“先购买后补助”的方式，且中央地方两级财政应该尽全力实行全额补助。二是创新农业保险的险种。欧美等国家的农业保险不仅承保面大，而且险种多，有几十项甚至上百项险种，这些都是我国需要借鉴的。附加险的目的就是给各保险公司创新险种提供政策导向，鼓励新型农业经营主体在购买强制险的基础上，根据自己的实际情况选择性购买附加险，以提高自己的风险防御能力。需要强调的是，政府转移支付等必须起到培育农业保险市场发展的作用，也就是说对于附加险也可采用“先购买后补助”的方式运行和推广，补助比例可少于强制险比例。

3.3 政府转移支付与农业产业布局方面结合的创新

农业作为市场经济的重要组成部分，其运行也遵循着市场规律，即农业生产也有逐利性。例如草莓、反季节蔬菜、部分养殖业项目等的平均利润率高于普通粮食的种植，其生产规模也相应增大。但农业生产的重要性和特殊性决定了不能完全以“收入”作为其市场调控的手段。从全局战略上看，农业生产如不加合理引导和布局，再加上“蛛网效应”和“谷贱伤农”的市场制约，是不利于农业的持续发展和农业经营主体的培育的，可能会直接影响国家的粮食安全。因此，国家首先要从调控农产品进出口量，从供求关系上调控农产品的价格，引导全国的农业产业布局。其次，对于涉及国家战略的主要粮食生产，国家要从“收购价”上引导其生产规模及布局。第三， 国家要指导地方政府结合当地特色，用政府转移支付的手段加大农业的“供给侧结构性调整”，优化农业生产比例。要创新政府转移支付方式，合理量化不同品种的补贴额度，增加“明补”减少“暗补”，通过机制设计规避道德风险。另外，要提高补贴的效率，借助移动互联网的大力发展，打造农业生产补助支付平台，集快速核对种植面积和品种、高效计算补贴金额并迅速发放、群众监督等功能于一体，减少时滞弊端，充分发挥政府财政的引导作用，提高资金发挥作用的效用。

3.4 政府转移支付与农业配套基础设施建设方面结合的创新

我国农业生产的基础设施建设是滞后的，与农业生产的矛盾较大，其主要原因就是资金投入不足。农地流转后的规模化生产对原有的灌溉、道路等又有了新的要求，如农业机械化必须以修建硬化的宽路为前提。这些基础设施的修建投资较大，让新型农业经营主体承担显然不合理，完全让政府承担又可能出现效率低、需求和供给不匹配等弊端。如何构建一个效率较高的相应基础设施配套建设机制，是农地流轉政策推行初期必须面临的一个现实问题。首先，应坚持规划先行的原则，结合农业产业布局结构系统制定农业基础设施建设规划。其次，要坚持政府财政直接投入（含政府融资）的主渠道，尤其是高标准农田等建设中的基础设施建设资金必须由财政配套，并且制定各级政府在农业基础设施供给中的责任划分。第三，要通过创新政府转移支付方式引导民间资本的投入，通过奖、贷、补等多种形式调动新型农业经营主体自觉参与农业基础设施的投入和建设中。理论上讲，只要农产品价格回归，农业价格和工业价格“剪刀差”的缩小加快，农业生产“有利可图”，那政府的奖、贷、补等转移支付政策是可以激发农业主体投入基础设施建设的意愿，改变原有的“普遍关心、参与不足”的停滞局面。

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