浅论我国公益诉讼制度的完善

魏坤鹤

摘要：

2013年颁布的新《民事诉讼法》第55条规定：“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，自此公益诉讼制度在我国正式明文确立，但近年来却鲜有公益诉讼诉诸法院[摘自《2013年度最高人民法院工作报告》，2013年11月，P34。]。《民事诉讼法》第55条规定并不是关于民事公益诉讼的制度性规定，而是一个原则性规定，相应的制度尚不完善。

关键字：

社会公共利益 国家利益 诉权滥用 原告主体资格限制

一、公益诉讼具有社会公共利益性

“公地悲剧”是经济学界熟知的一个现象，也是一个广泛存在的现实。在外国，有人做过一个实验，取一块草地，草地被劃分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。结果，社会学者们发现，一年下来，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。试验得出的结论是：由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。[ 摘自《货币狼烟》，童佳全著，2011版，P131。]

诉讼法基本理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济，正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他赔偿一样，但是，公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，由谁来提起诉讼呢？随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，人们国家的法律正面临着如是问题。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。

社会公共利益性是公益诉讼主要处理的问题。

二、公益诉讼主体完全开放可能会导致诉权滥用

许多学者质疑既然明文确立了公益诉讼制度，为何《民事诉讼法》第55条又对公益诉讼主体增加了“法律规定”、“机关或组织”这两个限定性条件。

例如最高人民法院近期举行新闻发布会通报全国法院实施立案登记制度进展情况。在谈及“赵薇遭奇葩观众起诉”时，最高人民法院立案庭副庭长甘雯表示，这个诉讼是完全没有必要的，滥用诉权，“一些人想借用立案登记制改革来滥用诉讼权利，甚至提起一些违法诉讼，他的诉讼目的本身就是违法的。”[ 摘自《人民日报》，2015年6月10日，第三版。]今年5月1日起全国法院正式实施立案登记制，从实施情况来看，立案登记制极大地方便了群众诉讼，减轻了当事人诉累，过去立案难的“民告官”案件显著增加。与此同时，一些奇葩案件也随之增加。

我们且看登记制的确立，从实施情况来看，立案登记制极大地方便了群众诉讼，过去立案难的“民告官”案件显著增加。与此同时滥用诉权的也疯狂增加，干扰了正常审判秩序，浪费有限司法资源，甚至造成相对人权益的损害。所以如果将公益诉讼的主体完全开放，那么在当前法治环境下很有可能会造成诉权的大幅度滥用，司法资源的大量浪费，对相对人甚至整个社会都都有着不可估量的损害。

三、我国目前公益诉讼的缺陷

（1）案件范围过窄。修改后的《民事诉讼法》第55条规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼。这一规定只明确了两种情形，但随着我国经济不断发展，各种公益侵害层出不穷，涉及很多侵害社会公共利益的事件，民事公益诉讼的范围也远远不止这两种情形。

（2）民事公益诉讼举证责任分配有待明确。民事公益诉讼双方当事人诉讼能力存在巨大差异，被害一方往往是弱群体，欠缺专业知识。而另一方往往实力巨大，具有很强的维护自身权益的能力，双方举证能力显而易见。对于证据制度等问题由于检察机关调查取证的能力一定高于公民个人或社会组织，因此可能在某些案件中，一些需要由法院来调取的证据，可以由检察机关自行依法取证，适用不同的证据规则。

四、我国公益诉讼制度完善的建议

基于我国目前的法治环境和公益诉讼的实行情况，出如下几个建议：

（1）放宽公益诉讼案件范围

随着我国社会的不断发展，例如“三毛钱上厕所案”、“公共交通费用增加案”[ 摘自《三毛钱引发的纠纷》，新华网，2015年5月。]超过了《民事诉讼法》第五十五条规定的公益诉讼的案件范围。因此，面对纷繁复杂的公益侵害，我国的《民事诉讼法》应当结合我国实际国情进一步扩大公益诉讼的受案范围，切实保护更多的公益权利。

（2）明确公益诉讼的诉讼主体，应适当扩大公益诉讼主体的范围，值得探讨的是具备什么条件的个人和团体才是正当当事人，或者才是当事人适格。从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该施加过严格的限制，但是出于对滥讼的担心，要求对当事人以一定的标准做适当的防范控制。当然也考虑将自然人加入，但是目前来看还没有达到相应的法治环境，同时，诉讼资源也不够充分。

（3）举证责任应偏向于被害方，根据《民事诉讼法》基本原则，举证责任应逐渐趋向于平衡，最终应偏向于被害方。目前，两高对此也在逐渐完善公益诉讼的举证责任。

五、结语

公益诉讼制度的建立关系到社会每一个成员的切身利益。随着社会经济的进步，社会公害问题加剧，公益诉讼必将愈加重要。面对实践中维护公共利益的迫切需要，为其打开司法救济之门无疑是必然选择。“民有所呼，我有所应；民有所盼，我有所办。”加强公益保护，既是中央的要求，也是群众的呼声。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是积极回应人民群众加强公益保护期待的必然选择。

（作者单位：上海政法学院）