加快推进南宁市创海绵城市建设研究

余师芳

（中共南宁市委党校，南宁 530007）

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确指出，“在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。为贯彻习近平总书记讲话及精神，落实《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发〔2013〕23号）要求，2014年10月22日，住房和城乡建设部印发了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》（简称《指南》），以指导各地建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，简称“海绵城市”。海绵城市是我国提出的与国际接轨的解决城市雨水问题的先进理念，是生态文明在城市雨水管理方面的具体体现。它是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害方面具有良好的弹性，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。

近年来，在快速城市化的过程中，南宁市也出现了我国当前很多城市都具有的共性问题，如城市排水标准不高、排水体系不健全导致的城市内涝和城市内河水污染、水生态功能退化等问题。《指南》发布之后，南宁市积极响应，将此作为一个契机，高度重视海绵城市建设工作，将其列为2015年度工作重点之一；并集全市之力，及时总结经验，研究出台了《南宁市委、市政府关于全面推进海绵城市建设的决定》，对全市的海绵城市建设工作进行了全面部署和系统安排；同时，还制订了《南宁市海绵城市规划建设管理暂行办法》，对全市的海绵城市规划、建设、运营、维护提出了全面要求。于2014年11月正式启动了“海绵城市”建设相关工作，全面推动南宁市海绵城市建设。2015年1月，财政部、住房和城乡建设部、水利部发布了《财政部住房城乡建设部水利部关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建〔2014〕838号），接通知后，南宁市决定申报国家海绵城市建设试点。

南宁市持续实施多年的“中国绿城”、“中国水城”战略使得南宁市已经在水系综合整治、水城建设实施、雨水综合利用等方面取得了一定成效。南宁市集中打造了民歌湖、相思湖等一大批在国内享有一定知名度的集景观、娱乐、休闲、防洪、调蓄等多功能于一体的城市河湖水系治理的样板工程。这些大面积的绿地和河湖湿地等生态结构网络，可以在下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用，已经成为南宁市的“海绵骨架”，是南宁市已经形成的“大海绵”，为南宁市建设海绵城市建设奠定了良好的基础。

一、南宁市创“海绵城市”建设的意义

（一）是对南宁市城市发展战略的传承和细化

海绵城市是在遵循生态优先等原则下，将自然途径与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和生态环境保护。从本质上来说，海绵城市的建设是城市雨水管理的生态化、可持续化的道路，是和南宁市一直在坚持的“水城”、“绿城”战略是一脉相承的，通过海绵城市建设解决城市水问题的方案，是生态文明在城市建设中的具体体现。

（二）能够统筹解决水安全、水环境、水资源、水生态的问题

南宁市目前的城市建设中，存在着排水不畅、城市内涝、水体污染、水资源不足等诸多问题。传统的灰色基础设施一般只能单一性地解决水资源、水环境或水安全的问题。而海绵城市的建设中，可以统筹自然降水、地表水和地下水的系统性，协调给水、排水、水循环利用等各环节，并考虑其复杂性、长期性，统筹解决城市的水安全、水环境、水资源和水生态等多重问题，这是非海绵城市建设途径不可替代和比拟的。

（三）是治理合流制溢流污染最为经济、高效、生态的实践经验

南宁市目前存在较高比例的合流制排水管网，目前合流制截留倍数一般都在2以内，截流倍数低，加之南宁市降雨频繁，合流制截留管道频繁溢流，严重污染了城市水体。尤其是南宁市的南湖，处于城市中心城区，南湖西岸有5个溢流口，降雨时对南湖水体环境影响很大。治理这些合流制溢流污染的技术，包括雨污分流改造，建设调蓄隧道和城市低影响开发技术等。其中，雨污分流改造实施难度很大，而且容易分流不彻底。建设调蓄隧道是伦敦、芝加哥等地应对合流制溢流污染的做法，投资大，见效慢，工程实施难度大。而基于城市低影响开发的合流制溢流污染控制，是美国费城、华盛顿、纽约、洛杉矶等地的成熟经验。美国诸多城市的实践经验证明，海绵城市建设中的低影响开发技术，是应对合流制溢流污染最为经济、高效和生态的最佳实践经验。

（四）能够有效提高南宁市排水防涝能力

通过海绵城市的建设，将能有效降低城市降雨的雨水径流总量和雨水径流的峰值流量。通过渗、滞、蓄、净、用、排等综合手段，南宁市将能大幅度降低城市雨水径流的径流总量，延缓汇流时间，使得城市开发后的水文条件尽可能地接近城市开发前，从而有效提高南宁市的排水防涝能力。

二、南宁市创“海绵城市”建设的困境

（一）城市河流水系没有得到充分的保护

改革开放以来，南宁市城市建设迅猛发展，中心城区每年平均新增建设用地约11平方公里。在如火如荼的城市开发建设过程中，地方政府在城市河湖水系的保护整治方面做了大量的工作，但是和全国很多城市存在的问题一样，南宁市的河湖水系的保护与城市的发展还有很大差距、工作还有欠缺，主要表现在以下几个方面：一是部分河湖水系被侵占，被填埋，部分明河变成暗河、暗沟，破坏了原有的水文特征，影响了城市排水防涝安全；如流经安吉苏卢村的黄泥沟，由于河道两侧岸线乱搭乱建挤占河道，河床淤积严重，致使黄泥沟逐步丧失了内河该有的排水防涝功能，每逢大雨，黄泥沟的水涨速快且排洪缓慢，邻近的市场仓库基地等地方时有水涝隐患。二是城市蓝线管理制度不全，管理不严。在南宁市快速城镇化的过程中，城市规划、建设速度很快，虽然南宁市在2006年制订了城市蓝线划定的技术规程，但缺乏相关的蓝线管理办法和制度，因而无法在城市规划建设过程中有效地保护南宁市原有的河湖水系。三是城市内河驳岸被硬化，河道不生态。南宁市在城市建设过程中，部分河道为了防洪，片面地将河道进行硬化，处理成了“三面光”的河道，这种河道功能单一，景观效果差，生态功能退化，和海绵城市的建设要求尚有较大差距。

（二）城市过度硬化，排水标准低，内涝频发

根据国土部门最新的土地利用类型、现状分布调查，对南宁市中心区内环以内100平方公里用地进行统计分析，发现城市开发建设用地面积接近80%，硬化面积比例大，水域、绿地等调蓄和透水下垫面比例过低。根据每类土地利用类型的径流系数，估算综合径流系数，经过估算，南宁市中心城区内环内城市综合径流系数高达0.72。根据 2014年编制完成的《南宁市排水（雨水）防涝综合规划（2014－2030）》中对排水管网评估的结果，南宁市中心城区65%的排水管网设计重现期低于2年一遇。此外，南宁市尚未建立其基于源头减量、管网排放、末端蓄排的大、小排水系统结合的城市排水防涝工程体系。

基于上述原因，南宁市在遇到强降雨时，市区多个路段经常发生内涝，造成交通阻断、车辆被淹等问题，对市民的出行和财产造成严重影响。根据2006年以来的记录，南宁市几乎每年都会出现城市内涝，中心城区共有55处主要的易涝点。比如，2011年6月7日，南宁突降大雨，多条路段发生内涝，由于雨量较大，仙葫大道出现严重内涝，路面积水长达200米，水深0.5米左右，造成该路段堵车近4小时。2012年8月21日22时许，一场雷电暴雨开始袭击南宁市，造成城区多个路段严重内涝，一时间交通瘫痪，众多夜归人被困归途，江南区一个工地发生严重内涝，30多名工人被困水中。2013年11月10日至11日，受台风“海燕”影响，南宁市区降下大雨，出现了多个积水路段。据南宁市城市管理局提供的数据，葛村路延长线下穿铁路临时便道积水深约50厘米，秀灵北路延长线、明秀西路深约40厘米，北湖立交桥下、友爱立交桥下深约30厘米。2014年6月9日傍晚，南宁普降暴雨，市区出现严重内涝，积水时间长达3个小时，造成民族大道、快环厢竹－长湖立交下穿节点、月湾路－云景路、凤岭南路、仙葫大道等主要道路交通瘫痪，车辆被淹。

（三）城市内河内湖水体污染严重，水生态功能退化

在城市污水处理厂出水标准不高、城市上游地区畜禽养殖污染、城市初期雨水径流污染和合流制溢流污染等多方面因素的综合作用下，南宁市的18条内河中，除八尺江为Ⅴ类水体外，其余17条内河为劣Ⅴ类水体。城市主要内湖中，除了南湖为Ⅴ类水体外，民歌湖、相思湖也均为劣Ⅴ类水体。

城市水体环境的严重污染，不仅严重影响了城市水体景观效果和水体的水性，更严重影响了水体的生态功能。南宁市内河内湖水体水质的现状，距离南宁市“中国水城”的定位和南宁市广大人民群众对于水体水质的诉求之间尚有较大差距，这也是南宁市在可持续发展的道路上不得不面临的一个重大问题。

（四）城市合流制截流倍数低，雨污分流改造困难

目前南宁市旧城区尚有大量的雨污合流制管网，且合流制排水管网的截流倍数较低，如南湖附近的截流倍数仅为1.3左右，管道设计容量小。强降雨天气条件下很容易造成污水外溢，污染物地表径流直接排入城市内河，造成内河的污染。此外，南宁市老城区街道狭窄、人口密集，排水系统的改造必须与房屋、道路改造同步进行，因而南宁市实现完全雨污分流改造难度很大。面对如此迫切的水环境的改善需求，南宁市必须探索出一条操作性强的合流制改造的道路来。

（五）城市水资源利用率不高，非常规水资源利用有待加强

南宁市水资源总量丰富，但用水效率总体不高，水资源浪费情况普遍存在。水资源利用效率还有提升的空间。此外，南宁市在城市雨水利用和再生水利用方面的比例都还比较低，如何加强这些非常规水资源的利用，减少新鲜水的取用，也是当前南宁市城市节水工作必须面临的一个重要问题。

三、南宁市加快创“海绵城市”建设的建议

（一）转变旧观念

南宁市海绵城市建设要贯彻落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。在城市建设过程中优先保护原有生态系统；对已经受到破坏的水体及其他自然环境，运用生态的手段进行恢复和修复；创新城市雨水管理理念，改变过去“快排”的做法，按照海绵城市建设要求，落实“蓄、滞、渗、净、用、排”六位一体的生态化、综合化排水理念，最大限度地减少城市开发建设对原有水生态环境的破坏，最终将南宁建设成具有自然积存、自然渗透、自然净化功能的海绵城市。

（二）注重发挥规划先行的作用

南宁市海绵城市建设要以规划为纲领，不同层次规划合理提出相应的控制要求，结合实际情况，确定近远期规划目标。在城市总体规划的编制中，落实海绵城市建设的目标、原则、指标、建设策略等，着重在用地空间布局和相关的专业规划中落实海绵城市建设的各项要求；专项规划中要全面落实海绵城市建设的理念和要求，进一步明确近远期规划目标，细化优化各类低影响开发设施的布局；控制性详细规划中，统筹布局雨水渗、滞、蓄、净、用、排等用途的低影响开发设施用地，结合建筑密度和绿地率等约束性指标，提出各个地块单位面积的控制容积、下沉式绿地率及其下沉要求、透水铺装率、绿色屋顶等指标，纳入控制性详细规划的控制指标中。同时，南宁市还应尽快启动《南宁市海绵城市建设总体规划》，对全市的海绵城市建设进行统筹安排，顶层设计。

（三）及时总结示范区的经验进行推广

海绵城市建设实施期为2015－2017年，南宁市在海绵城市建设中要充分结合城市的基础和特点，在海绵城市建设总体目标的基础上，合理确定年度目标。结合年度目标，科学制定年度工程实施方案，同时实现资金有效配置，保障实施期内工程有序、有效开展。从时间维度来说，为期3年的海绵城市建设期结束后，还要继续在全市继续投入，及时推广海绵城市试点建设中总结出的经验，推动海绵城市的建设。从空间维度来说，除了纳入试点范围的60.18平方公里外，还要在全市其他区域推行海绵城市的建设。

根据规划区特点，规划区海绵城市建设共划分为六个示范区，包括生态保护与修复示范区、内河水体污染综合治理示范区、雨水资源综合利用示范区、高强度开发海绵工程示范区、山地开发海绵工程示范区和大型居住区海绵工程建设示范区。南宁市海绵城市建设中要针对每个示范区亟需解决的问题，优化不同类型海绵工程措施的空间布局，在一定时间内实现工程设施布局最优化，海绵工程种类多样化，工程实施经验积累最大化。不同类型海绵工程实施经验在一定区域内要实现可移植、可复制，便于其他示范区海绵工程建设顺利开展。

（四）鼓励社会资本参与海绵城市建设

南宁市海绵城市建设计划有6个项目采用PPP投融资模式，包括那考河综合治理与开发、沙江河综合治理与开发、石门森林公园、南湖水质改善项目、五象湖公园提升工程和良庆河及楞塘冲综合整治二期工程。目前，那考河综合治理与开发项目已经成功签约，合同金额10.01亿元，这对于创新环境治理模式具有重要的示范意义。南宁市海绵城市建设要通过创新PPP投资模式，积极拓宽投融资渠道，鼓励社会资本与政府合作参与公共基础设施建设，建立科学合理的海绵城市基础设施产品及服务定价。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则加强成本监测，建立定期审价制度，完善价格调整办法，合理确定产品和服务价格。

完善投资回报补偿机制。一是政府投资可采取补助、贴息或参股等形式，加大对社会投资的引导，降低社会资本投资风险；二是通过政府购买服务，以及通过配置符合监管要求的广告、商铺、冠名等经营权，增加企业收入；三是明确海绵城市建设项目中的公益项目部分，企业承担该公益性项目造成经济损失的，政府应依法给予相应补偿。

（五）鼓励老旧小区海绵化改造

成立“老旧小区海绵化改造”管理办公室，全面统筹协调解决相关问题，组织汇总南宁市老旧小区海绵化改造总体规划并监督实施；组织研究制定多渠道筹集资金的相关措施；依据海绵化改造工作需要，研究提出制订或修订本市相关地方性法规、政府规章、规范性文件的建议；组织汇总各单项技术标准，施工流程和技术指南并监督实施。市发展改革、国土、规划、住房城乡建设等部门应当在符合工程建设法律法规的前提下，简化审批程序，提高工作效率，改善服务方式，对符合相关规定的老旧小区海绵化改造项目，限期完成项目立项、规划许可、土地使用、施工许可等审批手续。明确市财政补助的比例、规模、方式及对应项目，落实年度市级补助资金计划，优先支持积极响应的老旧小区。

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