新型城镇化背景下地区性中心城市的功能作用及评价体系构建

◎ 张欣炜

新型城镇化背景下地区性中心城市的功能作用及评价体系构建

◎ 张欣炜

在新型城镇化发展的背景下，一方面要发挥中心城市的辐射带动作用，另一方面要严控特大城市的人口规模，因而拥有相当的人口规模、较强的经济基础和一定综合服务能力的地区性中心城市功能的发挥显得尤为重要。本文首先从中心城市的概念内涵入手，对其经济、社会功能作用进行了分析；在此基础上从经济社会基础、集聚能力和辐射能力三方面构建了评价地区性中心城市的三级指标体系和中心性指数，并提出了相关的城市发展建议。

新型城镇化 地区中心城市 功能 指标体系

改革开放以来，伴随着工业化的快速推进，中国城镇化水平由1978年的17.9%提高到了2013年的53.7%，城市数量也从193个增加到658个。随着中国进入快速城镇化时期，传统城镇化道路逐渐显露出一系列的弊端。在国际形势与国内发展的推动下，城镇化转型发展为必然，新型城镇化的概念也应运而生，并日益成为新时期关注的焦点和热点[1]。

2014年初颁布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》一方面提出要“增强中心城市辐射带动功能”，另一方面为避免特大城市的过度膨胀，提出“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。在这种情况下，显然拥有较大的人口规模、较强的经济基础和一定综合服务能力的地区性中心城市完全可以成为吸纳农村转移人口的空间载体。由于国内研究更多的聚焦在高级别的中心城市，对地区层级的中心城市较少给予关注，因而本文对其评价指标体系的构建具有一定创新性，对地区性中心城市的发展具有一定的指导意义。

一、中心城市的内涵

20世纪80年代初，学术界把在国家或大区域社会经济发展中起主导作用的大城市或特大城市称之为中心城市，它们构成了国家或区域经济活动网络的主要节点。其后，许多学者对中心城市的概念、特征、功能作用以及判定标准等进行了深入的探讨。随着研究的不断深入，中心城市的概念被不断细化，出现了对更小区域范围内中心城市发展的研究。

总的来说，中心城市是指在一定区域中具有相当经济实力，能在经济、科技、文化各方面对周围区域产生相当辐射作用的中心城市。在中国，一般可以把区域中心城市分为3个等级：一是指全国性中心城市，即在全国经济中发挥核心作用的城市，并代表中国参与世界经济的竞争，因而具有国际城市的地位；二是指大区域的中心城市，即在跨省域经济中能够发挥重要作用的城市；三是指省内地区性中心城市，即在地区经济中发挥重要作用的城市。

二、中心城市的功能

中心城市之所以能够在一定区域范围内的社会经济发展中居于核心地位，是因为中心城市具有城镇人口规模大、经济实力强、第三产业较为发达、交通基础设施完善、综合服务功能强等特征。

不同级别的中心城市，其功能和强度有所不同。例如，高等级的中心城市一般为金融中心、大型企业总部所在地，也是文化、信息中心，控制着国家、区域乃至世界的经济命脉。低等级的中心城市一般发挥区域的商贸、文化、交通中心等服务功能。但一般而言，不同等级的中心城市都应该在其一定地域范围内发挥经济的集聚（极化）和辐射作用，并为周边地区提供综合性服务。

（一）集聚和扩散区域经济活动

中心城市的聚集功能主要通过规模效益、市场效益、信息效益、人才效益、设施效益等[2]，将区域中的人口和各类要素，包括第二与三产业、人才、原材料、资金、科技和管理集中聚集于此。要素的集聚达到一定程度，集聚效应便开始体现。中心城市在这个过程中规模不断扩大，经济实力不断增强，逐渐成为区域社会经济活动中心和城镇网络的发展极核。

中心城市在功能不断聚集、成为发展极的同时必然伴随着扩散效应的出现。城市成长初期，集聚效应明显，中心城市不断膨胀扩张。而当能量聚集到一定程度，中心城市规模效益开始减退，各项成本上升，扩散将占主要地位。中心城市通过产业、资金、技术、人才、信息等经济要素的扩散作用对周边经济产生影响，带动其周边城市和区域的发展，并促进城市网络的形成。

（二）组织物资集散和商品流通

中心城市人口众多、经济发达，市场容量大。加之中心城市交通发达，各种商业服务比较完善，交易方便，有益于商品流通网络的形成。有些中心城市具有沿海港口的区位优势，是国际货物流通网络中的重要节点。所以，以中心城市为中心组织物资集散和商品流通，有利于产销、供求之间的沟通合作；有利于城乡商品交流；有利于内外贸结合，互相促进；有利于减少不必要的滞留商品的中间环节，节约流通时间和费用，取得较好的经济效益[3]。

（三）为周边地区的经济和社会提供综合服务

中心城市是为各项经济活动组织提供综合服务的中心。它不仅为本城市提供综合服务，而且还为其辐射所及的整个经济区提供综合服务。由于中心城市的规模不同、辐射的范围不同，经济发展水平和城市职能各异，其服务的范围也就不同。如北京和上海是全国性的中心城市或经济中心，并代表中国参与世界竞争，而武汉、沈阳、成都等城市主要的服务主要是区域性的。服务的领域也是多方面的，不仅有生产、交换方面的内容，还有交通运输、金融商贸、科学教育、文化旅游、信息情报、调节管理、研究咨询等方面的内容。实际上中心城市为所在区域提供综合性服务的功能是其区别于一般城市的重要特征。

三、地区性中心城市的判定和指标体系构建

（一）相关研究动态

城市中心性指的是一个城市中心职能作用的大小，其最早可以追溯到德国地理学者克里斯塔勒的中心地理论。克里斯塔勒用城镇的电话门数作为衡量中心性的主要指标[4]，因为当时电话已广泛使用，电话门数的多少，基本上可以反映城镇作用的大小，其公式如下：

其中，Tz为中心地的电话门数；Ez为中心地的人口；Tg为区域内电话的数量；Eg为区域的人口。

20世纪80年代以来，有关学者对我国中心城市进行了一系列定量研究，确定和划分了不同阶段和等级的中心城市。顾朝林（1991年）利用图论原理与因子分析方法，构建了中心城市综合实力评价指标体系，由三个层次组成：第一层次包括经济实力指标和物质实力指标，第二层次将上述两方面实力进一步分解为经济发展水平、辐射能力、吸引能力三个指标集，第三层次为各具体统计指标[5]。

宁越敏（1993年）等采用1984年和1990年的统计资料，选择了三项分别反映人口、经济实力和信息中心的代表性指标：市区非农人口50万以上、全市工业总产值（或GDP）在30亿元以上和市区邮电业务总量，对35个城市进行了中心性测度，确定了80年代中期和90年代初我国20个中心城市[6]。

周一星等（2001年）以1997年底223个地级以上(包括地级)城市的统计资料等为基础，选取两个层次9项指标组成中心性指标体系，将我国城市分为5个等级体系。其中第一层次反映商业、服务业、交通运输及信息业、制造业4个方面；第二层次用9个指标细化这4个方面的服务内容[7]。

除了全国性的研究，一些学者还在前人研究的基础上从多角度对地区性的中心城市进行了分析与评价。

一般认为，中心城市是区域经济的增长极，多数学者因此从社会经济发展水平这个角度建立地方性中心城市评价指标体系。如徐康宁等人认为，中心城市往往具有较好的经济发展环境，并用经济规模、经济素质、经济运行环境三个层次18项具体指标构建了评价体系[8]。王兴平、黄兴文认为省域中心城市是指城市整体实力具有省域影响力的城市，其为省域中心城市提出了具体的前提性标准和目标性标准，并将江苏省的中心城市分为3个等级。其认为省域中心城市应当达到3个标准：①市区人口规模在50万以上；②城市第三产业增加值占GDP的50%以上；③城市人均GDP达到8000美元以上[9]。此外，还有学者选取市区非农业人口、全市国内生产总值、市区邮电业务总量、市区社会消费品零售总额、全市第三产业产值比重、全市工业总产值、全市第二产业产值比重等指标，应用相关数学模型对江苏、黑龙江、江西等省份中心城市的发展做出了评价[10-14]。

一些学者从集聚与扩散功能的角度对中心城市进行评价。陈鸿彬等选取了经济、社会、环境等方面的指标对河南各中心城市的聚集能力和辐射能力进行评价，但其在二者的指标选取上略有重叠[15]。周加来等运用因子分析法，从经济、产业、对外联系、科技文化、基础设施等方面求出皖北六市的综合实力，以此替代传统断裂点模型中的人口规模指标求出皖北中心城市的辐射范围，并以此为依据从横向和纵向的角度分析皖北中心城市经济辐射力情况[16]。此外有学者从经济实力、产业结构、基础设施、科技实力、商贸物流、旅游等方面分析了南京、襄阳等城市的辐射能力[17-18]。

部分学者还以商贸、交通、文化等特殊要素对中心城市进行了分析。具有对外服务功能是中心城市的重要特征。一些学者从服务业的角度对省域中心城市进行了评价。比较有代表性的是王茂军等人用商业(含饮食业)、服务业从业人员的合计值作为中心性分析的定量指标，对1955年以来对山东城市的中心性进行了测度[19]。在交通方面，贺崇明以广州为例，对中心城市的交通网络建设进行了论述[20]；在文化方面，一些学者探讨了城市文化对区域中心城市发展的作用[21-22]，还有学者对区域中心城市博物馆建设的重要性进行了论述[23]。

此外，有些学者还借鉴城市竞争力概念评价省域中心城市的发展水平。如孙希华从经济水平、人口与社会、基础设施、资源环境四个方面，27个二级指标对山东省17个中心城市的综合实力进行了排序[24]。谢守红等选取了经济竞争力、基础设施竞争力、科技竞争力、对外开放竞争力、环境竞争力等5个方面的14项核心指标，对中部六省中心城市竞争力进行综合评价[25]。武杨文采用主成分分析法，以国内生产总是、地方财政收入、社会消费品零售总额等15个指标对四川省18个中心城市综合实力进行定量分析[26]。

总体上来看，现有文献对于中心城市水平的评价主要采用统计年鉴上的有关指标，该类指标较多的集中于经济方面，对商贸、文化、科技、教育、旅游等综合服务功能体现不足，因此有一定局限性。

（二）构建地区性中心城市发展水平指标体系的分析框架

地区性中心城市是区域社会经济空间系统中的节点，是城市经济发展到一定阶段的产物，具有经济活动的集聚与辐射、商品物资流通和为周边区域服务的功能。评价一个区域中心城市的发展水平，一方面要考虑其社会、经济发展实力，这是其发挥集聚与扩散功能的保证。另一方面要对其经济能量极化情况以及辐射能力发挥情况进行分析，考察其对城市周围地区的影响带动作用是否得到充分发挥，这也是中心城市区别于非中心城市的关键所在。例如，中心城市往往能为周边地区提供专业的商贸市场、高质的教育和医疗资源。可以说社会经济基础是中心城市发挥功能的保障，而由集聚扩散功能形成的完善的服务体系也会促进中心城市经济的持续发展，二者是相辅相成的。

（三）地区性中心城市评价指标选取原则

1.针对性

衡量地区性中心城市发展水平的指标是由一系列相互独立、相互关联的指标所构成的有机整体。其指标选取应依据地区性中心城市的特征及功能作用，科学全面地反映地区性中心城市的主要内涵。

2.可操作性

指标的数据必须能易于搜集和计算，以减少主观臆断的误差，同时这些指标有利于指导中心城市未来的发展。

3.可比性

对地区性中心城市的评价，应使指标和资料的口径范围等与国内常用标准体系相衔接，便于同其他城市进行比较研究。城市评价体系不仅要便于不同城市之间的横向比较，也要利于同一个城市不同发展阶段之间的纵向比较，以便了解城市各方面协调发展情况及与其他地区性中心城市的差距[27]。

4.层次性

由于构成中心城市发展水平评价的要素较多，应按照其层次的高低、涉及的方面和作用的大小进行分类，并赋予不同的权重，从而使各项指标在整个指标体系中的地位更加合理。

（四）指标的选取与构成

基于以上判断，按照针对性、可操作性、可比性、层次性四个基本原则，构建了评价地区中心城市功能的三级指标体系。其中，一级指标由支撑指标、集聚能力指标、辐射能力指标构成；二级指标在此基础上分为经济、社会、文化、旅游、教育、医疗等指标，三级为若干具体指标。

1.社会经济基础

社会经济基础指标是中心城市发挥功能的基础，不仅反映城市社会经济发展的现状水平和所处的阶段，而且也预示着未来城市参与整个区域竞争所具备的能力，具体由以下三类指标构成，每类指标又由若干具体指标构成：

图1 构建中心城市发展水平指标体系的分析框架

（1）城市规模

①城镇人口比重。地区性中心城市拥有比一般城市更多大的非农就业机会、更高的收入以及更完善的服务设施，因此能够吸引更多的人口进入城镇当中。城镇人口决定着城市的扩张潜力，该指标反映了该城市的发展水平。

②外来人口比重。外来人口日益成为一个城市经济持续发展的动力。外来人口占总人口比重反映出一个城市吸引外地劳动力的水平。

③城市建成区面积。城市是人与各种活动的聚集地和载体。建成区范围，一般是指城市外轮廓线所能包括的地区，它包括市区集中连片的部分以及分散在近郊区与城市有着密切联系，具有基本完善的市政公用设施的城市建设用地，是衡量城市实体规模的重要指标。

（2）经济实力

①GDP。该指标反映一个国家或地区在一定时期内的经济中所生产出的全部最终产品和劳务价值的水平，它是一个地区经济实力和富裕状况的重要指标。一个城市能否成为区域的中心城市，主要从该城市在该区域的经济地位来判断。

②人均GDP。反映一个地区经济的发展层次和劳动生产率。

③第三产业比重。中心城市的集聚辐射功能主要通过非农产业尤其是服务业来体现，因而拥有较高的第三产业比重是中心城市的一般特征。

④地方预算内财政收入。财政收入是衡量地区中心城市财力的重要指标，政府在社会经济活动中提供公共物品和服务的范围和数量，决定于财政收入的充裕状况。

⑤城镇居民人均可支配收入。该指标在一定程度上反映了地区性中心城市居民的富裕水平。收入水平较高的地区对劳动力有较强的吸引力，同时也有较强的消费能力。

⑥社会消费品零售总额。该指标是指各种经济类型的批发零售贸易业、餐饮业、制造业和其他行业对城乡居民和社会集团的消费品零售额和农民对非农业居民零售额总和的水平。其反映社会商品购买力的实现程度，以及零售市场的规模状况。

2.集聚能力指标

中心城市在达到一定的经济实力后，首先会出现要素在空间上集聚的现象，其以自身发达的交通网络为保障，以经济、文化、科技、教育以及医疗活动为主要内容，采用表征规模的三类指标构成：

（1）交通基础设施

完善的交通基础设施是中心城市对外联系、聚集要素的有力保证。一般来说高等级的公路、铁路以及航空构成了中心城市交通网的主要骨架。近年来，高铁的规划与建设在促进中心城市功能发挥上的作用日益明显。主要包括以下指标：①高等级公路条数；②铁路条数（包括规划）；③高铁条数；④机场等级；⑤航线条数。

（2）金融商贸

中心城市往往是周边地区的商贸中心和物流中心，拥有一批大型专业性的商贸市场和物流基地。主要包括以下指标：①大型综合和专业性商贸市场数量；②省重点物流基地数量。

金融保险业在中心城市的经济发展中往往具有核心地位，对于世界级的中心城市，例如纽约、伦敦、东京都扮演者金融中心的作用。对于区域性中心城市，虽然其金融保险业发展水平和地位有限，但对于组织周边地区经济活动仍有重要意义。我们认为其可以通过以下指标来体现：①银行分行和支行数量；②保险公司数量；③年末金融机构存贷款余额。

（3）文旅医疗

除了经济活动，中心城市往往还通过其独特的地方文化以及高质量的旅游资源吸引周边地区的游客。这些文旅资源的水平可以通过如下指标评价：①4A及以上旅游景区数；②博物馆数量；③省级科技文化园区和文化重点企业数量；④省级以上重点文化保护单位数量；⑤是否国家历史文化名城；⑥国家级非物质文化遗产数量。

地方性中心城市多具有较丰富的医疗资源，拥有一定数量的三甲医院和专科医院。

3.辐射能力指标

作为地区性中心城市，对外的综合服务功能是其区别于区域内其他城市的主要标志。而这种服务功能主要通过经济、文化、教育、科技等活动的扩散来完成。在这里，采用流量指标来表征这些扩散功能的强弱，包括如下三类指标：

（1）经济类：

①全社会固定资产投资额；②实际利用外资额；③商品进出口总额；

（2）科教文卫类：

①高等教育教师和学生数量；②年内省级以上会展次数；③专利授权量；

（3）通讯运输类：

①客运总量：体现人流规模；②货运周转量：体现物流规模；③邮电业务总量：体现信息流的规模。

需要指出的是，有些指标具有多重表达性。如全社会固定资产投资额具有集聚和辐射的双重意义，在此列入辐射指标，主要是考虑涉及基础设施、服务设施的固定资产投资具有为区域服务的意义。

（五）权重的确定和中心性指数构建

城市中心性的测定分三步进行，首先确定一级和二级指标的权重，其次对各城市和区域各项指标的原始指标值进行标准化处理，以消除量纲差异的影响，最后加权求和。

对于权重的确定一般有主观和客观方法。主观赋权法如层次分析法、德尔菲法等，多是采用综合咨询评分的定性方法。该类法因受到人为因素的影响，往往会夸大或降低了某些指标的作用，但较为简单方便；另一类客观赋权法如主成分分析法因子分析法等是根据各指标间的相关关系或各项指标值的变异程度来确定权数，避免了人为因素带来的偏差，但工作量较大[27]。具体实践中可根据实际情况选择最适宜的赋权方法。

对于以上指标可以构建城市中心性指数（M），以及三个分项指数：城市实力指数（A）、集聚能力指数（B）、扩散能力指数（C）。

四、对地区性中心城市的发展建议

（一）提高城市经济发展水平，夯实中心城市物质基础

城市的经济发展水平是中心城市发挥集聚和扩散功能的基础，是城市竞争力的核心要素。地区中心城市首先是该地区

的经济中心，而经济的发展需要强有力的产业支撑。作为地区性中心城市一方面要选择有基础、有前景的产业做大做强，并通过开发区、工业园区等形式增强产业集聚；另一方面要改善产业发展环境，吸引外部资金进行重点投资。经济的发展提高了居民的收入水平，创造了更多的就业机会，增强了集聚人口的能力，从而为中心城市打下了坚实的物质基础。

表1 中心城市发展水平判定三级指标体系

（二）加快交通枢纽建设，保证集散作用的发挥

完善的交通基础设施是中心城市对外联系、聚集要素的有力保证。高等级的公路、铁路以及航空构成了中心城市交通网的主要骨架，而高铁的规划与建设在促进中心城市功能发挥上的作用日益明显。在公路、铁路建设方面，地区性中心城市应结合自身实际完善高等级公路和铁路（包括高铁）的建设，从而更好的嵌入整个国家的陆路交通网络，增强自身节点功能；在航空运输方面，应立足于地方机场的定位，完善服务功能，争取更多客源，以开辟更多连接国家主要城市的航线，成为地区性的航空客货运集散中心。

（三）提升专业服务品质，增强辐射能力

除了经济活动，中心城市往往通过文旅医疗等服务资源吸引大量人流。在旅游方面，有条件的城市应加大历史文化遗产的保护开发力度，形成一批有影响力的景区，同时应提高住宿、餐饮以及交通等综合服务配套设施的水平，加强管理能力；

在教育层面，应结合自身优势，提高高等院校的科研和教学水平，形成具有一定知名度的特色专业；扩大高校和高职的办学规模和招生范围，服务于更大的区域。在医疗服务方面，可和其他地区合作引进医疗人才和先进设备，加大“三甲”医院的建设力度，引进和建设更多高水平、具有区域影响力的专科医院，形成地区性医疗服务基地。

五、结语

为避免人口过度集聚所带来的一系列问题，新型城镇化规划明确提出了要严格控制超大城市的人口规模。但在我国，虽然中小城镇数量众多，但是其集聚效益较低，缺少产业支撑，尤其是公共服务设施仍不够完善，难以吸引大量人口集聚。因而，具有一定规模的地区性中心城市的功能发挥意义重大。

地区性中心城市功能的评价，既要考虑其经济发展水平，而更重要的是要对其金融、交通、教育、医疗等综合服务能力进行考量，因为其是城市最本质的对外服务职能的直接体现。对于该级别的中心城市，应在夯实经济发展水平的基础上，进一步完善交通体系建设，增强对周边地区的综合服务能力，从而提升自身在更大范围城市网络中的地位，并在区域可持续发展中发挥更大作用。

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（责任编辑：卢小文）

Functions and Index System of Provincial Core Cities in the Context of the Neourbanization

Zhang Xinwei

In the context of the neo-urbanization,it is important to make the most of core cities; but on the other hand,controlling the population size of mega-cities is also necessary.So that the functions of provincial core cities which have considerable population size,strong economic infrastructures and integrated service capabilities is particularly important.Beginning with the concept of provincial core cities,the article first analyzes its economical and social functions.Then it constructs three levels of index system and centrality index including economical and social foundation,concentration and radiation capabilities.Finally the author puts forward relevant suggestions on urban development.

neo-urbanization; provincial core city; function; index system

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.05.002

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(11JZD028),教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(11JJDZH003)阶段性研究成果。

张欣炜，上海市发展改革研究院，博士，主要研究方向为城市地理、区域经济。