水利PPP项目后评价机制发展的探讨

林旭东

【摘要】水利PPP项目后评价机制可以对新的项目达到改进规划、提高投资决策水平、公平招投标、加强管理水平、提供优质的PPP项目产品，制定法规、政策提供有力的根据。本文讲述了水利PPP项目后评价的概念及重要性，当前面临的主要问题，诸如欠缺法律支撑、缺乏专业的后评价机构、缺少对口PPP项目特征的风险评价系统，针对问题提出具有建设性的对策建议。

【关键词】后评价；PPP项目；机制

引言：

随着社会经济的发展，国家对基础设施的投资建设愈加重视，但政府的财政资金压力也相对加重，至国务院出台鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）、推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号）之后，各部委相继发布一系列鼓励政府和社会资本合作（PPP）模式的文件。正当我国各地如火如荼地建设或运营PPP项目时，PPP项目后评价的重要性也随之被社会各界人士所重视。水利PPP项目后评价贯穿项目从立项到移交的全生命周期，其理论、方法与参数还是后评价的领导机构、管理机构和执行机构，以及后评价的运行机制、后评价人员培训机制等都亟待建立、健全和完善。

一、水利PPP项目后评价的概念及重要性

当前，我国水利PPP项目的后评价是对项目从立项、“一论证一评价一方案”、招投标、建设、运营、移交为止全生命周期的工作，进行系统客观综合分析评价的活动。对PPP项目投资实践的检查总结，确定项目或规划是否合理有效，项目是否达到投资预期的目标，项目是否实现主要的效益指标。经过分析评价找到成败的原因，总结经验教训。水利PPP项目后评价可以对新的项目达到改进规划、提高投资决策水平、公平招投标、加强管理水平、提供优质的PPP项目产品，制定法规、政策提供有力的根据。PPP项目与传统的建设项目相比，其投资规模大，合作周期长，资金回报低。因此，风险因素更多，风险系数更高，而后评价可有效的防范和降低风险系数。规范了各参建单位重建设轻运营的心态，达到建管合一的局面，从而促进了PPP项目的健康发展。

二、水利PPP项目后评价目前的问题

（一）欠缺法律支撑

法律在PPP项目的后评价上，还未出台规范保护实施的条文。目前，对水利PPP项目的后评价主要是依据国家财政部门及发改委发布的相关指导性意见作为参考，其规章制度的效力层次低，没有约束力，欠缺法律基础的支撑。因此，水利PPP项目的后评价效果得不到应有的保障，一定程度上影响了PPP项目的推进。

（二）缺乏专业的后评价机构

我国的建设项目后评价工作直到20世纪80年代中后期才陆续开展，但其发展速度较快，到90年代中期，建设项目后评价工作渐渐在全国范围内得以推广。国家两部委给出的相关指导文件中，PPP项目的后评价机构，通常为当地的行政主管部门结合财政局、发改委以及各参与主体临时组建的机构。在对待一些比较敏感的问题上，会有所顾忌，难免会有失公允，从而影响后评价成果的可信度和客观性。

（三）缺少对口PPP项目特征的风险评价系统

PPP项目的风险类型可由不同的方式划分，有按风险责任方、风险因素、风险承担方、风险层级、项目角度、是否通过合同转移风险的几种方式。如按风险责任方的方式可把PPP项目的风险分为三种，即招标人风险、中标人风险以及第三人风险，这三种风险既可以独立存在，又可相互联系形成混合风险。PPP项目与普通的建设项目相比，由于其投资规模大，涉及行业多，参建主体多，合作周期长等特点，故PPP项目的风险因素繁杂。很多PPP项目实施过程中，无重视PPP项目特征的风险评价，导致建设成本增加，延长建设周期或停工想象。

三、改进水利PPP项目后评价的对策

（一）加快促进后评价立法

国务院法制办目前发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，正向社会公开征求意见。这样可从源头上避免各部门相关政策繁多，效力低，存在冲突等现象。加快促进PPP条例的立法，并健全水利PPP项目后评价的法律条例，明确相关主体的权利、义务、责任，共担风险、共享收益的原则。达到以法律为主，政策为辅护航PPP项目发展注入持久的动力和活力。

（二）创建独立的后评价机构

为保证水利PPP项目后评价工作的独立性、公正性、客观性、科学性。创建区别于财政部门与发改部门及相关行业主管部门组成的联合评价机构已十分重要，深入研究调查，坚持从实际出发，排除人为干扰的可能性，使PPP项目后评价成果报告准确真实，为新PPP项目的开展具有很好的借鉴意义。

（三）设立PPP项目的风险评价体制

在PPP项目建设中，各方都有各自的利益目标，政府部门希望实现节约成本和风险的有效控制，并在项目生产经营后能够实现一定的社会经济效益。所以，需要借助社会资本方的资金力量和技术管理能力，而社会资本参与PPP项目建设的目标是实现企业的发展方向和资本的投资收益，其面临的政治、经济、社会风险可想而知。这时企业需要和政府部门合作来降低风险，确保投资收益的目标实现。制定合理的风险评价策略，才是保证实现项目各参与单位的自身利益基础，才能吸引优秀的社会资本合作方参与到PPP項目建设中来，从而提高PPP项目的质量与效率，促进合作各方能够长期稳定的发展下去。

三、结束语

PPP项目后评价应经过立法来保证其约束力和效果，国内外PPP项目后评价的方法各有千秋。在制定法律条款时，可结合我国PPP项目的实际情况和引进国外的先进经验。在此基础上作为指导性原则，明确水利PPP项目后评价要遵从的基本原则和程序及各参建单位的权利、义务、责任。创建独立的PPP项目后评价机构并健全相关配套制度，对水利PPP项目后评价的长效发展具有重大意义。PPP项目特征的风险评价体制的建立，可规避和减少后期项目风险的产生，促进PPP项目后评价的稳健快速发展。

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