小区开放对社区治理的影响：原因、表现与对策

[摘要]小区开放已成为我国未来城市建设发展的必然趋势。由于小区开放受到现有的法律制度、原有城市规划、城市基层管理体制以及封闭式住宅文化等因素的限制，对现行的社区治理会产生影响，表现在治安安全、交通出行、生活环境、社区文化、公共资源和权益表达等方面。小区开放后社区要实现有效治理，需要征求居民意见、加强治安管理、优化道路布局、完善配套设施和健全管理机制。

[关键词]小区开放；社区治理；原因；表现；对策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730096

1引言

新中国成立之后，我国实行“单位制”福利分房制度，城市住房由政府和单位共同投资建设。在这种政策背景下，政府大院、单位小区开始大量出现，并采用封闭式的管理模式。这种封闭的管理模式是计划经济体制下的产物，主要特点是各自相互独立，呈块状分布。为适应经济体制改革和社会转型的需要，我国于1998年实行住房政策改革，取消福利分房，逐步实行住房分配货币化，但继续沿用封闭式的管理模式。

中国城市基层社会管理模式经历了单位制、街居制和社区制，唯一不变的是“封闭性”。住宅封闭模式之所以能在中国盛行，很大程度上与封闭的农耕文明有关，围墙文化可以说是中国的住房文化。[1]改革开放后，随着物质生活水平的提高，居民对居住安全提出了更高的要求，而正是因为封闭式小区的排他性和私密性能够给予居民更多的安全感，才使得封闭式社区能在中国成为主流的居住方式。此外，中国的土地出让制度也是造成封闭式小区盛行的原因之一，与许多实行土地私有制国家不同，我国的房地产开发商拥有整块土地的使用权，为了土地利用价值的最大化，建造环境优美、设施齐全的封闭小区成为了房地产开发商的首选。

随着社会的发展，城市空间联系的增强，封闭式小区加剧了城市交通路网栓塞，不利于城市统一规划和进一步发展。为缓解城市交通压力，国务院于2016年2月6日出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出“原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用”，简称“开放小区”政策。政策刚出台，立刻引起社会各界的广泛关注。有专家认为开放小区政策既有利于提升城市效率，激发社区活力[2]，又有利于优化资源分配，共享社区资源[3]，但是也有专家提出街区制的推广会影响居民的出行方式、物业管理方式、社区治安管理方式以及社区管理模式。[4]社会民众也对开放小区政策展开热议，对小区开放持支持态度的民众认为小区开放后能缩短出行距离、缓解交通拥挤、促进社区居民交流等，但持反对态度的民众认为小区开放会带来小区治安管理混乱、小区内的公共设施资源被侵占、噪声干扰、卫生环境难以保持等社区治理问题。

小区开放不仅仅是对中国人居住方式的变革，更是对社区治理方式的变革。那么，小区开放为什么会影响社区治理？小区开放对社区治理影响表现在哪些方面？社区治理如何应对小区开放的影响？本文将围绕这三个问题展开论述。

2小区开放影响社区治理的原因

21与现有的法律制度相冲突

《物权法》规定小区内除城镇公共道路之外，公共绿地和道路等都属于业主共有，这是我国城市社区物业管理及居民治理的重要准则，但开放小区意味着这些归属业主的设施将投入公用，这种做法无法律依据。同时，即使政府有偿征用小区内的土地，也必须有相关法律法规作為依据。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地建筑物的补偿做了规定，但是有关部门并未对小区内绿地和公摊面积的征收和补偿问题做出说明。因此，现行法律法规与开放小区政策并不完全适应，业主的利益未明确，会在社区治理中造成诸多物业利益纠纷问题。

22与原有的城市规划相矛盾

在小区开放政策出台之前，我国城市基层社区的规划理念和建设的现实情况都是体现封闭性和排他性的特点，绝大部分小区，无论是传统居民小区，还是近年来随房地产行业发展兴起的高档商品房小区，都有明显的边界，小区内部的道路设计、治安安全、环境美化等方面的具体规划和管理也以此为界。如果小区全部开放，原有的宏观和微观设计需要大幅度整改，将会直接影响到社区中的交通、物业、环境等方面的管理。

23受城市基层管理体制限制

由于我国现行的城市基层管理体制与西方城市街区制的差异，小区如果开放必将对社区治理模式产生一定的冲击。长期以来，我国城市基层已经形成了比较成熟的街道办事处—居民委员会管理体制以及物业管理模式，与西方国家开放式的街区制不同，这种管理体制是以城市基层社区的封闭设计、边界清晰、责任明确以及网格化管理为基础的，小区开放后，现行居民和物业管理体制的运行将会受到很大的影响，例如管理边界的划分、管理人员的配备、管理任务的落实、管理责任的明晰等需要重新设计。

24受封闭式住宅文化的制约

开放小区政策最直接的做法就是拆掉围墙，让封闭式的小区与外界联通，但是这不符合我国长期形成的封闭式住宅文化。受独特的历史地理环境和人文观念的影响，中国封闭式的居住观念早已根深蒂固，如果突然将封闭式的小区改成开放的居住环境，居民会难以适应，更为重要的是会直接影响居民对社区的归属感和公共事务的参与度，进而影响着社区治理工作的开展。

3小区开放影响社区治理的表现

31治安安全方面

小区开放对社区治理带来的首要影响就是社区的治安安全管理，包括个人安全和社区治安两个方面的影响。在个人安全方面，由于小区开放后，外来人员、车辆大量涌进小区内，车辆和人员增加使小区内居民的危险系数增大，尤其是老人和小孩的安全更加令人担忧；在社区治安方面，网民认为封闭小区的安全由保安来防护，居民的安全能得到切实保障，但是小区一旦完全开放后，即便有保安巡逻也无法达到全方面巡视的效果，而且小区开放后人员流动量的增加导致视频监控的效果也不明显。endprint

32交通出行方面

小区开放后在交通出行方面给社区治理带来的影响包括积极影响和消极影响。积极影响体现在小区开放后小区内道路变为市政道路，总体道路数量相对增加，虽然小区内的道路总体宽度较窄，但是如果社区规划和管理得当，还是能在一定程度上降低主干道的压力、改善交通拥堵的状况；而消极的影响在于小区道路成为公共道路后，社区居民自身的进出和停车不仅没有封闭小区那样方便，而且车辆从小区通行时岔道口太多，小区内居民较为集中，容易引发交通事故。

33生活环境方面

良好的小区生活环境是社区治理的有利条件，虽然小区开放能带来开阔视线、缩短出行距离、利于通风等积极影响，但是小区开放给居民生活环境带来的负面影响更多，主要表现在小区内街道上的车鸣、人群嘈杂喧闹的噪声会影响社区内居民的正常作息，乱贴广告、乱扔垃圾、汽车尾气等问题会影响居民的正常生活和社区美观，而且小区开放后人们可以随意进出小区，使居民缺乏私密的生活空间，给社区居民的生活带来极大的不便，甚至会引发居民的不满与冲突，也给社区和城市基层社会的稳定工作带来影响。

34社区文化方面

融洽并具有相对共识性的社区文化是实现良好的社区治理的重要条件，良好的社区人际关系和心理默契感是促进社区治理的重要“社会资本”。虽然开放小区可以使社区变革更为包容，方便社区与外部的沟通，但是小区开放后楼栋之间的空间从封闭私密的空间变成了城市公共空间，居民之间的日常交流，包括串门、集体锻炼、散步聊天等就变得非常不方便，心理距离会拉大，参与和组织社区文化活动非常困难，一些社区传统的特色文化活动和邻里关系活动可能会逐渐消失，削弱了社区治理运行的“社会资本”。

35公共资源方面

公共资源的分配和使用是否合理关系着社区的安定与和谐。小区开放后虽然能够提高土地的利用效率，使小区外的人员共享小区内的绿化、道路、公共设施等公共资源。但由于社区未对这些公共资源在使用人数、使用方式、使用时间方面进行规划，容易引发社区外人员对公共资源的侵占，由于小区边界模糊所导致的领域溢出效应加剧了小区居民与外来人员的利益冲突。[5]比如外来车辆会挤占路边的临时停车位，甚至占用公共绿地、小区居民的停车位，容易激化公共停车位与私人停车位的冲突，这些都增加了社区治理的难度。

36权益表达方面

在封闭小区中，居民存在着相对统一的利益，而且有管辖责任明确的表达渠道，居民在社区治理过程中的权益表达和参与有保障；但是开放小区后，一方面，社区居民的利益越发分散和多样化，难以形成比较一致和有效的利益表达；另一方面，社区边界模糊，无论是物业管理还是居民管理，会出现大量小区与小区之间的交叉地带，会产生管理责任主体和权益表达对象不明确的问题，进而影响社区中业主自治和居民自治的开展。

4小区开放后社区治理的对策

41征求居民意见

政府在社区治理中承担着指导者、供给者、培育者和监督者的重要角色[6]，但由于开放小区政策牵涉的利益群体众多，尤其是对居民的影响，因此要重视听取民众的意见。其实在居民中也产生了许多值得政府采纳的建议，例如：政府机关应率先改造，做好表率作用以提高政策的公信力；封闭小区应该逐步打开，不能搞“一刀切”，要统筹协调各方利益，解决好居民普遍关心的公摊费、停车位、绿化费等社区问题。社区应逐步建立开放社区居委会、开放社区协商组委会等平台，同时构建起社区与居民的双向沟通渠道[7]，加快建立和完善社区网站和QQ、微信、微博等社区虚拟互动平台，通过多种渠道广泛收集和听取社区居民关于开放小区政策的意见和需求，形成快速、高效的反馈机制，进一步完善和细化开放小区政策。

42加强治安管理

面对小区开放后社区里可能出现的诸多安全隐患，社区应采取多方面的措施来加强治安管理水平。为营造一个安全稳定的社区环境，社区一方面要对居民加强安全教育，科普防盗、防骗、消防等安全知识，提高小区居民的安全意识；另一方面要加强对安保人员的培训，提高他们维护社区治安的能力。为提高监控的力度，应在社区的出入口、主要通道、案件高发地点增加高清摄像头，消除治安防控死角，实现监控范围全覆盖。为强化治安保障能力，社区可以增加基层派出所的警力以及特勤队，加强对社区道路的巡逻，及时处理开放小区内的各类突发事件。此外，还可以通过实行交叉监管的联片安保形式来加强各个社区的联系和共同治理，确保区域内每个社区的居民安全。

43优化道路布局

小区开放政策的本意就是要打通城市道路交通网，缓解城市交通压力。因此社区治理必须适应小区开放的需要，对小区内部道路进行优化，为小区开放的實施奠定基础。首先，按照城市规划的统一要求，并结合具体小区的面积、位置、外部和内部道路状况对开放小区的道路进行整改，完成小区内道路与市政公路的对接，逐步打通“区区对接”的断头路，形成联通的路网；其次，要完善小区内主干道建设，尽可能拓宽小区内的道路，并在道路与绿地、私人空间区域之间划清界线，将单车道扩展为多车道，加快车辆通行效率；最后，专门设置人行道，使人车分流，减少小区内交叉路口的开放[8]，在社区的出入口设置红绿灯、车辆慢行标志，在社区人流量大的区域设置减速带，减少交通事故发生概率。

44完善配套设施

由于公共资源具有竞争性，应完善社区的相关配套设施以解决小区公共资源有限性和居民纠纷问题。社区要加大对开放小区公共基础设施的资金投入，公共配套设施建设包括健身器材、绿地面积、停车空间、社区公共文化活动场所等，应依据居民的使用需求进行合理配置并定期对公共设施进行检查和维护；增加资金扩建停车场，给开放的社区提供充足的停车位；对安装隔音玻璃的社区居民给予一定的补贴；在社区道路上多设垃圾箱，加派社区保洁人员维护路面清洁；加强对公共基础设施的更新、维修基金的使用等的管理力度。对于新建的开放小区，重点做好配套设施的设计规划工作，对于现有的封闭小区，为适应开放的需要，则要重点做好已有设施的更新维护工作。endprint

45健全管理机制

小区开放后社区的安全问题、环境问题和资源占用率问题都将面临新的挑战，这就需要健全相应的管理机制，充分发挥社区的统筹和管理职能。社区应设立开放社区委员会，加强对社区的环境卫生、绿化面积、交通设施等公共设施的维护和治理，建议推行楼长制度，以楼层为单位进行物业和居民管理，快速灵活地处理社区问题，及时服务社区居民。社区应出台详细的社区管理制度，比如规范小区停车费、绿化费、维护费等费用的收取和使用，对拆除小区围墙的条件、流程以及权益补偿等做明确规定，对侵害小区居民合法利益的行为严肃处理等，使开放社区的治理有章可循；通过设定公共地役权的方式来维护小区业主的权益。[9]此外，政府要制定和完善社区管理的具体办法，明确物业管理和社区治理的边界划分、责任主体等重要问题，保障小区开放后居民人身和财产安全、个人隐私等方面的合法权益。

5结论

我国城市基层社区长期以来是以“封闭性”的小区为基础，并形成了与此相适应的居民自治和物业管理模式，这种封闭性的小区有利于社区治理的实施和城市基层社会管理。但隨着城市的快速发展和规模的急剧扩大，封闭式小区反而造成城市交通路网栓塞和不利于城市统一规划的现实问题。从我国城市发展趋势和国外城市治理经验来看，小区开放和建设开放式小区是必然趋势。但这项改革影响深远，不仅直接涉及城市居民的日常生活问题，更是关系到城市基层社区的治理问题。

由于我国小区开放与现有的法律制度相冲突、与原有的城市规划相矛盾，同时受到城市基层管理体制限制和封闭式住宅文化的制约，小区开放对我国的社区治理产生了重大影响，具体体现在治安安全、交通出行、生活环境、社区文化、公共资源和权益表达等方面。为了实现小区开放后社区的有效治理，社区应采取征求居民意见、加强治安管理、优化道路布局、完善配套设施和健全管理机制的应对策略。

参考文献：

[1]刘敏，邓魁关于“推行开放式小区”听听不同领域的专家怎么说[EB/OL].http：//toutiaocom/i6255771268667146754/，2016-02-02

[2]肖正华专家：开放式小区更能满足城市生活诉求[N].中国建设报，2016-02-24

[3]肖文舸，刘怀宇逐步开放小区，共享更多资源[N].南方日报，2016-02-23

[4]蒋梦惟最高法：开放小区将有立法过程[N].北京商报，2016-02-24

[5]傅俊尧，肖菲，罗小龙领域重构视角下的小区开放研究——以广州市六运小区为例[J].城市发展研究，2017，24（5）：112-117

[6]王永红城市社区治理中政府的角色定位及其职能[J].城市问题，2011（12）：79-83

[7]吴晓琳从封闭小区到街区制的政策转型：形势研判与改革进路[J].江汉论坛，2016（5）：40-45

[8]李艳春小区是否开放可行性探究[J].吉林化工学院学报，2017，34（1）：73-76

[9]张珵公共地役权在封闭小区开放中的适用问题研究[J].理论与改革，2016（4）：150-154

[作者简介] 庞基展（1992—），男，广西玉林人，桂林理工大学人文社会科学学院硕士研究生，研究方向：公共政策分析。endprint