高校资源配置的府学关系及其“放管服”改革

胡 敏

高校资源配置的府学关系及其“放管服”改革

胡 敏

（华南师范大学 公共管理学院，广东 广州 510006）

资源是高校赖以生存和发展的基础。在我国，政府集高等教育举办者、管理者、监督者于一体，对公办高校资源具有绝对控制力。而追求自治是高校与生俱来的特质，越来越强的政府资源控制引发“政府悖论”，导致高校资源配置的失衡、失范和失效。解决高校发展的“政府悖论”，关键是要推进政府对高校的“放管服”改革，包括促使政府的“自我革命”，建立多方共管机制，创新服务体系。

高校；府学关系；资源控制；放管服

府学关系即政府与学府的关系，指的是政府与高校在办学过程中的互动关系，这是探讨大学治理中一个值得关注的重要问题。在我国当前推进“放管服”新的行政体制改革进程中，进一步思考并构建新型府学关系，以激发高校创造力和活力，成为当前深化高等教育领域的综合改革，促进高校创新发展的重要论题。一个组织总是要依赖一定资源，以求自身生存和发展。谁控制了组织资源供给，便意味着控制着组织的发展能力。高校作为生产与传播高深知识的机构，担负着人才培养、科学研究和为社会服务的职能与使命，同时也是资源依赖型组织，其职能和使命的实现同样受资源供给的极大影响，资源丰裕可以更好地生产和传播高深知识，资源短缺则会明显受到制约甚至失去生成的基础。当今时代，高校已从社会的边缘走向社会的中心，政府日益加大干预和控制高等教育的力度已然成为一种普遍现象。这是因为，政府是社会资源的拥有者、管理者和保护者，更是公办高校（以下简称高校）的举办者和所有者。在这一意义上，府学关系最为重要的是政府与高校的资源配置关系。因此，当前推进高等教育领域的“放管服”改革，其关键是理顺和构建政府与高校资源配置关系，提高高校资源配置的公平和效率。

一、政府控制高校资源的方式

“资源”这一概念释义较泛，它有广义和狭义之分。广义的“资源”泛指社会在其运行、发展过程中，或行为主体在其活动中为了实现自身目的所需要具备或可资利用的一切条件。［1］按照资源的内容，可以将高校发展需要的资源分为财力资源、物力资源、人力资源三种类型。财力资源主要指高校办学经费，是高校发展的最主要资源。物力资源包括土地、校舍、设施设备等。人力资源包括教师、行政教辅人员、后勤人员和学生以及与其紧密相连的成果、产品。这三种资源关系密切，通过一定形式可以相互转化。例如，财力资源是货币形式的资源，可通过购买、交换等形式转换为物力资源、人力资源，是流动性和交换能力最强的资源。而物力资源、人力资源是以物质和人状态存在，有别于财力资源的货币形态，同时可通过一定方式获取财力资源，实现资源状态的转换。例如，校舍的处置、教师科研成果的转化等，均可获取货币形态的财力资源。因此，按照资源的表现形式，又可进一步将高校资源分为财力资源和非财力资源两大类。新中国成立后到改革开放以前，政府对大学高度集权管理，大学是政府的附属机构，直接从政府获取各种资源。改革开放以来，我国推进高等教育办学体制改革，逐步落实和扩大高校办学自主权，高校向市场、社会等非政府方面获取资源的渠道和能力增强，政府供给的资源份额下降，但仍以政府为最主要供给者和分配者。

（一）政府决定性控制财力资源

在我国，无论是从高校经费份额，还是各种财政分配政策的制定，政府都掌握着高校财力资源的决定性配置权力。从份额看，1950—1979年，全国普通高校经费累计投入224.14亿元，财政性教育经费占比为100%；1980—1989年累计为692.07亿元，财政性教育经费占91.77%；1990—2002年累计为6 546.71亿元，财政性教育经费占63.68%。［2］2005年全国高等教育经费总收入为2 550.24亿元，其中，财政性教育经费为1 128.54亿元，占总收入的44.3%，而到2014年，该比例提高到60.5%，提高16.2个百分点，超半数为财政性经费（详见表1）。可见，我国高等教育经费从完全由政府提供的单一来源到逐步引进市场资源的多元渠道转变，经历了财政性教育经费占比逐步下降又逐步有所提升，稳定在50%以上的过程，但总体上，财政一直保持在主体的位置。从增幅看，由表1统计可知，2005—2014年，全国高等教育财政性经费年均增幅为18.7%，高于总收入年均增幅4.1个百分点，成为高等教育经费的主要增长点。从财政分配政策看，我国高校现普遍实行生均综合定额拨款加专项拨款的制度，体现着政府对高校控制的政策导向。例如，综合定额拨款包括教职工人员经费、学生奖贷学金、教学业务费、设备费、修缮费、行政公务费、其他费用等几个项目，由各级财政部门和教育主管部门根据培养成本确定各类高校、专业和各层次学生的教育经费定额标准，按在校学生数下拨，其意图在于推动高校规模发展，实行政府确定的高等教育毛入学率的目标，并在一定程度上体现“优校优投”的效益导向。专项拨款则是由财政部门和教育主管部门为实现特定目标而另行单独安排给高校使用的专项经费，专款专用，政策意图更加明显。目前，专项拨款主要包括各种重要的工程和计划，影响力和拨款度比较大的包括“211工程”、“985工程”、“2011计划”、“111计划”、高等学校本科教学质量与教学改革工程、卓越工程师教育培养计划等。

表1 2005年以来全国高等教育经费投入情况表

（二）政府全面控制非财力资源

一是人力资源的计划控制。一直以来，政府控制和管理高校编制，以不同招生规模、不同科类的不同生师比或生员比确定各高校编制数量和规模，并且以此控制和管理各层次职称的比例。政府以此给予财政补助、核定收支。由于政府对公办高校实行严格的编制控制，调整机制比较僵化，难以适应高校较快发展的需要。近年来，高校不断探索聘用合同、劳动合同等方式，推行人事代理，实行“预聘制”等，是对过往僵硬的编制管理方式的补充，也不失为一种激发人事活力的改革。在学生资源上，政府仍把控着每一所高校的招生计划（包括民办高校），从招生总量到专业结构均由政府主管部门制定，高校不得超计划招生。例如，中央部门高校招生计划和支援中西部地区招生协作计划、生源调控计划、农村贫困地区定向招生计划等专项计划也由教育部统一核定。省属高校招生计划，由教育部根据各省高考报名人数、录取率、高校办学条件等因素，综合测算提出安排建议，再国家发改委研究确定。各高校的招生规模由学校主管部门根据学校办学条件、社会需求等核定。二是土地资源的绝对控制。土地资源是高校赖以生存和发展的基础，是最主要的物力资源。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，并实行土地用途管制制度。1999年以来伴随着高校扩招，许多高校迫切需要扩展老校区或建设新校区，均由政府在法律规定的范围内划拨或转让国有土地使用权。《土地管理法》规定，建设占用土地必须符合土地利用总体规划并有年度计划指标，如果征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的必须经国务院批准。在实际建设中，在土地供给方式上，是采取划拨还是出让的形式，政府具有较大的裁量权。又如，当一些新建高校或校区用地及规模与原有土地利用总体规划不符，需要按程序进行土地利用总体规划调整时，政府在这方面有较大的裁量权。

二、高校对政府资源控制的反应

政府掌握着高校生存发展所需绝大部分资源，并通过制定资源配置政策、规则等方式，调控高校的办学行为、治理结构和内部资源配置秩序。高校本质属性是学术共同体，追求“学术自主”，维护自身的学术自治，遵循“认识论逻辑”；但另一方面必须依赖于政府提供的资源，才能维持自身的生存和发展，又需要遵循“政治论逻辑”，从而使高校的学术自治受到政府限制。高校与政府因各自的利益和使命寻求在资源分配中的有利位置，根据各自的价值立场和取向，围绕权力和资源的冲突与交换进行合作博弈。在这一合作博弈中，高校的选择主要有：

为了更好地争取政府的资源，高校以顺应政府政策偏好为策略，创造更多获取资源的机会。例如，高校顺应财政按在校生人数拨款政策，以规模扩张为首选策略，并多招拨款系数高的专业学生，实现“多招生多拨款”。国家“双一流”建设政策出台后，各省市如上海、广东、河南等也提出相应的财政支持、重点项目建设等政策，各高校纷纷提出建设“双一流”或高水平大学和学科的目标，积极申报重点建设高校和重点学科，获得政府的大额财政支持。为此，一些高校通过调整学位授权点和学科，整合甚至撤销弱势的学位授权点和学科，集中资源于优势学科，突显优势学科的地位，以在“双一流”和高水平大学建设中取得有利地位。如湖南省2016年撤销了包括吉首大学、湖南大学、中南大学等9所高校的55个学位授权点，湖南省高校业内人士认为，这跟政府对于高校的扶持政策有很大关系，以前是高校“学位点越多学校越牛”，现在国家不会根据学位点多少来配置资源，而是根据学位点的强弱来配置。［3］再如在课题申请上，政府部门通常对重点或重大项目发布课题指南，大额度资助这些圈定了的研究范围。很多高校在北京都设了“资金办”，“跑部钱进”争取经费。

（二）以上书游说争取政府资源配置权力的部分让渡

高校对于政府的资源控制并非一味顺应顺从，也会通过各种途径方式去游说政府，影响政府资源配置决策，以获得更多资源和更大的办学自主权。一直以来，高校通过各种的舆论呼吁、学者建言等方式争取资源，争取和维护自身的自治。例如，由匡亚明、刘丹、李曙森、屈伯川4位名誉校长或院长于1983年提出了“835”建言——《关于将50所左右高等学校列为国家重大建设项目的建议》，建议选出50所高校列为国家重点建设项目，除了常规教育经费外，在5年内另增加重点投资50亿元。又例如，2015年起，一些教师陆续在媒体上吐槽科研经费报账的困难，不少媒体也做了专门的报道，例如“如何才能将教师们从财务报销的桎梏中解放出来”等。这些吐槽引起了政府有关部门的重视，通过充分调研和多次修订，于2016年下半年出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，进一步扩大了科研项目资金劳务费分配等管理权，下放了调剂权、差旅会议管理权限，等等。

（三）以灵活应对规避政府资源控制

高校因其活动的特殊性需要自主空间以及不受外界干扰，而对政府的依赖，在一定程度上制约了其自主发展，往往通过对政策的灵活应对而进行“软反抗”，以规避政府的控制。例如，由于政府对财政资金实行越来越严的管理制度、越来越烦琐的审查程序，有的高校会选择减少申报政府项目，增加争取社会组织项目等方式获取资源，通过减少财政资源依赖来一定程度上规避政府财政控制。再例如，由于政府对境外国外研究生招生指标没有限制，一些高校通过扩大招收境外国外研究生的数量，规避政府对研究生指标供给的限制。而如前所述的高校探索聘用合同、劳动合同等方式，推行人事代理，实行“预聘制”等，在很大程度上也是对编制管理的规避。

三、政府控制高校资源的悖论

“悖论”（paradox）一词字面意思为“荒谬的理论或自相矛盾的话”，在逻辑上强调左右为难的“两难选择”。美国著名制度经济学家道格拉斯·诺斯在论述国家在市场经济中的作用时提出了“政府悖论”的命题：在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则选择政府，而政府的行为结果却最终偏离了预期方向，反过来成为导致限制自身利益和社会利益发展的根源。［4］进一步分析不难发现，“政府悖论”同样存在于高校资源配置，即政府掌控着高校生存发展所需绝大部分资源，高校发展依靠政府的强大资源支持，在这方面需要更加强有力的“政府之手”；但另一方面，“政府总是以大学应更多地担负起社会责任、为国家的发展作出更大贡献为由，不断地以行政、立法、财政等手段增加对大学办学的影响力度”［5］，运用手中的权力通过资源配置政策、规则等方式，调控高校的办学行为、治理结构和内部资源配置秩序，干预学术自治。高校发展的资源需要强化了对政府的依赖，反过来政府又在一定程度上成为高校发展的障碍。正如伯顿·克拉克所说：“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多彩；就大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持而言，当种种支持力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制。因此便出现了这种奇怪现象：当大学最自由时却最缺乏资源；当它拥有最多资源时则却最不自由。”［6］26

（一）政府资源配置固化导致高等教育发展失衡

2)变压器阀侧发生不对称故障时，故障特征会传至直流线路及非故障换流端导致保护误动作；该类故障需设置启动回路电流差动保护作为主保护且应与其他保护有动作时序上的配合。

政府将外部资源配置给高校的过程封闭，政府集权单向分配，未能有效吸纳高校力量和社会力量参与其中，对政府配置权缺乏有效的制衡和纠偏，造成高等教育资源配置中“政治逻辑”、“行政逻辑”重于甚至压制“学术逻辑”，政府资源配置路径依赖严重，高等教育资源供需两方同向契合度差而致使效率效益低，主要体现在以下三个方面：

一是“项目导向”的资源配置路径依赖。20世纪90年代以来，政府配置高等教育资源以项目为主要抓手，陆续出台的大学建设的政策，包括“211工程”“985工程”“2011计划”，现在正紧锣密鼓推进的“双一流”建设等，尽管各种工程、计划在出发点、建设目标、措施手段等不尽相同，但始终遵循着“项目导向”的逻辑，通过设立各种专项化、规范化的项目来配置教育资源。

二是“身份固化”的资源配置机制。“211工程”“985工程”等重大重点工程与项目的实施过程中，许多高校进入工程或项目名单后就存在固化现象，能进不能出，并成为了社会识别评价高校办学实力和水平的“标签”，衍生出“985现象”或“211现象”。社会用人单位以毕业于“985”和“211”大学为招聘门槛，高校招收研究生免推生也优先考虑“985”或“211”大学的学生。政府对“985”和“211”大学另眼相看，在财政拨款、放权改革、土地划拨、项目委托等方面给予倾斜，形成按“身份”配置资源的机制。在现在“双一流”建设中，政府资源支持力度更大，尽管明确实行“总量控制、开放竞争、动态调整”，不搞身份固化，但由于仍是研究型的一流导向，而不是分类一流的导向，也就是说在前期政策占有优势的高校（如“985”和“211”高校）仍有极大可能在“双一流”建设中处于有利地位。例如，某省在近两年推进高水平大学建设中，明确要求按照一校一策的方式给予高水平建设大学在改革发展方面优惠政策和资源配置倾斜。包括支持高水平建设的相关高校自主设置岗位、确定聘用条件、调节绩效工资，下放教学科研仪器设备招标审批权，提高生均拨款标准，上浮学费收费标准等。

三是“马太效应”的资源配置后果。多年来政府的资源高度集中在“211工程”、“985工程”院校，由于充足经费支持，入选高校得到了快速的发展，师资、生源、设备等方面的条件都优于其他普通高校，又在之后的资源竞争中占据更加有利位置，持续得到政府的投入，致使不同高校之间的竞争在起点上不平等。这使人们有理由担心高等教育系统可能出现强者更强、弱者更弱的失衡状态，显然这不是一种良性的现代高等教育系统。从财政拨款看，“985”、“211”高校的财政拨款数额较大。2016年财政拨款前十名的高校包括清华大学、吉林大学、北京大学、山东大学、武汉大学、华中科技大学、四川大学、浙江大学、上海交通大学、中南大学，全为“985”或“211”高校。从政府科研经费拨款看，“从2009年至2013年的公开数据显示，占全国高校总量14.3%的‘211’和‘985’高校拿走了全国七成的政府科研经费，‘211’高校拿走19.3%，为510.66亿元，‘985’高校拿走52.7%，为1 394.94亿元，其他高校共用28%”。［7］

（二）政府资源配置有限放权导致高校自主办学的失效

高校内部的资源配置，是继续由“政府之手”外在调控，还是“高校之手”自主调控，这是资源配置的府学关系的另一重要话题。高校的学术特性和职能使之需要保持高度的独立性，在制度上保障其自主办学，彰显“大学自治”和“学术自由”的组织传统，自主配置资源应为题中应有之义。我国在1998年的《高等教育法》中就明确规定了高校自主招生、自主调整设置学科专业、自主教学、自主开展科研和社会服务、自主开展国际科技文化交流合作、自主确定内设机构、自主聘请管理使用教职员工、自主确定内部收入分配等多项办学自主权。这些办学自主权，都在不同方面反映着资源配置的府学关系。应该说，我国高校办学自主权在法律上得到充分尊重和保障。然而，这些法定的自主权并未得到很好落实，落实和扩大高校办学自主权成为推进高等教育办学体制改革绕不开、被反复提及、高校孜孜以求的问题。究其原因，在于“政府之手”借其资源掌控之势，惯性越界插手高校内部事务，有条件放权，在高校自主权设置各种前提条件，加上“紧箍咒”，使高校办学自主权变成看得见却用不上的“玻璃门”。例如，高校有自主调节系科招生比例，依法自主设置和调整学科、专业的权力，但是本科生招生规模由政府核定，研究生的招生指标由国家统一下达，学校并无多大的自主调整权。而学科、专业设置、调整则受到各项政策的制约和规定，许多高校随着国家政策导向的调整而调整，而不是按照自身学科发展的需要。虽然高校可以自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动、自主开展科学研究、技术开发和社会服务，但是政府通过科研经费和重点实验室的支持，引导了学者们的研究方向。例如每年的国家社科基金或自然科学基金都有大量的重大重点项目是规定选题，虽然这些规定选题都是涉及国家、社会重大需求，有其必要性，但没有给重大重点项目的自主选题留下一点空间，以鼓励高校学者的自主创造。虽然规定了自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构设置和人员配备，按照国家有关规定评聘教师和专业技术人员的职务，调整津贴和工资分配，但是在具体设定评聘方案时，政府一般对岗位总量和岗位结构比例有明确要求，对学校的招聘年龄、岗位等级、专业等有较多的限制。虽然规定了自主开展与境外高等学校的科学技术文化交流与合作，却将教师纳入参照公务员或者公务员管理的体系，对高校教师因公出国（境）管理按照公务员出国（境）管理，出访一国时间最长5天，两国为8天，三国为10天。

四、高等教育领域的“放管服”改革

从上述分析看出，在高校资源配置的府学关系中，“政府之手”以资源供给者之强势，僭越高校办学自主权，而“高校之手”处于资源需求者的劣势，被动退让甚至屈服于“政府之手”。事实证明，“政府之手”的僭越不利于高等教育的发展。新时期，我国政府大力深化行政体制改革、转变政府职能，以“简政放权、放管结合、优化服务”（简称“放管服”）为核心内容，其实质就是“用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放”［8］。“放”主要解决的是政府角色与功能定位，“管”主要解决的是政府对市场、社会秩序的监管，“服”主要解决的是在“放、管”基础上的政府职能的改善。三者面对的核心问题都是政府、市场和社会三者的边界和功能，指向政府治理能力的现代化。显然，“放管服”改革同样契合高等教育综合改革，主要解决的是资源配置方式和制度的转变。“放”解决的是高校办学自主权的扩大与落实，中央向地方下放高校办学自主权，地方向高校下放办学自主权，在这过程中，既要考虑放什么、怎么放，又要充分考虑高校的需要和承接能力。“管”主要解决的是政府对高校办学的监管，高校办学自主权的下放要配套相应的监管体制，预期是管什么、如何管才能促进放权后高校更加有序发展是其需要解决的核心问题。“服”主要解决的是在“放、管”基础上的政府服务职能的改善。三者的核心问题也是处理好政府与高校、政府与市场的关系，指向教育治理的转型。

（一）放：促使政府的“自我革命”

联合国教科文组织曾提出高等教育两条永恒不变的原则，即院校自治和学术自由。落实与扩大高校办学自主权涉及一个重要问题，便是如何为高校办学自主权的行使留下足够空间，打破政府在法律之外设置的“紧箍咒”。应当说落实与扩大高校办学自主权在某种程度上需要“革”政府的“命”。而促使政府的“自我革命”则应是最佳选择。解决政府的“自我革命”的问题，一方面与行政体制机制改革是紧密相关的。当前各级政府推进的“负面清单”的改革模式便是一种典型的“留白”改革，它旨在释放高校的办学自主权，扩大高校自主改革空间，增强高校自主发展活力；另一方面也考验着政府的胸怀、勇气和决心，即要有“功成不必在我”的胸怀和境界、壮士断腕的勇气和决心。这也是“廉洁政府”建设之必需。

落实与扩大高校办学自主权的另一个重要问题是，如何确保获得办学自主权的高校用好权、善用权和责权相称。如1993年《中国教育改革和发展纲要》提出高校建立自我约束的运行机制，强调高校要用好权、善用权：“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》则提出进一步完善高校内部治理结构，包括完善党委领导下的校长负责制，制订大学章程，切实落实校务公开、民主管理等制度，来建立健全自我约束的运行机制。

在具体落实与扩大高校办学自主权方面，要推动政府部门协同放权、组合放权。高校办学自主权的下放关涉到高校的人事、招生、财政等方方面面，需要相关政府部门协同下放，需要政府相关管理部门和机构相互配合，同时考虑高校的承接能力，这样才能真正有效地推进权力的下放。重点要在人才培养、科研创新、人事管理和经费投入机制上理顺协同放权。在目前的基础上，教育行政部门进一步下放各省招生计划安排的自主权，进一步下放高校学科专业设置的自主权，可以由高校定期进行现有学科目录内学位授权点的增减工作，同时根据社会经济发展需要自主设置研究生的学位点。探索人员总量管理基础上的高校员额制改革和内设机构备案制。进一步下放学费定价权，强化市场机制。如美国一些州已经下发了学费定价权。探索基于业绩和需求拨款相结合的经费投入机制。欧盟不少国家使用高等教育资助业绩指标的全国系统，如丹麦、芬兰、挪威、比利时和瑞典等［9］，取得了较好的效果。我国也可以尝试根据大学教学、科研和社会服务的业绩包括授予的学位数、学生学习成果质量、毕业生就业质量、毕业生就业与所学专业相关程度、科研业绩等进行财政资助。

（二）管：推动资源配置的共同治理

促使政府“自我革命”，既需要政府自觉放权，更需要建立政府与社会、高校共同治理的机制，在政府与高校之间设置以第三方为主的适度“缓冲带”和“隔离墙”，形成对政府一定的制约机制，避免政府放权与收权的“任性”。

加快完善高校资源配置的社会机制、市场机制和学术组织参与机制，搭建政府资源配置的问责机制和反馈机制。通过市场力量、社会力量的促进和学术自治的回归，替代原有政府近乎绝对控制资源的状况，适当调整相互之间的张力，实现资源配置的合理性。西方国家充分探索建立高等教育中介机构，或是如英国高等教育拨款委员会（HEFCE）等由政府部门发起的官方机构，或是如英国高等教育鉴定委员会等自治组织，使之成为政府与高校之间的“调节器”和“缓冲器”，重构政府、社会和大学共同治理新关系，实际上也是政府资源配置放权的体现，取得了一些成效。例如英国高等教育拨款委员会是英国高等教育财政经费的执行机构，负责教学拨款、科研拨款和其他相应拨款，在英国高等教育财政领域具有重要地位。英国实行“科研评估机制”，推选专家组进行同行评审依次确定各大学的不同评级，据此评级下拨科研基金。“至2010年，全球至少成立了14家类似于英国科研评估机制的基于业绩的科研资助系统。”［9］我国也做了相应的探索，在《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010—2020年）》中明确设立高校教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性。但时至今日，该机构尚未设立，其重要原因在于该委员会的法律定位没有明确，且仅为咨询机构，不具有决策权，其作用发挥也相当有限。因此，要在人大体制下，在现有预算委员会下设立高校拨款委员会，专门负责审定高校年度预算，既包括高校正常经费的预算，也包括科研经费、基建经费以及其他专项经费的预算。委员会成员包括人大代表、政府官员、高校推选出的代表和社会贤达，实行轮换制，增加社会各界共同参与预算决策的广度和深度。把高校财政财务管理、人事管理、薪酬管理等从行政事业单位系列独立出来，建立一套符合高校发展规律的独特管理制度，减少行政监管和干预，更好发挥学术委员会等学术组织在资源配置中的主导作用。扩大高校对财政资金使用的自主权，实行以结果为导向的资金管理模式。政府行政部门仅对高校建设的总体建设内容及绩效目标进行审批，允许高校在财政资金支持范围自行组织安排细化建设项目，以申报目标对高校进行考核。

（三）服：完善资源配置的服务体系

政府是高校资源的主要提供者，决定了高校自主办学同样离不开政府有效的服务。政府服务高校自主办学的关键是转变资源配置路径依赖，扫清自主办学制度障碍，厚植高校发展条件保障，建立高效服务体系平台。

一是转变资源配置的路径依赖。强化政府是维护高校公平发展守护者、服务者的角色定位，在资源配置上以民主公平为主要价值取向，减少甚至放弃以扶强为主要导向的项目制的路径依赖。政府在配置高等教育资源时必须兼顾不同区域、层次、类型高校生存发展需要。对在“985”或“211”等工程中已经发展强大起来的高校，应放手其自主发展，因为这样的高校已经走上追求卓越的良性发展轨道，无须政府等外部力量过多推进。而对欠发达地区、办学历史较短、办学基础仍薄弱的高校，政府要采取针对性强、精准度高的专项扶持政策，引导更多资源投入，帮助其追赶发展，培植高等教育的“高原”。两者形成“高峰要自主、高原要帮扶”的高等教育发展格局。

二是厚植高校自主发展的保障和条件。建立政府高等教育财政支出的报告制度，定期公开高等教育投入情况，接受人大的审议监督，接受公众和社会的监督，促使政府依法落实政府加大高等教育财政投入的责任，为高校提供比较充足的办学经费。创新高校向市场、社会获取资源的政策服务体系，探索允许高校以自有土地、房产、设施等财产进行投融资。

三是建立优化高校资源配置的服务体系平台。政府要转变集举办者、管理者和监督者于一体的角色定位，淡化“管理者”角色，强化举办者、监督者的责任，强化主动服务意识，依托“互联网+”、大数据等信息技术，创新服务方式和手段，简化优化服务流程，实现服务信息共建共享，提高服务效率和效果。例如，政府建立高校科研成果转化信息平台，在高校与企业、市场之间建立起沟通平台，加快科研成果转化。再如，由政府牵头建立高校高精尖科研设备共享平台，推进设备共建共享，减少重复建设，优化资源配置。

［1］林喆.权力、资源与分配——平等分配问题的法哲学思考［J］.法学研究，1996，（2）.

［2］华成刚. 1949 年以来我国普通高等教育经费投入情况分析［J］.教育发展研究，2003，（8）.

［3］范典，蒋曼娇.湖南高校学位授权点大调整 为双一流建设做准备［EB/OL］.（2016-10-11）［2017-02-28］.http://ex.cssn.cn/gx/gxjxky/201610/t20161011_3230167.shtml.

［4］杨秀芹.教育语境中的“政府悖论”——兼论大学自治与政府干预［J］.理论探讨，2008，（6）.

［5］胡建华.必要的张力：构建现代大学与政府关系的基本原则［J］.高等教育研究，2004，（1）.

［6］伯顿.克拉克.高等教育新论——多学科的研究［M］.王承绪，徐辉，郑继伟，等译.浙江教育出版社，2001.

［7］刘诗蕾.教育部回应985、211废除传闻：拟年内启动“双一流”建设［EB/OL］.（2016-06-29）［2017-02-28］.http://www.jiemian.com/article/720410.html.

［8］李克强.“放管服”改革要相忍为国、让利于民［EB/OL］.（2016-05-09）［2017-02-28］. http://politics.people.com.cn/n1/2016/0509/c1001-28336896.html.

［9］康宁，张其龙.政府、市场和大学在高等教育资源配置中的角力——西方近十年文献中有关实践内容的述评［J］.复旦教育论坛，2016，（5）.

［责任编辑：罗雯瑶］

The Relationship between Government and University in Resource Allocation and Its Reform of Streamlining Administration, Delegating more Powers, Improving Regulation,and Providing Better Services

HU Min
( School of Public Administration, South China Normal University, Guangzhou, Guangdong 510006, China )

Resource is the foundation of existence and development foruniversities. Controlling resources in public universities,our government acts as organizers, managers and supervisors in higher education. At the same time, in universities, pursuing autonomy is their inherent characteristics. Growing control triggers the“government paradox”, which results in less balanced, less normative and less effective resource allocation. It is the key to solve the“Government Paradox”in development that we should promotereforms to streamline administration,delegate more powers, improve regulation, and provide better services for colleges and universities, more importantly, to accelerate government's“self-revolution”, establish co-management mechanism among parties,and to update service system.

colleges and universities; the relationship between the government and universities; resource allocation; the reform to streamline administration, delegate more powers, improve regulation, and provide better services

G647.1

A

2095-7068(2017)03-0046-08

2017-03-15

10.19563/j.cnki.sdjk.2017.03.007

胡敏（1977— ），女，广东揭阳人，博士，华南师范大学公共管理学院副研究员，主要从事高等教育管理研究。