中国乡村治理模式的困局与出路

蒙龙光，才让加

（西北民族大学经济学院，甘肃兰州730030）

中国乡村治理模式的困局与出路

蒙龙光，才让加

（西北民族大学经济学院，甘肃兰州730030）

中国现行的乡村治理模式，与农业现代化的趋势和农民的发展需求明显存在着“短板”效应，以致问题和矛盾层出不穷，解决办法仍停留在头疼医头、脚疼医脚的层面。文章以日本农协的乡村治理模式为案例，应用系统控制论和制度经济学的分析框架对我国现行的乡村治理体系进行了比较研究，由此揭示出我国乡村治理模式的困境，提出了建立农协组织、确立土地产权私有化的产权机制、推广晏阳初平民教育模式、建立乡村治理评估体系和以多元化治理取代一元化治理的改革途径。

中国乡村；治理模式；多元化治理

一、引言

2016年8月26日，甘肃省临夏州康乐县景古镇阿姑山村老爷湾社发生了一起惨绝人寰的事件，一位年仅28岁的农妇杨改兰亲手用毒药杀死了自己的4个孩子然后服药身亡。她丈夫李克英闻讯从外地打工归来之后，无法接受这样的惨剧，没有勇气继续活下去，也服药身亡，一家6口用这样决绝的方式结束了人生。根据媒体的披露，情形是这样的：杨改兰的家庭是一个物质生活和精神生活都十分贫困的家庭。她奶奶杨兰芳因为家中没有男丁，家里人为她招亲成家，但婚后丈夫却因为家庭困难离家出走。丧父的杨满堂长大成亲以后，又生了两个女儿，妻子同样无法忍受贫困离家出走，丢下杨改兰和她姐姐。姐姐送人了，杨改兰则因为家贫，一天书也没念过。等她到了成婚年龄之后，又婚嫁李克英，并生育了4个孩子。杨改兰住在偏远山区，没有文化，又从小没有母爱，思维模式停留在最原始的直线思维，很少与村里人沟通。因为穷，受到的歧视是可想而知的。她家有8口人，两位老人，一位是她奶奶，一位是她父亲，全家靠务农为生，仅仅有丈夫李克英每年打工三四千元的收入。因为穷，她家盖不起房子，住的是52年前盖的土坯房，早已破败不堪。村上的人家大多数住的是新房。她家几年前曾被定为低保户，享受过“低保”待遇，但是在当地“精准扶贫”划定的家庭年收入2 300元的标准下，给取消了。而该村已经上报的材料却是全村整体脱贫。在阿姑山村，如果能进入精准扶贫建档立卡户，就能享受到每户1.2万元的建房款，买牛每头可有1万元的补助，盖牛棚国家补贴1万元，还能享受4万元的无息贷款。依杨改兰的判断，她养的4个孩子也永远不会得到幸福，她陷入深深的绝望，所以她要在了结自己生命的最后时刻把自己的4个孩子一并“解决”。杨改兰死后，当地政府竟拨款在她生前居住的旧屋址上兴建了一座十分豪华的砖房[1]。

二、中国现行乡村治理模式的运行困局

杨改兰自杀事件又一次用极端的自残方式，暴露了我们国家乡村治理的短板和运行困局。其实，在此之前，中国乡村治理模式的运行困局早已通过种种方式大白于天下。几十年来，我们有过跑步大跃进饿死无数老百姓的惨剧，我们有过举国发动文化大革命、堵击资本主义、全国农业学大寨致使数亿农民陷入贫困深渊不能自救的悲惨历史，我们有过当年支持共产党打江山的老区农民解放后反而走上讨吃要饭之路的真实记录[2]，我们有至今陈列在中国军事博物馆中那一份由安徽省凤阳县小岗村18户农民冒死也要搞包产到户的生死契约，我们有安徽作家陈桂棣、春桃夫妇在《中国农民调查》所揭示的那么多孤立无助的千百万农民面对不合理负担的声声呐喊，有过湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平向国务院总理朱镕基写信发出的“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的深切呼吁[3]，有广东省陆丰市乌坎村几万民众抗议村干部非法占用耕地贪污腐败、抗议当地警察武装镇压的悲壮现实，所有这些，不胜枚举。直到现在，依然看不到彻底扭转这种局面的迹象。如果我们认真梳理，不难发现数千年的中国乡村治理一直没有摆脱国家暴力强迫就范的影子。而民主管理、公民自治、社会协商这类国际社会公认的规则一直在乡村治理过程中得不到很好地贯彻和实行。现行的社会结构把中国农民切割为在城市打工创造财富的壮劳力和留在乡村勉强维持生计的弱劳力，数亿农民并不能有组织、成建制地加入中国现代化的洪流之中，形成能够维护自己合法权益的利益群体。如果我们的社会不能保证像杨改兰这样的家庭不再走上绝路，那么可以确定无疑地说，我们的乡村治理模式存在严重的问题。我们的乡村社会治理体系是一个必须改革和完善的体系。

中国现有乡村治理模式是在中国共产党领导全国人民推翻国民党独裁统治并取得全国政权之后，逐步经过土地改革、互助组、合作化、人民公社、包产到户、撤销人民公社、恢复乡镇政权、推动村民自治等一系列环节实现的。这一系列环节有一个核心，那就是始终不渝地以革命的名义形成强大的国家意志，通过中央、省、地（或市）、县、公社（乡镇）、生产大队（村民委员会）、生产小队（村民小组）这些组织系统，传导到每一个农民身上。这一系统显示了强大的政治生命力和社会控制力。在中国这样一个国土面积辽阔、人口众多、民族多样且信仰各异的大国是特别有效的，其调动国家资源的力度令所有国家都自叹弗如。然而，也正由于这种全能主义的、政治大一统的社会治理模式，缺乏对政治权利的有效制约，因而导致了一系列严重的政治危机和经济危机。可以说，在相当长一段时间内，中国乡村治理对农民的管理和控制，严重制约了农村社会生产力的发展[4]。

自实行包产到户以来，中国农民用铁的事实证明，只要放开他们的手脚，他们完全有能力解决自己的温饱。他们在获得人身自由后走出乡村、走向城市，以“二等公民”的身份建设了一座又一座城市，创造了中国经济改革开放后早期和中期的繁荣。但是，我国的农民社会地位、公民待遇和经济收入依然与“城里人”存在着很大的鸿沟：二元户籍制使他们受到多方面、多层次、多渠道的歧视，孩子上学、就医等诸方面都受到限制或排斥；有太多的生命惨死在矿难或其他事故中；媒体屡屡披露的空壳村遍地涌现；全国留守儿童人数达6 102.55万①引自2015年全国妇联：《我国农村留守儿童状况研究报告》。，农村空心化，种田农民老龄化，土地撂荒面积达亿亩；山区乡村学校学生几近于无，乡村教育几乎全面垮塌；农民维权上诉不断却久久得不到解决，等等。这些问题，如果不能有效解决，则中国乡村就不能实现真正的政治稳定和社会和谐。时至今日，虽然党中央、国务院持续性向农民推出了一系列富民惠民政策和措施，但在现实中中国农民的权利贫困，依旧是一个不容回避的问题[4]。

三、日本农协：日本农业现代化的重要支撑

日本农协是国内影响最大、组织基础最广泛的农民互助合作组织。二次世界大战后，在占领军美国人的指导与督促下，日本国会于1947年通过了农业协同组合法。在政府的大力扶植下，到1949年，日本全国成立了30 299个农协[5]。日本的基层农协有“综合农协”和“专业农协”两大系统。其中，综合农协以本辖区的农家为对象，经营业务不仅包括购销、信贷、保险、农产品加工存储、农村工业、技术指导、农业信息，还包括生活服务、医疗卫生保健等，几乎涵盖了农民生产、生活、生老病死、教育医疗等方方面面。农民不存在产品过剩、销售不出去的问题，也不存在购买生产资料恶性竞争问题。日本农民甚至过上了比城市人更好的生活。农民从摇篮到坟墓的整个过程，农协都可以提供服务。农协提供的各项贷款都不需要担保，完全依赖于农协和农民的互相信赖。

日本农协因为有法可依，所以不管变换多少任政府，不会受到冲击。它的经营管理等业务是依照政府颁布的法律规范来进行的。农协采取参加者投资入股的方式集资，由股东投票产生董事会，再由董事会选择合适的人才经营具体业务。在农协组织中，不管股金多少，都是一人一票，盈余依照规范按比例返还给成员。农协又是群众团体，是农民团体和合作社。它不仅代表农民利益向政府提出意见和建议，而且对农民从各方面进行指导，兼有协助政府贯彻农业政策和代表农民向政府建议的双重职能。日本农协具有巨大的经济辐射力和政治影响力，在日本农业与农村中居于举足轻重的地位。

经过战后60余年的发展，日本农协已经形成了一个从上到下、覆盖全国农村的庞大系统。在上世纪末到本世纪初，日本国内市场销售的农产品绝大部分是由农协提供，其中，大米和小麦占 95%,水果占80%，家禽占 80%，畜产品占51%。日本农协为社员提供的生产资料，肥料达92%，饲料达40%，农机具达47%，农药达70%[5]。目前日本农协拥有全日本第一大企业集团、第一大银行集团、第一大保险集团、第一大医疗集团和第一大供销集团，日本也因此成为世界农业合作组织最发达的国家之一。

日本农协是全球农业现代化组织系统的一个成功例证。在亚洲，韩国、台湾、菲律宾等国家和地区都先后组织了类似于日本农协这样的农业合作组织，在早期的资本主义国家如英国、美国、法国、德国、荷兰等国也是采用全国范围内的自治组织来实现农业现代化合作的，我们很有必要学习这些国家或地区在乡村治理的长处来弥补自己的短板。

四、中国乡村治理体系与日本农协的比较与分析

现在，我们就用系统控制论的耗散结构理论分析一下中国乡村治理模式与日本农协在组织结构方面的区别。

表1 中国大陆乡村治理体系与日本农协的乡村治理模式比较表

依据耗散结构理论，一个系统如能成为耗散结构系统并发生自组织演化过程，必须满足以下几个条件：其一，系统必须是充分开放的。开放即指系统与外界具有物质、能量和信息的交换。反之则是封闭的。任何与外界无交换关系的封闭系统，都会自发地趋于无序和混乱，或迟或早都会走向“死寂”。其二，系统必须是远离平衡态的。平衡态是指系统内部（运动）过程的推动力无限小的状态。达到这样的状态，系统发展的动力丧失殆尽，表现为静止状态，很少活力与生机。其三，系统内部必须存在非线性的相互作用机制。所谓非线性相互作用，就是指作用的总合不等于各部分作用的简单相加，在其纵横交错的相互作用中，系统便可能产生整体性行为，出现一种新质。这种新质是系统内部各部分间相互匹配、协调的结果。其四，系统必须通过适宜地选择涨落，促进无序向有序演化[6]。

根据上面引述的耗散结构理论，我们来分析中国乡村的农民和日本农协的农民在现代化农业体系中的差别。首先是基础的差异。日本农村虽然经过二战后的萧条，但是，日本农村的土地改革走的是和平赎买的方式，自耕农的财产权和土地得到了国家的长期保护，农户以自己的土地加入农协，拥有收益权和投票权，因而农村生产力没有受到大的破坏，农村也没有造成巨大的阶层撕裂，日本农村存在高度的信任，这成为农民长期精诚合作的基础。中国却因为中国土改运动那样剧烈的暴风骤雨冲击以及长期的阶级斗争造成乡间巨大的社会撕裂，信任普遍缺失，这成为中国农村难以愈合的病痛。其次是经济结构的碎片化。人民公社解体之后，农村再一次碎片化，农事作业基本是单个农户，农户间的合作基本断裂，形成一个个的封闭系统，远离平稳态，系统内丧失发展动力。而日本农协则通过农协组织了90%以上的农户，农户间的联系越来越广泛而深入。通过农协的组合，再加上政府的扶持，农协实现了各个会员的能量交换，倍加效应明显，成为抗击自然风险和市场风险的“航母”。日本农协是一个开放的系统，中国人民公社组织则是一个典型的封闭系统，而后来的分田单干回到了中国几千年的小农经济模式，虽在短时期内解决了中国农民的温饱问题，也释放了中国农民走出田野创办乡镇企业的热情，为中国创造了经济奇迹，但是因为制度变革的不彻底，还远远没有解除中国农村二元结构模式和农民的身份歧视，农民的土地至今没有还给农民，农村也没有相应建立实现相互间的全方位合作框架，这就使得中国绝大部分乡村至今仍然停留在封闭系统之中，无法与外界形成交换关系。

制度经济学告诉我们，人类的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都依赖于某种信任。信任以一种秩序为基础。而要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则。我们称这些规则为制度。制度经济学强调，经济增长的核心要素是资本（K）、劳动（L）、技术（TEC），增长的硬件和软件还包括教育和技能培训（SK），要保证不断增多的存量资本在应用中具有不断上升的资本生产率，就必须具备较好的技术知识和较好的技能。“发展软件”（技能、技术知识和组织知识）能确保“发展硬件”（资本、劳力）变得更有效率。国民经济的结构突出了一个事实，在总的宏观经济增长现象背后，事实上存在着各种有机演化的微观经济结构。价格高度灵活和要素高度流动的经济比僵化的经济增长更快。因此，结构变迁（ΔSTR）是增长过程的重要组成部分。道格拉斯·诺斯的结论是：“对经济增长的历史研究就是对制度创新的研究。这种制度创新能减少交换活动的交易（及生产）成本，从而实现日益复杂的交换活动。不涉及制度就不可能解释经济增长率的持续差异。”[7]

根据制度经济学派的分析框架，笔者在比较中国乡村治理的模式和日本农协的差异时得到了解释。日本之所以能在一个二战后满目疮痍的焦土上建成现代化强国，其根本原因就是这个国家在制度创新方面走在了世界前列。就日本农协而言，它能把全国上千万家分散的农户组织成为一个强大的经济实体，历久不衰，越做越强，充分满足了促使经济增长的多个核心要素和先决条件，那就是：集结了资本（K）、劳动（L）、技术（TEC）、教育和技能培训（SK）等核心要素，更重要的是它在结构变迁（ΔSTR）这方面确实一直作了很大努力，成功地将千千万万户农民打造成适应现代化要求的现代农民，这一成就是无法否认的。

五、改革我国乡村治理模式的几点思考

第一，成立农协。多年来，早有学者指出，应该放手让中国农民组织起来，走日本农协的路。著名学者于建嵘先生近十几年来奔走呼吁成立农民协会。他主张，在现阶段，农民组织绝不会成为社会的破坏者，而只能是农业现代化的建设者。有了农会，更有助于建设公平正义的法制社会。组织农民协会，可以填补目前我国乡村治理体制存在的明显真空。这个真空就是，没有一个组织能够实事求是地整合农民的利益并反映农民的呼声，也没有一个组织能够为农民提供必要的服务。于建嵘认为，对农民提出建立农会的要求，如果引导得当，能够以最小的政治成本、社会成本和经济成本填补目前农村管理体制存在的制度真空，并为进一步的行政体制改革奠定良好的基础。

让农民成立农会是社会发展和进步必然的结果，改革中国现行乡村治理模式已经不能再拖下去了。目前，中国农业面临许多矛盾，阻碍着农业产业化发展。主要有农民文化素质较低与农业技术迅速发展的矛盾、农户分散经营与瞬息万变的大市场的矛盾、农产品日益丰富与加工组织发展滞后的矛盾、农户经济实力有限与农业高回报需要高投入的矛盾。农协因为其特殊性质、地位及职能，是解决这些矛盾的一把极好的钥匙。解决中国农村发展的种种问题，培育和发展农协组织十分必要。中国加入世贸条约之后，农产品进入国际市场。在农民进入市场的过程中，应该最大限度地减少中间层次，把分散经营的农户组织起来，让农民真正成为经营的主体、市场经济的主体。组织像日本农协那样的农民协会太重要了。农协组织可以按照世贸组织的规定，利用世贸组织条款，依法维护农民和行业利益。

第二，确立农民的土地私有产权。这是农村实现公平交易的产权基础。中国先贤孟子曾说过：无恒产者无恒心。农民所依赖的唯有土地，只要实行土地公有制，就无法确立农民创业的长期信心。中国数千年来的封建王朝之所以能够延续，确立农民的土地私有制是一个重要原因。没有土地的自由流转，盘活农村的市场经济就会是一句空话。土地不能确定为农民神圣不可侵犯的私产，农民在市场经济的主体地位就不能确立。如今，由于种田效益下降，致使大量土地荒芜，制度改革滞后是一个根本原因。因此，我们必须下大决心突破利益集团的阻挠，把土地还给农民，让农民在土地出让过程中真正拥有谈判权、话语权，这样，可以从根本上扼止地方政府和房地产商操控中国房价的被动局面，将中国经济拉入健康运行的轨道，促进农村和城市的真正繁荣。

第三，推广晏阳初平民教育模式。实际上，在战乱频仍的20世纪，中国有诸多的志士仁人早就认识到中国乡村治理是一个极大地影响中国走向世界的突出问题，早就开始孜孜不倦地探索中国乡村治理的途径。这中间，有早期著名实业家张謇创办的南通实验[8]，有山西王闫锡山大力推行的“村政自治”，有著名学者梁漱溟先生在山东省政府主席韩复渠的大力支持下创办的山东邹平乡村建设学院和他写的《乡村建设理论》，有著名企业家卢作孚先生在重庆北碚创办的乡村建设实验区，有著名社会学家费孝通先生参与的乡村建设和他撰写的《江村经济》、《乡土中国》，其中，影响力最大的当属著名教育家晏阳初先生在平民教育方面所作的成功探索。

1920年，晏阳初回国后开展平民教育运动。晏阳初认为，中国的大患是民众的贫、愚、弱、私“四大病”，主张通过办平民学校对民众首先是农民实施平民教育。在乡村教育实践中，晏阳初先生提出“四大教育”、“三大方式”。所谓“四大教育”，即是文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育。“四大教育”的目的是为了克服当时社会存在的“贫、弱、愚、私”四大问题。其中文艺教育培养知识力，解决“愚”的问题；生计教育培养生产力，解决“穷”的问题；卫生教育培养健康力，解决“弱”的问题；公民教育培养团结力，解决“私”的问题。推行“四大教育”，必须采用“三大方式”，即学校式、家庭式和社会式。先教识字，再实施生计、文艺、卫生和公民“四大教育”，培养知识力、生产力、强健力和团结力，以造就“新民”。晏阳初主张在农村实施政治、教育、经济、自卫、卫生和礼俗“六大整体建设”，以促进强国救国。

晏阳初在河北定县的乡村教育实践在20世纪30年代曾得到当时国民政府民政部的肯定，并决定向全国推广，设立了乡村建设育才院，还在中国各省划出一个县进行乡村教育试点，先后成立了定县实验县、衡山实验县、新都实验县和华西试验区等乡村教育实验区。

1945年抗日战争胜利后，晏阳初游说杜鲁门总统和美国国会议员为中国乡村教育运动提供资助，最终美国国会通过了一条名为“晏阳初条款”的法案，规定须将“四亿二千万对华经援总额中须拨付不少于百分之五、不多于百分之十的额度，用于中国农村的建设与复兴。”

晏阳初组织的平民教育会在重庆解放后被勒令解散，他只身来到台湾，从此晏阳初的乡村教育运动在中国大陆销声匿迹。国民党政府迁台后，在农村建设方面大量借鉴晏阳初的定县经验，成为日后台湾经济腾飞的重要基础。20世纪50年代以后，坚持不懈的晏阳初协助菲律宾、泰国、危地马拉、哥伦比亚及加纳等国建立乡村改造促进会，在联合国科教文组织担任顾问，被誉为“世界平民教育运动之父”[9]。

今天，我们有必要将晏阳初当年创造的平民教育模式这一笔中国人的可贵遗产再拿出来，请专家学者进行再设计，拿出一套可行的方案，在全国若干县市进行实验，成功之后再推向全国，以使得中国农民的素质有一个大的提高。

第四，建立面向世界、适合中国国情的、科学的乡村治理评估体系。众所周知，中国是一个人口大国，中国又是乡村人口最多的国家，乡村治理特别重要。但是，一个无可否认的事实是，中国乡村治理的水平却远远落后于发达国家及其周边国家。这种状况跟我们的国力和影响力不能匹配。我们必须下大决心花大力气解决这个制约经济和社会发展的突出问题，这就要求我们必须正视这一现实，而不是自吹自擂，将头插到沙堆里，不管不顾，任由事态扩大。我们必须清醒地审视我们的现状。就乡村治理而言，什么是更好的治理，什么是善治，什么是不好的治理，什么是坏的治理？必须经过科学的评估。而要对社会治理状况进行合理的评估，首先要建立一套治理评估的标准，确立一套治理评估体系。最早确立完整的治理标准，并对主权国家的治理状况进行整体性评估的是一些著名的国际组织，例如联合国开发署（UNDP）、经合组织（0ECD）、世界银行（WB）等[10]。从21世纪初之后，中国学术界开始日益重视公共治理的评估，并试图建构起适合中国国情的评价体系。党的十八大三中全会提出全面深化改革的主张，深化农村改革尤其重要。而深化农村改革，首先要解决的问题就是乡村治理模式的改革。这就要求我们加快构建一套既适合中国农村特点又吸收世界先进国家乡村治理成果的公共治理评估体系，要求我们的知识精英沉到乡下去，真正了解农村的实际情况，与基层干部群众一道，构建一套中国乡村治理的评估体系，以促进乡村治理模式的改革和更新。

第五，以多元化治理取代一元化治理。近些年来，我国学界就乡村治理发表了不少有价值的见解，分别系统介绍了日本、韩国、美国、法国、德国、荷兰、瑞士、加拿大等国乡村治理的成功经验，引起了各界的关注。2016年9月，学者沈费伟、刘祖云在《农村经济问题》杂志刊文，从多中心治理理论的视角出发，对发达国家乡村治理的八种典型模式进行了概括分析，沈文认为，发达国家乡村治理的成功经验为：政府提供法律支持和资金保障，农民协会改善村民的弱势地位，城市、企业和高等院校推动乡村的发展和繁荣，村民尤其是乡村精英加快农村改革的进程以及农村金融机构承担着乡村可持续发展的重担。沈文提出，当前我国需要构建的是一种“有限政府、农民主体、依托农协、全社会参与”的多中心的乡村治理模式。沈文的观点极有见地，只是没有把确立农民对农村土地的私有权明明白白地说出来，而如果不从产权制度上破局，所有的一切都会化为泡影。

我们有理由相信，随着中共中央全面深化改革步伐的加快，由学者和基层干部群众共同构建一套中国乡村治理体系的工作必将提到重要议事日程上来，必将会促进中国乡村治理体系的改革与更新，必将会使中国乡村治理模式发生一次大的结构转换，必将会使中国农村走向世界、走向农业现代化。

[1] 马富春.甘肃农妇杀子案追踪[N].中国青年报，2016-09-11（4）.

[2] 傅上伦，胡国华，冯东书，等.告别饥饿[M].北京：人民出版社，1999：154-212.

[3] 李昌平.我向总理说实话[M].西安：陕西人民出版社，2009：15-60.

[4] 中国“三农”形势跟踪调查课题组，中汉经济研究所农村发展研究部.小康中国痛[M].北京：中国社会科学出版社，2004：138-202.

[5] 章政.现代日本农协[M].北京：外文出版社，1993：34-40.

[6] 国务院发展研究中心课题组，1994.农民自组织的成长与约束[J].管理世界（6）：170-176.

[7] 柯武刚，史漫飞.制度经济学[M].北京：商务印书馆，2000：3-27.

[8] 傅国涌.大商人[M].北京：中信出版社，2008：32-42.

[9] 晏阳初.告语人民[M].桂林：广西师范大学出版社，2003：27-40.

[10] 俞可平.国家治理评估-中国与世界[M].北京：中央编译出版社，2009：3-4.

（责任编辑：D 校对：L）

F320.3

A

1004-2768（2017）09-0043-05

2017-08-07

蒙龙光，男，山西太原人，西北民族大学经济学院，研究方向：乡村治理；才让加（1964-），男（藏族），青海循化人，西北民族大学经济学院教授，研究方向：乡村治理。