构建标本兼治的降制度成本综合政策体系——基于中部地区企业成本调研的思考

中国财政科学研究院2017年“降成本”中部调研组

构建标本兼治的降制度成本综合政策体系
——基于中部地区企业成本调研的思考

中国财政科学研究院2017年“降成本”中部调研组

降低制度性交易成本是供给侧结构性改革的核心内容，是降低企业总体成本的重要环节，是促进政府职能转变的有力推手，是经济动力顺利转换的关键要素。对制度性交易成本的制度属性、过程属性和成本属性三维结构的分析表明，受制度设计不够科学、制度执行不够到位、制度优化不够及时等因素决定，当前制度性交易成本面临的突出问题表现在制度性因素已成为企业降成本的严重制约、非直接成本未能有效下降、不同经济主体间制度性交易成本差别较大、改革过程中形成新的制度性交易成本等几个方面。为了更为有效地降低制度性交易成本，在继续加大现有降低制度性交易成本政策力度的同时，亟待构建标本兼治的降制度成本综合政策体系。治标之策重在降低现有制度成本，包括加大减负力度、支持企业融资、确保制度公平等；治本之策重在完善制度运行机制，包括重视制度设计、加大宣传力度、提高运行效率等。

供给侧改革 降成本 中部地区 制度性交易成本

编者按：“降成本”是供给侧结构性改革的重要内容和中国经济转型发展的内在需要。两年来，中央及地方各级政府相继出台了一系列“降成本”的政策措施，也取得了一定的成效。为全面掌握实体经济企业成本情况，中国财政科学研究院曾于2016年上半年，就“企业成本与负担问题”开展大型调研，调研成果《降成本：我们的调查与看法》各界反响强烈。2017年4—7月，中国财政科学研究院继续开展了“降成本”大型调研。调研活动在两个层面开展：一是分四个调研组赴东部、中部、西部和东北地区共9个省份开展实地调研；二是面向全国实体经济企业开展在线问卷调查，企业自愿填报，共收回14709份有效问卷。在此基础上，中国财政科学研究院形成了一系列研究成果。本刊自2017年8期至11期分四个专题重磅刊出这一系列高质量的调研成果，每个专题将以东、中、西、东北地区分报告形式呈现，以供学界和实务部门参考。

本期推出中国财政科学研究院2017年“降成本”大型调研（一）：制度性交易成本专题，对以上调研地区降低企业制度性交易成本的情况进行深度调研及剖析，及时发现问题、分析原因，以期找出解决之策。

一、新时期下降低制度性交易成本的重要性

制度性交易成本是指因政府的各种制度工具所带来的成本，即企业在遵循政府制定的一系列规章制度时所需付出的成本。在制度经济学中，判断制度优劣的最重要标准是其能否有利于市场交易的发生与深化，在这个过程中，制度性交易成本发挥了至关重要的作用。若制度性交易成本较低，则相关制度有利于交易市场的容量最大化和经济发展的进一步深化；否则，相关制度不利于市场交易的发生和深化，需要通过体制改革、政策调整等方式对制度加以完善，以减少制度性交易成本，从而实现市场经济的健康发展。

为此，党中央和国务院对如何降低制度性交易成本高度重视：2015年，中央经济工作会议提出“要降低制度性交易成本，转变政府职能、简政放权，进一步清理规范中介服务”；2016年，中央经济工作会议再次指出“要降低各类交易成本特别是制度性交易成本，减少审批环节，降低各类中介评估费用”；2016年，国务院印发《降低实体经济企业成本工作方案》，提出了3年左右实现“制度性交易成本明显降低。简政放权、放管结合、优化服务改革综合措施进一步落实，营商环境进一步改善，为企业设立和生产经营创造便利条件，行政审批前置中介服务事项大幅压缩，政府和社会中介机构服务能力显著增强”的目标任务，还指出降低制度性交易成本应“打破地域分割和行业垄断，加强公平竞争市场环境建设”、“深化‘放管服’改革，为企业创造更好的营商环境”、“加快社会信用体系建设，加强知识产权保护”、“提升贸易便利化水平，合理降低服务收费标准”及“加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，减轻企业负担”。最近几年，国务院、中央各部委、各级地方政府多次发布相关政策，凸显了降低制度性交易成本的重要性。

随着供给侧结构性改革日益深入、全面深化改革步入攻坚期和深水区，降低制度性交易成本的重要性更为凸显，能否切实有效地降低制度性交易成本，对于消除经济发展壁垒、顺利实现全面小康，具有不可或缺的作用，主要表现在以下几个方面：

（一）降低制度性交易成本是供给侧结构性改革的核心内容

相比于凯恩斯主义需求侧投资、消费、出口“三驾马车”的逆周期调节，供给侧管理更多的是通过优化发展环境释放红利。供给侧改革的理论源自经济学界的供给学派，其认为，宏观调控政策的重点应该放在刺激生产上，供给侧改革的典型做法是减税和减少政府对经济生产的干预。因此，推行供给侧改革的核心是降低企业制度性交易成本，包括各种税费、融资成本、交易成本等，帮助企业降低杠杆率，减轻负担，提高竞争优势，同时还能提升资金的供给效率。

降低制度性交易成本有利于增强企业创新能力、提高供给质量与效率、改善供给结构，最终提高全要素生产率。制度性交易成本是企业盈利所需面临的主要关卡，特别是对于新兴产业及小微企业来说，经营之初的高税费压力以及融资难、融资贵等问题经常会拖累企业发展，转变政府职能、降低制度性交易成本则能够减少政府对于企业经营的干预，激发企业发展活力。

（二）降低制度性交易成本是降低企业总体成本的重要环节

首先，制度性交易成本自身就是企业成本的直接组成部分（见图1），尤其是企业的税费负担在其总成本中占比较大，直接关系到企业竞争能力的强弱和盈利水平的高低。降低制度性交易成本有利于直接降低企业总成本，提高企业的竞争能力和盈利水平。

其次，在融资成本、人工成本、物流成本、用能用地成本等其它企业成本中，也夹杂着许多制度性因素，这些成本中有相当一部分也可算作广义的制度性交易成本。如社保缴费政策对人工成本、土地政策对用能用地成本、金融政策对融资成本等均会产生重要的影响，因此，制度性交易成本和其它企业成本环环相扣，事关企业降成本工作全局，降低制度性交易成本是确保“降成本不反弹”的关键实招。

此外，制度性交易成本还存在很强的隐蔽性，除了表现出直接成本的特征，在很多时候更是呈现出一种机会成本的性质，难以统计和估量。在企业降成本过程中，制度性交易成本这样的隐性成本往往容易被忽视，而能否有效降低制度性交易成本，直接关系到企业降成本能否避免“虚降实高”的现象。

图1 企业成本构成

（三）降低制度性交易成本是促进政府职能转变的有力推手

加快政府职能转变、建设服务型政府，降低制度性交易成本至为关键。制度性交易成本是企业自身努力无法降低的成本，只有依靠政府深化改革，调整制度、政策，才有可能为企业减负。在供给侧改革进程中，降低企业制度性交易成本，迫切需要通过结构性减税、简政放权、放松管制等改革，优化政府管理，提高政府管理的效率，从而倒逼政府公共服务职能的转变。

（四）降低制度性交易成本是经济动力顺利转换的关键要素

我国经济发展进入新常态，传统增长动力减弱，面临经济增长不断减速的严峻挑战。要适应和引领新常态，应探寻新的增长动力，其中关键在于降低制度性交易成本、并以此提高全要素生产率及其对经济增长的贡献份额。

我国已经处于中等偏上收入阶段，人口红利开始消失，储蓄率和资本报酬率的下降成为不可避免的趋势，其对经济增长的贡献不再能保持原有的水平；劳动力数量逐渐变为负增长，而人口抚养比则已经跨过了从下降到提高的转折点，因此，这两个变量对经济增长的贡献也将转正为负。为此，传统的依靠土地、资本和劳动为基础的投入驱动型经济增长已难以为继，而以科技创新和体制创新为基础的创新驱动型经济增长才是未来的发展方向。创新驱动型经济增长的核心是全要素生产率的提高，除了传统的土地、资本和劳动投入，更重要的还包括生产技术的进步、管理的创新、制度的优化等，降低制度性交易成本就是其中一个关键性因素。

二、制度性交易成本的三维结构分析

制度性交易成本种类繁多、性质各异，为认识制度性交易成本的总体状况、聚焦主要问题、提出针对性的降成本举措，首先要把握制度性交易成本的结构特征。可以采用三维属性描述一项制度性交易成本的主要特点（见图 2）：

图2 制度性交易成本的三维结构

第一维是制度属性，表示该项制度性交易成本是由何种类型的制度产生，可分为宏观调控制度、微观管理制度和微观管制制度三大类。宏观调控制度以维护经济秩序和改善经济环境为目标，广泛地调节和影响各交易环节及对象的交易秩序，进一步又可细分为财政政策、货币政策、经济立法、产业政策等；微观管理制度是政府作为出资人直接干预国有企业重大经营决策的外部治理手段，以实现政府的政策目标，进一步又可细分为国有企业的各项管理制度；微观管制制度是政府依据相关法规管制企业经济行为、防止市场机制失灵的手段，主要影响市场交易行为，进一步又可细分为市场准入、价格管制、知识产权管制、环境管制等。

第二维是过程属性，表示该项制度性交易成本是在制度运行过程中哪个阶段产生的，可分为审核阶段、执行阶段、督查阶段、验收阶段等，随具体制度的不同，各个阶段都可能产生相关的交易成本。

第三维是成本属性，表示该项制度性交易成本属于何种类型，可分为直接成本、间接成本、机会成本、隐性成本、或有成本等。直接成本是制度直接给企业带来的成本负担，能够直观地采用货币形式、根据明确的法定标准加以衡量，如各类税费等；间接成本是制度虽然没有明确对企业进行收费，但企业却因为相关规定要承担其它费用，如要求第三方检测时企业要承担检测费等；机会成本是制度导致企业未能从事或不能很好从事某项活动而造成的损失，如企业因准入限制不能经营某项业务，相当于损失了相应的利润；隐性成本是企业为争取制度优势而付出的额外花费，如灰色支出等；或有成本是因未来制度存在较大不确定性而可能带来的企业成本增加，如原有优惠政策到期后若不再继续，则会加大企业成本。

根据上述三维属性即可对各项制度性交易成本进行分类（见表1），以不同维度作为坐标轴，将不同制度性交易成本绘制到三维坐标系中便可直观地判断制度性交易成本中各类成本的分布情况和总体特征，并据此得到相关制度的优化方向。

三、当前制度性交易成本面临的突出问题及其成因

（一）突出问题

1.制度性因素已成为进一步降成本的最大制约

在当前利率和物价水平较低的背景下，利息成本、原材料成本等市场性成本所占比重相对下降，而制度性交易成本所占比重则相对上升。能否有效降低制度性交易成本，已成为能否有效降低企业总成本的决定因素。同时，随着企业降成本政策力度的不断加大，企业税费负担、融资成本、人力成本、用能用地成本、物流成本等各项成本均有所下降，然而，在这些成本当中，仍然或多或少地存在难以化解的制度性壁垒，对相关成本的进一步降低产生了严重阻碍。如对于融资成本，受相关制度规定制约，许多小微企业符合银行要求的担保物、抵押物不足，贷款利率基本上要上浮30%-40%甚至更高。除了正常缴纳利息外，银行还要向企业收取贷款承诺书费、贷款安排费、融资安排费、贷款顾问（咨询）费、授信额度管理费、贷款合同文件工本费、贷款意向书费、抵押物管理费等名目繁多的费用。在利息成本之外，制度性交易成本明显加重了小微企业的成本负担，在一定程度上限制了小微企业的快速发展。再如在当前国家对企业社保缴费的规定下，社保缴费比例和缴费基数较高，且社平工资和最低工资标准每年都有所增加，企业的缴费基数不断提高，明显增加了企业人工成本。

表1 制度性交易成本的三维分类

2.非直接制度性交易成本未能有效下降

近两年，减税降费力度不断加大，制度性交易成本中的直接成本下降明显。2016年仅“营改增”就为企业减税超过5000亿元，2017年预计全年为企业就减税超过1万亿元。然而，与直接成本相比，间接成本、机会成本、隐性成本等其它非直接成本却难有改观。虽然受缺乏计量手段、难以获取数据等因素的影响，非直接成本下降程度未能精确判定，但从实际调研中企业反映的情况来看，效果还有待提高。

例如，土地政策收紧给企业带来了较大的时间成本。近年来，受用地政策收紧等因素影响，工业项目建设用地指标较紧，部分项目建设过程中土地保障不到位、审批程序复杂、办理用地手续时间较长，影响企业投资进度，一批项目更是因要素制约被迫推迟开工或建设工期。从目前情况看，部分工业园区（开发区）落户项目开工建设限制因素仍是无建设用地，一方面拆迁安置、占补平衡等政策处理难，导致征地工作进展缓慢；另一方面，一些地方年度用地指标已经用完，许多后续项目土地指标难以落实，造成项目迟迟无法动工建设。

又如部分投资项目立项程序复杂，手续无法简化，不能实现真正意义上的并联审批，特别是土地使用指标和项目环保评审及施工许可证等必要审核文件的办理，部分项目在立项、可研、环评、选址、征地等阶段停留时间较长，对项目进度产生明显影响，甚至导致项目最后难以落实。

3.不同经济主体间制度性交易成本差别较大

国有企业和民营企业、大中型企业和小微企业、内资企业和外资企业、内陆企业和沿海企业等各类经济主体面临着不同的制度环境，制度性交易成本存在着明显的差别。如国有企业和大中型企业是银行信贷资金的主要流动方向，其在融资过程中的制度性交易成本较低；而民营企业和小微企业融资就较为困难，面临较高的制度性交易成本。相对内资企业，外商投资企业在申报科技专项扶持资金、技改贴息、研发资助、对外援助资格等方面受到限制，部分为降低企业成本的政策不是要求中方控股，就是要求不能有外资股份，对于外资企业存在“玻璃门”、“弹簧门”现象，外资企业难以享受政策实惠。内陆地区“五险一金”的缴费比例和缴费基数普遍比沿海城市高，显著加大了内陆企业的人力成本，严重制约了沿海产业向内陆地区的转移。

4.改革过程中出现新的制度性交易成本

一是政府部门职责不明确增加了制度性交易成本。由于前几年机构改革之后，对部门的设置进行了较大的调整，各级政府之间的部门设置不再是一一对应的关系。这就导致上级政府简政放权的有些职能找不到具体承办的部门，再加上很多事项又需要多部门协同办理，因而造成了职责划分不清晰、部门分工不明确、业务流程不合理、工作标准不完善等问题。有些事情看似几个部门都在办，却找不到最后拍板决策的部门或人员；而有些事情，相关部门的办事人员既没有收到相关文件，也没有接到相关通知，难以及时处理。这使得不少企业在办理相关事项时不知所措，耗费了大量的人力、物力、财力和时间成本，无形中增加了制度性交易成本。

二是培训不及时增加了制度性交易成本。政府部门不少业务涉及到的专业性、政策性、制度性、法律性的知识较多，如果不经过专业化、系统化和规范化的培训，很难熟悉业务和掌控尺度。由于上级政府大量简政放权，宣布失效或新发布的政策性文件较多，如国务院从2015年起对新中国成立以来的国务院文件进行全面清理，2016年6月15日前宣布失效489份国务院文件，2016年6月15日又宣布失效并停止执行506份国务院文件，在大量文件失效的情况下，下级政府在执行过程中必然存在明显的滞后性，其培训难以及时跟进。下级政府未能及时组织相关承接部门及人员进行专业化、系统化和规范化的培训，导致部分办事人员对业务不熟悉。

（二）问题成因

1.制度设计不够科学

部分制度在设计时存在以下问题：制度设计的程序不够健全；制度设计过程容易受到部门利益的影响或者强势利益集团的干扰；不符合市场经济规律；守法和执法成本过大，难以实施，强制实施将会损害社会主体的利益，或者损害公共利益；利益关系失衡，公平正义缺失；忽略了制度的整体性、系统性、配套性，在维护一部分人利益的时候，忽视相关群体利益的均衡。

2.制度执行不够到位

一是部分制度公开透明度不足，缺乏宣传，导致企业难以了解制度具体要求，加大守法成本。

二是制度执行时不是以服务企业发展、解决企业问题为中心，存在不同部门怕麻烦、不敢承担责任、相互推诿的现象。

三是部分制度不够规范，“天窗”和“后门”较多，行政人员在执行过程中自由裁量权过大，容易钻空子，造成效果不好或灰色交易等问题。

四是部分行政人员思想意识尚未转变，时间观念不强，办事效率不高。自中央推出《八项规定》之后，使政府部门的有些人员受到了较大的约束，失去了可观的“灰色收入”，内心有抵触情绪；再加未认真学习和领会习总书记的一系列讲话精神，未深刻认识到政府正在转变职能，公务员是全心全意为人民服务的公仆的内涵，因而在业务上不学习、不钻研，在工作上不积极、不主动，致使其时间观念淡薄，办事效率不高。

3.制度优化不够及时

一是督查不到位。在贯彻、落实和执行降低制度性交易成本的具体方案、目标和措施的过程中，监督、检查、指导和考核是非常重要的。如果督查不到位，指导不及时，考核不过硬，必然造成执行不力，落实不彻底。首先，缺乏针对每条措施的明确的监督、检查、指导和考核的责任部门和责任人；其次，缺乏具体的可操作的执行降低制度性交易成本措施的绩效评价办法；再次，缺乏具体的考核奖惩措施和时间节点要求。

二是缺乏制度问题的反馈机制。制度中存在的问题难以向有关部门反映，即使反映了也未能有效处理。

三是缺乏制度的动态调整机制。随着时间推移和形势变化，原有制度不适合实际情况而出现的问题会不断积累，若不能及时对制度作出优化调整，已不适宜的制度必将增加交易成本。

四、现有降低制度性交易成本的政策举措

（一）简政放权

1.取消、下放审批权限

江西省按照“法定职责必须为、法无授权不可为”要求，2016年以来，省本级共取消和下放行政审批事项364项，精简比例达56%。同时，全面取消非行政许可审批事项，有效解决了政府干预过多、市场准入门槛过高、行政性垄断过多等制约经济发展活力的难题，为创业创新释放更大空间。

河南省持续精简本级行政许可事项，对确实需要下放给基层的审批事项，在人才、经费、技术、装备等方面予以保障，确保基层接得住、管得好。对相同、相近或相关联的审批事项，一并取消或者下放。

2.简化规范审批手续

江西省最大程度减少项目核准前置条件，只将规划选址、用地预审两项作为项目核准的前置审批条件，并将18项企业经营自主权事项取消，大幅减少了项目核准申报手续。

河南省对确需保留的行政审批事项，统一审批标准，简化审批手续，规范审批流程。所有行政审批事项都要严格按法定时限做到“零超时”。

湖南省进一步深化“先照后证”改革，将原来的5项前置审批事项改为后置审批；在“五证合一”基础上，全面推行“多证合一”；逐步推行企业登记全程电子化。

3.建立绿色通道

江西省对于国家鼓励的高技术、高附加值、低能耗、低排放等推动科技进步、优化存量、调整产品结构的项目以及淘汰落后、兼并重组、技术升级改造等有利于结构调整、环境改善和普惠民生的省重点项目和战略新兴产业项目，依据《江西省环保厅落实重大产业项目绿色通道工作方案》和《关于贯彻实施〈江西省人民政府关于推进江西战略性新兴产业超常规发展的若干意见〉等两个文件的意见》等规范性文件，全部纳入环保评审绿色通道。通过采取增加联审会召开次数、加快项目环评监测速度、加快初审意见出具、简化环评审批前置条件等措施，使环评审批时限大为缩短，重大项目审批时限缩短为10个工作日，比法定时间缩减了四分之三以上。

（二）加强制度规范

江西省规范权力运行流程，清理规范审批中介事项。目前，江西省建立各级政府行政权责清单，推进各类事项在大厅和政务服务网集中办理，实现企业群众办事“一站式、一单清”；推进网上并联审批和“一口受理”，省本级审批事项平均办理时限由23.6个工作日减至13.8个工作日；全面推进“五证合一”登记模式，企业市场准入环节的审核时间由原来的近20个工作日减至3个工作日，多地实现当日申请、当日办结；晒出省市县三级中介服务清单，凡是无法律、法规、规章依据的中介服务事项及收费一律取消，有效降低了企业制度性交易成本。

（三）创造良好经营环境

江西省加强事中事后监管，规范市场秩序。全省已实现市场和质量监管部门机构名称、执法文书、执法标识、受理平台、教育培训五个“统一”，市场监管体制得到理顺；推进“双随机一公开”机制，突出信息化监管手段运用，国家首个企业信用信息公示系统（江西）通过国家部委验收并投入使用；选择南昌县等4个县（市、区）开展相对集中的行政许可权改革试点，积极探索“审管分离”模式下“宽进严管”的市场准入机制，营造良好的营商环境。

（四）开展企业帮扶活动

江西省积极开展领导挂点、干部下企、专家帮扶、金融帮扶、产业链对接五大精准帮扶活动，36位省领导率近4000名市县领导干部、1.3万余名各级机关干部分别联点帮扶1.4万余家规上企业，推动增加企业授信8700亿元。

（五）运用先进技术手段

运用互联网+、电子信息管理系统、在线政务平台等先进的技术手段，有效克服传统行政过程当中信息不流畅、行政效率较低、时间成本过大等缺陷，有效降低制度性交易成本。

江西省推进省、市、县三级发改委联网审批，实施即时电子监察，实现公众网上实时查询审批进程，做到公开、透明、高效。

河南省将把保留的投资项目审批事项全部纳入全省投资项目在线审批监管平台，实行“一站式”网上审批。扩大“三证合一”覆盖面，推进整合个体工商户营业执照和税务登记证，实现只需填写“一张表”、向“一个窗口”提交“一套材料”，即可办理工商及税务登记。加快推进工商登记全程电子化、名称登记、放宽住所条件、简易注销登记等改革试点。

湖南省积极运用物联网、云计算、大数据等技术，实施智能监管。比如，使用智能化执法终端，实现监管和执法办案的全程信息化，提高市场监管效能；整合抽查抽检、网络市场监测、违法失信、投诉举报等相关信息，加强监管风险监测研判，做到早发现、早预警。

五、降低制度性交易成本综合政策体系的构建

当前降低制度性交易成本政策虽然力度较大，也取得了一定的成效，但从整体上看，各项政策缺乏系统性的综合考虑，大多是为了针对具体制度的现有问题而采取的一种“治标”行为，难以从制度体系内在的运行机制着手，把握制度性交易成本的核心根源。为切实有效降低制度性交易成本，防止其反弹，应构建一套“标本兼治”的综合政策体系，从制度运行的深层机制出发，彻底清除形成制度性交易成本的土壤，做到既能有效解决眼前问题，有的放矢地降低现有制度交易成本，又能理顺制度运行机制，未雨绸缪地化解新制度交易成本的产生。

（一）治标之策——降低现有制度成本

通过对当前制度性交易成本突出问题的分析，在企业降成本工作中，要重点关注降低制度性交易成本、特别是降低其中的非直接成本问题，充分化解企业各类成本中的制度性壁垒，有效消除不同经济主体之间的制度性差异，尽量避免在改革过程中产生新的制度性交易成本，可以考虑以下几条举措：

1.加大减负力度

一是积极落实现有降低制度性交易成本政策。严格按照《降低实体经济企业成本工作方案》（国发〔2016〕48号）、《全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案》（国办发〔2017〕57号）、《关于做好2017年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2017〕1139号）等重要文件的要求，打破地域分割和行业垄断，加强公平竞争市场环境建设；深化“放管服”改革，为企业创造更好的营商环境；加快社会信用体系建设，加强知识产权保护；提升贸易便利化水平，合理降低服务收费标准；加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，减轻企业负担。

二是摸清企业各类成本中的制度性因素，降低广义制度性交易成本。广义制度性交易成本既包括现有降成本政策中明确的制度性交易成本，还涵盖企业其它各类成本中由制度性因素造成的部分。建立制度性交易成本清单制度，列举企业税费负担、融资成本、人力成本、用能用地成本、物流成本等各项成本中的制度性因素，谋划针对性的解决方案。当前企业各类成本中需要重点关注的制度性因素如下：

企业税费负担方面，应及时完善“营改增”相关政策，确保所有行业税负只减不增；落实好研发费用加计扣除政策，修订完善节能环保专用设备税收优惠目录；扩大行政事业性收费免征范围，清理规范涉企收费；取消减免一批政府性基金，扩大小微企业免征范围。

企业融资成本方面，应督促银行业金融机构依法合规收费，制止不规范收费行为；完善证券交易市场股权融资功能，规范全国中小企业股份转让系统（“新三板”）发展，规范发展区域性股权市场和私募股权投资基金；改革完善公司信用类债券发行管理制度，合理扩大债券发行规模，提高直接融资比例。

企业人工成本方面，应适当降低企业社保缴费比例；完善住房公积金制度，规范和阶段性适当降低企业住房公积金缴存比例；完善最低工资调整机制；推进户籍制度改革，实现居住证制度全覆盖，将外来务工人员纳入当地教育、基本医疗卫生等公共服务覆盖范围，降低劳动力自由流动成本。

企业用能用地成本，应放开能源竞争性领域和环节的价格管制，形成充分竞争的机制；加快推进电力体制改革，合理降低企业用电成本；完善土地供应制度，降低企业用地成本。

企业物流成本方面，应健全现代物流标准体系，强化物流标准实施；合理确定公路运输收费标准，规范公路收费管理和监督执法；规范机场铁路港口收费项目，清理不合理服务收费。

三是既要注意可采用货币计量的、显式的直接制度性交易成本的降低，更要关注难以计量的、隐性的、或有的等非直接制度性交易成本的降低。建立制度间接成本、机会成本、隐性成本、或有成本等非直接成本的调查统计机制和问题反馈机制，针对其中问题研究可行的应对措施。

2.确保制度公平

放宽对于不同经济主体的不公平制度约束，为国有企业和民营企业、大中型企业和小微企业、内资企业和外资企业、内陆企业和沿海企业等各类经济主体创造相同的良好制度环境，充分激发各个经济主体的发展活力。

3.完善配套改革

一是明确政府相关部门的工作职责。作为政府来说，首先，应明确相关责任部门和协作部门的工作职责；其次，应对相关职能制定科学、合理的管理流程，并设计管理流程图；第三，应制定相关的工作标准或管理标准；第四，应将上述相关部门的工作职责、管理流程图和工作标准等在网上公示。如此，既能使相关部门及人员知道做什么、怎么做、做到什么程度，避免职责不清、分工不明、职责交叉，又能使企业在经办的过程中做到心中有数。这对提升工作效率和服务质量大有裨益。

二是对相关部门及人员进行及时培训。对于上级政府简政放权所下放的职能、废除失效政策性文件的相应清理、新发布的政策文件等，应对相关承接部门及人员进行专业化、系统化和规范化的培训，使他们尽快熟悉和掌握相关的专业性、政策性、制度性、法律性知识，才能更好更快地胜任工作。至于培训方式，可采用请进来、送出去和自己组织培训等方式。而培训内容，应包括相关职能的业务范围、业务内容、涉及理论、处理原则、处理方式、处理方法、尺度掌控技巧等。请熟悉相关业务的领导、专家或学者进行授课。只有对相关承接部门及人员及时进行业务培训，才能使他们更好地为企业服务。

（二）治本之策——完善制度运行机制

1.重视制度设计

良好的制度设计应遵循以下原则：

第一，制度合规律。法律法规、政策措施属于上层建筑的范畴，上层建筑必须与经济基础相适应。良法善治，必定要符合经济社会发展的客观规律。立法的过程，制定政策措施的过程，就是根据经济社会发展规律，对社会关系进行调整，规定社会主体行为准则的过程。法律法规、政策措施如果违背经济社会发展规律，必将或早或迟阻碍经济社会发展，甚至将经济社会发展引入歧途。当前制度性交易成本偏高的一个重要原因就是因为行政许可过多过滥，政府干预市场过多，行政权力介入资源配置，市场配置资源的基础性作用得不到充分发挥，不符合市场经济规律。

第二，制度有效率。好的制度还必须是有效率或者说有效益的制度。按照成本收益法则，一项好的制度产生的效益，应当大于社会主体为遵守这一制度所付出的成本和政府执行这一制度的成本相加的总和。

第三，制度公正。好的制度还必须符合公平正义的要求。制度设计者在调整社会关系时，一定要注意均衡各方面的利益，体现社会的公平正义。如果利益关系失衡，公平正义缺失，必定会引发社会矛盾。

第四，制度成系统。好的制度还必须充分考虑整体性、系统性、配套性。制度都有其产生的背景，也与其他一些制度有关联，任何一项具体的制度都是不可能独立存在的。忽略了制度的整体性、系统性、配套性，任何制度实施起来效果都不会好。

第五，制度可执行。真正好的制度一定是可执行的制度。可执行性要求权利义务清晰、程序设置合理。

基于以上原则，在制度设计过程中，要重视制度设计者的自身建设，保证制度设计者有公正的立场、有相应的能力；要建立制度设计中的回避制度，制度设计者与制度执行者相分离，不能让部门利益、强势集团利益左右制度设计；要完善制度设计中的公众参与制度，通过公开征求意见、听证等程序，保证制度的公平公正；要建立制度设计评估论证制度，通过成本效益分析、风险评估、专家论证等方法，保证制度的科学合理；要完善制度设计程序，通过严密的程序，来保证制度设计的合法性、有效性；要健全制度设计的监督制度，制度设计的过程、结果都要公开，接受社会监督，制度设计的结果要报备，使错误的制度能够得到及时纠正。

2.加大宣传力度

精准发力，提高宣传针对性。政府机关深入企业，开展政策宣传，使落实工作更加贴近民心；创新形式，增强宣传生动性。充分用好用活部委、省、市、局门户网站、微信、短信、QQ平台等各类宣传平台，充分借助网络、新闻媒体、政务服务厅公告等媒体优势和力量，采取原文发布、政策解读、视频专访等多种形式加强政策宣传。

3.提高运行效率

一是提升相关部门及人员的工作效率。要提升相关部门及人员的工作效率，关键还要从意识、思想方面着手。其一，应加强行政人员的思想教育工作，找到“病根”，开对“处方”；其二，应组织行政人员认真学习和领会习总书记的一系列讲话精神；其三，应使行政人员深刻认识到，目前政府正在转变职能，正在朝“服务型政府”转化，这是大势所趋。

二是加强监督、检查和考核。没有考核，就没有压力；没有压力，就没有动力。因而在贯彻、落实和执行降低制度性交易成本措施的过程中，政府相关部门应加强监督、检查、指导和考核。其主要办法如下：针对每条措施，明确具体的监督、检查、指导和考核的责任部门和责任人；制定具体可操作的执行措施的绩效评价标准；制定具体的考核奖惩措施和时间节点要求；在执行过程中加强业务指导，并进行定期和不定期的监督、检查；根据绩效评价标准和时间节点要求，对相关执行部门及人员严格考核，且兑现奖惩措施。

三是建立制度的后评估制度和及时反馈调整机制，通过后评估及时发现问题，不断完善制度。

Abstract:Institutional transaction cost reduction is the core of the structural reform of the supply side,the important link of reducing the overall cost of enterprise,a powerful incentive to promote the transformation of government functions,a key element of the smooth transition of economic power.The analysis of the three-dimensional structure of institutional transaction cost,that is system attribute,process attribute and cost attribute,indicates that,dependent on the system design which is not scientific enough,the system implementation which is not in place,and the system optimization which is not timely enough,the outstanding problems faced by the current institutional transaction costs involve the following elements：Institutional factors have become a serious constraint for enterprises to reduce costs,non-direct costs failed to decline effectively,institutional transaction costs vary widely among different economic entities,newinstitutional transaction costs are formed in the process of reform.In order to reduce the institutional transaction cost more effectively,with the existing policies of institutional transaction cost reduction strengthened,it is urgent to establish a comprehensive policy system for reducing institutional costs.The temporary solution is to reduce the cost of the existing system,including increasing the burden of lightening,supporting enterprise financing,ensuring system fair;the basic strategy is to improve the operating mechanism of the system,including attaching more importance on system design,increasing publicity,and improving operational efficiency.

Key words:Supply-side Reform;Cost Reduction;Chinese Midland;Institutional Transaction Cost

调研组组长：白景明

调研组成员：徐玉德 许 文 何 平 梁 强 夏 楸 龙海红

执笔人：梁 强

（责任编辑：董丽娟）

The Construction of a Comprehensive Policy System for Institutional Cost Reduction by Treating Both Root Causes and Symptoms——Several Primary Considerations Inspired by the Enterprise Cost Investigation of Chinese Midland

Midland Investigation Group of CAFS on Cost Reduction 2017

F275.3

A

2096-1391（2017）08-0010-12