关于新预算法实施后事业单位预算管理的探究

◎苏建伟

关于新预算法实施后事业单位预算管理的探究

◎苏建伟

事业单位作为公共事务管理的非营利社会公益组织，在新《预算法》实施后预算管理显得尤为重要。新《预算法》的实施促进了事业单位全口径预算管理、加强了财务收支的规范、提升了预算透明度和财务规范公开。本文客观分析了事业单位在预算管理中存在的问题，并提出在新《预算法》实施背景下，建立和完善事业单位预算管理的建议和措施。

新预算法 事业单位 预算管理

2015年1月1日，新《预算法》在我国开始正式实施，新《预算法》是全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，进一步规范了预算管理行为，是推进预算管理科学化、民主化和法治化的重要举措。

事业单位是为了社会公益目的而设立的非营利性社会组织，具备公共事务管理的职能，资金来源主要是财政拨款和非税收入等。事业单位的预算管理包括预算的编制、预算的执行、预算的监督等方面。加强和规范事业单位预算管理有助于提高财政资金使用效率，保障单位正常运转和内部控制管理，有利于发挥财务管理效能，防止滋生腐败。随着当前推进事业单位分类改革进程的不断加快，对事业单位预算管理要求也不断提高，新《预算法》实施标志着事业单位预算管理进入崭新阶段。

一、新《预算法》实施对事业单位预算管理的重要意义

1.促进事业单位实行全口径预算管理。新《预算法》要求事业单位将全部收入和支出纳入预算管理，并以法律形式确定预算，约束力更强，事业单位应执行经人大批准的预算，调整预算也需要通过人大正常法定程序批准后方可进行调整，人大批复以外的资金不得用于事业单位支出，强化了预算对事业单位支出的约束。

2.促进事业单位财务收支进一步合理规范。新《预算法》实施对财政转移支付等进行了规范，推进地区间公共服务均等化。事业单位作为地区经济的重要职能部门，建立当期转移支付评估和退出机制，实现对市场竞争机制的有效调节。

3.促进事业单位提高预算透明度、财务规范公开。新《预算法》实施对事业单位加强预算公开，提高财务管理规范化提出了具体要求，推进事业单位在经费管理中实现透明化与公开化，加强了社会监督力度，从而提升公信度。

二、事业单位预算管理中存在的问题

1.预算管理意识淡薄，重视程度不够。很多事业单位存在重视业务工作，忽略财务预算管理的重要性，预算编制与全年实际工作计划脱节，认为预算不一定真正执行，仅仅是“走过场”，没有将预算编制在日常管理中发挥重要的作用，预算编制流于形式。

2.预算编制不规范、不科学，编制质量不高。“零基预算”编制实施多年，但很多事业单位在预算编制时未将单位全部收入支出进行全口径预算编制，也未将上一年收支结余编入下一年预算当中。有的事业单位预算编制不结合单位年度计划工作编制，导致预算编制不规范、不科学，与实际脱离。同时，在实际的预算编制过程中，事业单位较少设立专门的预算编制机构，仅由财务人员作为预算编制人员，单位内部缺乏预算编制统筹协调体系，编制预算与实际情况不符，使预算编制流于形式，造成预算编制质量不高。

3.预算编制与预算执行存在脱钩现象。部分事业单位在预算执行过程中随意性较强，存在无预算支出或超预算支出或擅自扩大开支标准和开支范围的情况。事业单位不设立事前审批制度，往往都是先支出、后报销，导致预算编制与预算实际执行脱钩。尤其是项目支出，预算多为项目组成员编制，未经财务人员审核，而项目组实际支出时又因财务知识存在理解偏差，导致报销项目与预算科目不符，预算实际执行未能严格监控和追踪问责，很难按实际预算执行项目支出。会议费和“三公经费”预算虽然设定了预算支出上限和开支标准，但在实际执行过程中仍受到使用、核算以及各年比较等诸多问题的影响。

4.未将预算管理与内部控制、绩效监督等有效结合。财政部2013年下发了加强行政事业单位内部控制的有关规定，但仍存在部分事业单位没有真正有效设立监督机构对预算进行全过程、全方位的监督管理的情况。虽然有些单位已经建立了对预算管理的内部控制管理流程，但控制的幅度和有效性不强，缺乏动态、持续的管理。由于事业单位在公共管理实务职能处于重要位置，建议财政部门等应设立外部绩效监督机构，对事业单位预算进行绩效考核，对未达到绩效考核指标的项目支出尽快调整、处置，加强事业单位预算管理效果。

三、新预算法实施后事业单位预算管理的建议和对策

1.建立符合事业单位改革发展要求的预算管理制度。新《预算法》实施下，事业单位应建立科学、合理、规范的预算管理制度。事业单位的预算编制应符合经济和社会发展及自身改革的要求；预算编制应符合单位内部各部门业务运转的要求。逐渐完善预算编制过程管理，提高预算编制的透明度。事业单位应将全口径收入纳入预算管理，包括本级财政拨款收入、非同级财政部门拨款收入、非税收入、其他收入等。所有支出都必须纳入预算管理，本级财政拨款支出、非同级财政部门拨款支出、非税收入成本性支出等。对于重点项目支出和较大投资项目的预算编制，要进行前期的评估，依据专业机构的预算评估报告合理编制预算。

2.建立合理预算编制体系，提升预算执行力度。新《预算法》实施下，事业单位应坚持全口径预算编制，合理运用“零基预算”编制方法，将上年经费结余与本年经费预算编制结合，将本单位全部收支纳入预算管理。合理安排预算进度，对所需资金进行充分评估，使得预算与实际情况尽可能厉行节约成本，最大限度发挥预算编制的效益。事业单位设立由单位一把手作为预算管理领导小组组长，各部门作为预算编制成员的预算编制管理体系。所有确定编制的预算，需经事业单位党委会一致通过方可报出。

事业单位应坚持“无预算不得安排支出”原则，建立预算执行管理流程，严格按照预算指标文件规定的支出范围，借助国库支付操作系统拨付资金，尽量坚持资金中间拨付环节，严格预算执行按年度安排进度执行。预算一经批复，则具有法定性，无特殊情况不得擅自调整。事业单位一把手应作为预算编制和执行的第一责任人，加强预算执行报告制度以及对预算资金使用控制，同时加强对政府采购等支出环节的审批，涉及“三重一大”的重要支出事项要经单位党委会集体决议。

3.建立健全完善的预算绩效考核监督评价机制。新《预算法》实施强调了预算公开，对事业单位的预算管理提出了新要求，这也要求建立预算考核监督机制，引入市场公开竞争和退出机制，为财政合理规范的转移支付支出提供依据。在预算编制阶段引入预算绩效考核，科学合理设计预算绩效考核指标；预算执行阶段按照绩效考核指标监督运行，及时调整、推进预算执行进度；预算绩效评价考核结果，按照预算绩效指标定性定量合理评价预算执行内容，建立健全完善的预算绩效考核监督评价机制，形成良性循环。

（作者单位：中国地质调查局沈阳地质调查中心）

责任编辑：宋 爽