我国高层次人才双创政策的对比研究——基于制度质量的视角

● 刘忠艳 赵永乐

我国高层次人才双创政策的对比研究
——基于制度质量的视角

● 刘忠艳 赵永乐

新经济时代，人才创新创业政策逐步成为各地打造创新经济增长点的重要制度杠杆。基于公共政策分析理论，采用内容分析研究方法，选取长江经济带沿线省市11个国家高新区83份高层次人才创新创业政策作为研究样本，系统分析并揭示高新区高层次人才双创政策呈现出的共通性和差异性。研究结果发现，高新区高层次人才创新创业政策体系不断得到充实完善，但适用对象、激励时机、产业选择的同质化问题较为突出，双创政策的地方性元素还有待于深入挖掘，以高层次人才双创发展周期性需求为导向的动态化、精准性的政策供给能力还有待提高。最后围绕突出问题，提出契合地方发展元素的高层次人才双创政策供给体系和差异化精准治理的改革路径和具体策略。

创新创业政策 高新区 高层次人才 内容分析

一、问题的提出

创新创业渐进成为支撑区域经济社会持续发展的新动力和新引擎（Minniti，2008），各国或地区政府为激发各类人才创新创业进行了一系列制度安排，如中国政府推出“大众创业万众创新”计划（2015），以双创政策优惠措施，激发全社会创新创造创业潜能与活力，助力经济发展；印度政府也推出了“创业印度崛起印度（Start Up India Stand Up India）”计划（2016），旨在借助政策措施激励印度全民族的创业精神，进而实现后发赶超。其中，高层次人才作为人才资源中的重要资源，是衡量一个地区核心竞争优势的关键要素，是确保地方在经济全球化竞争日趋激烈条件下制胜的核心战略资源(何凤秋，2011)。由此，为充分激发高层次人才在双创领域中的高端引领作用，中共中央国务院、相关部委以及地方政府先后出台了一系列相关政策和意见，为高层次人才创新创业提供了有力的制度保障和政策护航，如国家“千人计划”、“万人计划”，江苏“双创计划”。

高层次人才双创政策实属高层次人才发展政策体系的重要组成部分，旨在借助双创政策引导措施，激励拥有较强科学技术的高层次人才能够带技术、带团队、带项目到所需地方开展创新创业行动，乃至创办新企业，助力地方技术更新和经济转型升级。反观各地、各级政府相继出台的高层次人才双创政策文件以及取得的成绩，学术界以高层次人才双创政策为主题而展开的相关研究显得比较零星。尽管已有研究涉及到了高层次人才发展的政策演进（郑代良等，2012）、引进（孟华等，2017）、科技成果转化(徐进亮，2016)、国际经验借鉴（郑永彪等，2013）、政策效果评估（李锡元等，2014）等内容，但鲜见对地区间的高层次人才双创政策趋同“羊群效应”及其症结给予深入回应，尤其对政策扩散中盲目模仿、跟随而出现的政策实施效果不佳的问题的研究还有待深入分析。基于此，本研究采用内容分析法，选取长江经济带沿线典型高新区高层次人才双创政策作为研究样本，分析区域间高新区高层次人才双创政策存在的共通性和差异性，重点探讨高层次人才双创政策存在的盲点与不足，进而提出结合地方发展实际来优化高层次人才双创政策设计和制度供给的具体建议，以期为丰富和完善人才发展政策理论有所助益，也为人才发展治理背景下实现人才双创精准施策提供一个可供参考的分析思路。

二、研究设计与分析框架

（一）研究方法的选择

作为公共政策工具的载体，政策文件承载和阐释了政策主体、政策过程、政策工具等信息，是研究政府政策的重要渠道（朱艳鑫等，2016）。以往围绕创新创业方面的政策研究主要表现为文本解读、计量分析、网络治理等几种范式，而突破单一政策体系并构建起双元政策、多元政策之间的比较研究范式未能得到深入探讨。脱离政策文本未能深入解读阐释而凭借政策文本量化研究的单一路径会遭自政策文本深层次相关机理解剖深度不够的质疑。鉴于此，本文在对结构化、半结构化、非结构化的政策数据资料进行整理分析基础上，深入政策文本内部，从文本素材中抽离情景结构，识别和挖掘大规模政策文本中潜藏的主题信息，揭露主题与政策文本之间的关系，对政策内容体系及其运作机理作出质性描述和比较分析，试图描述和解释政策内容及背后变量间的逻辑规律，以及政策潜藏根源和语义核心（Harwood &Garry，2003）。

（二）研究样本的确立

本研究选取长江经济带沿线11个省市国家级高新区公开、权威的相关高层次人才创新创业发展的规划、通知、意见、办法、条例等作为主要数据来源并展开样本分析。具体来看，选取案例政策样本主要遵循如下原则：其一，示范性原则。创新驱动发展和长江经济带双重战略叠加为沿线高新区转型升级并提升示范作用提供了战略契机。高新区作为深化改革的前沿地带，在探索体制机制创新层面彰显出试验性与过渡性的示范特点（胡彬，2014）。加之园区发展成效较为显著，以2014年长江经济带沿线省市51个国家高新区发展状况来看，其营业总收入占全国高新区的40%，工业总产值占全国高新区的44%，上缴税费占全国高新区的40%，净利润占全国高新区的37%（科技部，2015）。因而选择该区域园区作为政策样本的来源地，能够发挥沿线高新区在双创政策实践层面的带动示范效应。其二，地域原则。研究依照国务院对长江经济带所覆盖的上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11个省市，以及结合截至目前科技部火炬中心国家高新区的名单目录，按照1：1的比例，选定各省市域内一个国家级高新区作为政策分析的策源地。其三，综合发展竞争力水平原则。在遵循空间地域同比例采样的基础上，参照2015年中国科技部火炬中心涉及国家级新区评价结果，选取长江经济带沿线各省市域内发展水平相对较好、竞争优势突出的高新区，将其视为最终政策样本的来源地，具体详见图1。

（三）数据收集与整理

图1 长江经济带11个国家高新区

表1 长江经济带沿线国家级高新区高层次人才创新创业政策文本一览表

在收集到政策样本的基础上，制定政策分析框架，为研究分析提供明晰的分析思路。基于此，将庞杂的政策文本内容从共通性（Commonality）X轴和差异性（Diversity）Y轴二维坐标系全面剖析政策结构体系及其存在的结构性差异，系统定量描述解读，形成有关高层次人才双创政策环境的全景式解析。具体而言，共通性层面，突出政策目标导向，结合政策决策方的政府角度系统分析政策设计的战略目标、价值取向；从制度构建层面，揭露政策设计的机理、特征以及逻辑遵循；从激励范围借鉴Rothwel和Zegveld的政策工具分析方法，从供给、需求、环境三个侧面解剖政策措施及其扶持范畴以及作用对象。再从，政策改革创新进程、扶持激励强度、施策成效三个层面解读高层次人才双创政策供给所存在的空间结构性差异，分析框架如图2所示。

遵循“政策编号—政策条款—内容分析单元—项目编码”相对应的编码规则对所选政策样本进行文本编号，将文本内容转换为可供分析的数据资料，为下文开展系统化研究提供分析土壤，部分内容分析编码见表2。

图2 国家高新区高层次人才创新创业政策分析框架

三、国家高新区高层次人才创新创业政策分析

（一）X维度：共性特征维度

1.制度构建的逻辑分析

从政策设计和园区差异化发展的行动逻辑看，高新区高层次人才创新创业政策体系的构建思路遵循“人才发展战略为总领、以园区产业功能定位为导向、人才创新创业发展政策为主体，相关辅助性政策为支撑”的基本逻辑，形成“战略—政策—配套支撑”相契合的制度设计路径。研究发现，大部分高新区均有提出构建人才特区的战略目标，在这一战略目标的指导下，结合园区产业发展规划，纷纷出台了系列的人才工程计划用以引领和指导人才双创发展。例如，苏州工业园“金鸡湖双百领军人才计划”、杭州高新区滨江“5050计划”、武汉东湖“3551光谷人才计划”、长沙高新区“555人才计划”、成都高新区“菁蓉·高新人才计划”。总体来看，高新区高层次人才双创政策体系设计与安排，与园区重点突破发展瓶颈，发挥高层次人才在双创领域的高端引领功能形成呼应。

2.政策目标的旨归分析

政策目标是政策实施的逻辑起点，是政策实现其运行价值的归因。研究发现，高新区高层次人才创新创业政策的经济性目标较为突出，尤其在涉及高层次人才双创发展的产业选择层面，大部分高层次人才双创领域主要涉及到了园区在未来一段时期内大力发展和重点扶持的战略性新兴产业。高层次人才双创政策的经济性目标旨在通过政策激励性措施，助力拥有园区产业发展所需的核心技术高层次人才带技术和带项目到园区发展，为园区产业技术创新和结构优化注入新动力，继而推进园区产业质态升级和增强园区核心竞争力。例如，张江高新区锁定纳米技术应用、云计算、生物医药、机械装备、电子信息等产业领域，以及金融、物流、服务外包、文化创意、电子商务、专业服务等现代服务业等领域对高层次人才创新创业发展提供政策扶持。又如贵阳高新技术产业开发区针对贵州“大数据”产业发展需求，专门制定推动地区“大数据”产业发展相嵌套的人才发展政策（《贵阳国家高新区促进大数据技术创新十条政策措施(试行)》），其中强调要支持大数据技术创新领军人才引进和培育。

表2 政策文本内容分析单元编码表

3.激励范围的结构分析

图3 国家高新区高层次人才创新创业激励范围的结构分析框架

政策激励扶持对象主要指符合政策规定在科技创新、成果转化、产业创业等领域的高层次人才，各园区对高层次人才的界定以及扶持力度相应地出台了相关制度性措施予以补充说明, 在激励扶持对象层面呈现出较大的趋同性，涵盖了两院院士、国际级大奖获得者、国家“千人计划”、“万人计划”以及入选省市级层面人才工程的高层次人才等在内。如苏州工业园区《园区工委、管委会关于苏州工业园区吸引高层次和紧缺人才优惠政策的意见》、南昌高新区《鼓励高层次人才创新创业若干政策措施暂行办法》、贵阳国家高新区《贵阳国家高新技术产业开发区高层次人才认定暂行办法》均对园区扶持的对象作出明确规定。此外，在双创平台建设层面，各园区管委会着力于创建众创空间、孵化器、加速器、各类创业园，以全过程服务链、平台链助力高层次人才创新创业。从扶持着力点来看，园区激励高层次人才创新创业发展的项目主要聚焦在创投基金引导、融资众筹、产权保护、政府采购、产品推广、医疗保健、落户、购房补贴、子女入学等层面（见图3）。

当前，改革试点工作已经进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的关键阶段。我们将坚持把做好工程建设项目审批制度改革试点工作，作为南京增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决维护党中央权威和集中统一领导的具体行动，作为南京进一步解放思想、转变观念、深化改革的重要契机，作为南京对标找差、创新实干、提升城市首位度、推动高质量发展的必然要求，始终按照党中央国务院和省委省政府部署要求，紧扣“864”总体改革目标，紧盯改革试点的关键节点，进一步加大工作力度、狠抓制度创新、提升服务水平，努力创出南京经验、形成更多可复制可推广的制度创新成果，为全国面上改革作出贡献。□

（二）Y维度：空间差异维度

1.内容创新分析

就政策创新的区域比较而言，长江经济带沿线11个高新区高层次人才双创政策体系创新力度和内容延伸层面呈现空间分异性特征。整体来看，长三角地区是引领突破式变革，高层次人才双创政策体系较为完备,配套性政策相对更加明确细化,自主式寻求突破制度困境的敏捷度较高，政策内容得到延伸和拓展。如上海张江、苏州工业园围绕外国人才签证申请程序复杂、入境出境不够便捷、停留居留时限制约等问题，出台相关专项性政策。新区制度创新步伐更快，还尝试探索政府购买人才中介服务的新型模式来提升人才服务体系的专业化、高端化水平。中游地区利用地缘优势和地区发展特点，表现出快速性发展创新的特点，注重高层次双创人才“引、培、留、用”系统化扶持，致力于从政策体系完备层面寻求新的突破。上游地区体现出跟随与定点突破特点，政策构建的重点主要聚集在打造高层次人才双创主体政策层面，而人才工程（计划）后续配套措施相对跟进不足。如昆明高新区已出台《昆明高新区鼓励高端科技人才进区创新创业实施办法》聚焦高层次人才双创发展的主体政策，除了对人才津贴、人才公寓等政策等方面有所涉及之外，新区在高层次双创配套性政策体系建设层面还存在诸多需要完善之处。

2.扶持力度分析

从政策扶持力度的区域性比较来看，长江经济带沿线高新区针对高层次人才创新创业发展福利性政策、发展性政策扶持力度呈现出区域结构性差异。一方面，住房补贴资金额度和补贴方式的差异，各高新区针对不同类型高层次人在安居补贴运行机制层面存在资金补助和实物补助两种模式，并且高层次人才的购房补贴最高额度存在一定差距，譬如昆明高新区对高层次人才（两院院士）最高住房补贴不少于200平的住房公寓，而其他大部分高新区采用的不同等额的资金补助。又如，创业资金扶持奖励也存在扶持力度的地区差异性和奖励范式的多元化。从创业资金奖励的方式来看，体现在启动资金奖助、研发资金奖助、参股奖励、获奖奖励、产值达标奖励、入区创业发展年限参标奖励、依照创业发展阶段奖励等多种组合或单一方式给予高层次人才创业奖励，以成都、长沙、杭州高新区扶持激励来看地区之间也呈现出扶持力度、扶持方式等差异性特点，详见表3。

3.实策成效分析

研究搜集到的11个国家高新区高层次人才双创政策中，各高新区均有提出要创建人才特区或人才高地战略发展目标，以促进高新区高层次人才优势积累，进而打造人才引领创新、驱动创新的特色优势。但是，各地区创新资源集聚程度和发展水平优劣势各有不同。例如，在海外高层次人才双创汇聚层面，长三角地区国家高新区对海外高层次人才虹吸效应相对要强于长江经济带上游和中游地区的高新区。以杭州高新区(滨江)为例，2016年上半年全区拥有25万人的人才队伍，其中超过50%为研发人员；拥有国家级“千人计划”人数59人，拥有省级“千人计划”人数111人，海外高层次人才近4700人，创办企业约920家（余小平等， 2016）。而这一数据远远高于长江经济带沿线上游地区高新区同类高层次人才双创的总数。

表3 长江经济带典型高新区高层次人才创投引导、奖励资金比较

四、研究结论与建议

（一）研究结论

纵观上述分析，高新区在推动高层次人才双创发展进程中，逐步形成人才引领创新、驱动创新的特色优势。概言之，研究得出如下结论。

首先，高层次人才创新创业政策扶持力度与地方经济发展水平存在高相关性。长江经济带上游地区资金奖励力度、激励措施的强度相对弱于长江经济带中游及长三角地区，而长三角地区的扶持力度最强，这与地区经济发展实力、优越的区位地理交通优势、城市开放水平有着高相关性。但是，在高层次人才资源相对稀缺的情况下，各高新区之间凭借资金扶持力度和强度来开展高层次双创人才的延揽和争夺，势必会进一步拉大先发地区和后发地区之间的发展差距，出现“富裕地区高层次双创人才集聚率愈高”、“后发地区高层次双创人才集聚率越低”的“多米诺效应”和“马太效应”，长远看来这种无序化的引智模式会对长江经济带沿线高新区的升级发展、协同发展产生不利影响。

其次，高新区高层次人才创新创业政策扶持项目与园区所扶持的产业领域之间形成较高的契合度，应和了“以产业聚才”的双创发展模式。但是，纵观各高新区产业布局，绝大部分高新区在产业主导布局层面，均围绕节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料等在内的战略性新兴产业领域，较少立足地方特色主导产业和优势产业展开高层次双创人才引进的合理布局，进而由于“产业布局”的同质化，导致高层次人才双创扶的产业选择领域出现高同质化现象。故此，需进一步强化高新区高层次人才创新创业政策供给的有效性和精准度，有待提高各园区产业链、高层次人才双创生态链之间的兼容性。

最后，在高端人才集聚打造园区双创经济对园区发展有着不可替代的战略重要性，但是过度重视人才的身份和“头衔”的聚才、选才的双创评估机制，对人才项目存在的技术价值、市场价值的深入评估和考量还不够深入，这将不利于园区长远发展。此外，大部分政策扶持内容主要倾向于高层次人才创业初期的引导和扶持，但对后续发展的精准性制度安排和服务管理主攻方向未能作出明确安排。除了强化资金使用监管之外，对于高层次人才在双创领域中存在的失信惩戒、产权保护、用工成本较高等系列问题的制度设计，还有于待补充和完善。

（二）政策建议

创新创业是一项商业行为，具有高风险性。高层次人才双创政策成效在很大程度折射出制度作用对象所创造出的系列成果及其影响范围。高新区高层次人才双创政策作为一个复杂的制度系统，其所涉及的内容较为广泛和复杂。但是，以偏概全、以点概面的制度建设若脱离地方发展的实际情境，或是照搬先发地区的政策模式，这将容易促使政策扩散地区陷入发展时滞的阻隔和窘境。为此，地方政府应以深化改革为契机，加快转变政府职能，转变大包大揽、无所不能的管理模式，由政府主导型向市场主导、政府公共服务质效提升的方向转型。

一是在政策设计上注重政策决策的合理性、科学性、精准性，地方政府需要正视地区间发展的差异性，在借鉴先发地区政策管理经验的同时，还需要紧紧锁定地方发展的特色优势，重点围绕具备较强基础和竞争实力的产业平台，并以此为政策靶向，设计出能够吸引和集聚助推优势产业更新升级的技术型高层次人才项目，继而为园区产业结构优化、转型升级注入创新创造的新元素、新活力和新动力，最终实现“以产聚才”；二是预留部分政策扶持空间和资金，用以扶持具有较强原生创造性和创意的人才商业计划和项目，培育和挖掘潜在的人才项目，最终实现“以才生产”的发展模式；三是完善高层次人才奖励扶持的评选机制，以法治化、市场化、专业化创业为前提，引入技术行业市场鉴定机制，优化入园高层次人才双创项目的考核和评定，进而确保公平、公正；四是建立区域间人才信息管理系统，加强对人才项目的后续监督和风险管理，创建人才征信体系和失信惩戒机制，预防人才项目寻租和滋生腐败。

简言之，高层次人才双创政策创新是政府应对“大众创业、万众创新”发展需求而开展的体制机制改革和创新行为,但政策创新的“价值”应置于政策生态的框架下进行衡量，如2013年科技部印发了《关于国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案的通知》，对国家高新区发展定位作出战略部署，强调结合园区特色和资源禀赋，差异化建设“世界一流高科技园区”、“创新型科技园区”、“创新型特色园区”。据此，各高新区需结合功能定位、地理位置、资源禀赋、自然资源与生态环境、社会经济发展状况等条件，设计地方高层次人才双创治理机制，进而实现精准、差异化施策。譬如，后发地区的高新区由于受到经济发展水平和财政资金客观条件的限制，可以侧重于整合政策网络资源，重点锁定地区核心比较发展优势，优化资金扶持的靶向，主攻优势产业，定点突破制约产业发展的技术瓶颈，园区管委会可以借助政府服务平台为地方产业与高层次人才战略技术合作做好牵线搭桥和服务工作，此外还需强化地方高校院所在知识、技术、人才等基础创新元素方面的供给能力，大力培育本土高层次双创人才，进而通过弯道取直，提升园区竞争实力，实现快速追赶或赶超。先发地区高新区则需要在原有优势平台的基础上，从制度层面深化改革，树立起争创国际一流园区的前瞻性意识和国际视野，立足国际标杆园区，通过人才体制机制改革和政策创新来锻造和培育更高境遇的人才双创发展政策环境和服务环境。因此，各高新区只有主动作为和勇于应对人才发展治理转型所面对的各种挑战，才能更好地发挥高新区“先行先试、示范引领、辐射带动”功能和作用。

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13. M Minniti .The Role of Government Policy on Entrepreneurial Activity:Productive, Unproductive, or Destructive? Entrepreneurship Theory and Practice,2008, 32(5):779-790.

Abstract: In the new economic era, the policy of high-tech talents' innovation and entrepreneurship has gradually become an important institutional lever to drive innovative economic growth. This paper selected 83 policies of high-tech talent innovation and entrepreneurship as the research sample , which were from 11 typical national high-tech zones in the Yangtze Economic Belt . Based on the theory of public policy analysis and the content research method, it found that the policy system has been enriched and perfected. However, the problems of policy application, incentive timing and industrial choice are more prominent. The fusion degree between policy setting and local development needs to be improved. Finally, the strategy for optimizing and perfecting the policy system has been put forward.

Key Words: Innovation and Entrepreneurship Policy; State-level Hi-tech Development Zones; High-tech Talents; Content Analysis

■ 责编 /倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

Comparative Study on High-tech Talents’ Innovation and Entrepreneurship Policy in China——Based on Institutional Quality

Liu Zhongyan and Zhao Yongle
(Business School, Hohai University)

刘忠艳（通讯作者），河海大学商学院，博士研究生。电子邮箱：liuzhy1019@163.com。

赵永乐，河海大学商学院，教授、博士生导师。

本文受国家社科基金重点项目“长江经济带协调性均衡发展研究”(16AJL015)，中央高校基本科研业务费重点发展项目“人才培养、吸引和使用机制研究”(2014B20914)资助。