日本老年人权益保障的法律体系及其启示

晏 英

（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

日本老年人权益保障的法律体系及其启示

晏 英

（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

日本目前已形成了以《老人福利法》《老人保健法》《护理保险法》《国民年金法》四部法律为主体、全方位、多层次的老年人福利法律体系，而我国仅有一部专门性法律，即《老年人权益保障法》，且散见于各种法律法规中的相关规定既不配套，也缺乏强有力的保障措施。因此，可借鉴日本老年人权益保障的法律经验，在我国大力推进行政法规、部门规章向法律的转变，完善立法体系，依法对老年人长期护理进行规范。同时，还需要在老年人福利人才培养方面，设立专门的法律以确保老年护理人员的职业待遇和晋升路径，从而增强老年护理的职业吸引力。

日本；老龄化；权益保障；法律体系

据统计，2000年我国老龄人口占总人口比例为7%，劳动人口与老龄人口的赡养比为10∶1，可见，我国已进入老龄社会。据预测，约在2025年上述比例将分别达到14%和5∶1，进入深度老龄社会；约在2040年上述比例将分别达到21%和2∶1，进入超级老龄社会〔1〕。由此可见，我国社会的老龄化程度将不断加深。目前，新修订的《老年人权益保障法》已经施行，国家卫生计生委、国家发展改革委、教育部等13部门又联合发布了《“十三五”健康老龄化规划》，这对于我国积极应对人口老龄化将发挥极为重要的作用。

日本作为老龄先行国，在这方面积累了许多经验，我国应加以学习和借鉴。如中日两国同为东方国家，特别是在人口年龄结构变动和发展趋势等方面有许多相似之处，尽管两国在社会体制和经济发展水平上有着诸多差异，但在应对老龄化的对策方面还是有相互借鉴之处的。日本是在1996年进入老龄社会的，但在大约40年前，日本就开始通过立法来解决老龄化问题了。1988年，日本通过设置厚生省老人保健福利局，加大了对高龄者的权益保障。本文着眼于分析日本老年人权益保障的法律体系，阐述其如何应对老龄社会及结果反馈，以期对我国未来老龄社会的发展有所启示。

一、日本老年人权益保障的法律体系

老年人的合法权益分为两大类：一类属于人人都享有的公民基本权益，另一类是针对老年人的特殊权益。因为老年人随着年龄的增长，其在心理、生理以及政治、经济、社会地位等各方面都发生了变化，使得老年人的自我保护能力越来越差，相比而言，就成为社会的弱者。所以，有必要通过法令法规对老年人的特殊权益加以保护。

日本老年人福利法规的内容不仅包括政治权益、经济权益，同时还包括居住权益、教育权益、交通权益等。日本老年人福利法规体系经历了一个形成、发展的过程，现在已经基本形成了比较完整的法律体系〔2〕23（如图1所示）。

根据各阶段老年人状况和福利事业发展的需要，日本及时颁布了《老人福利法》《老人保健法》《护理保险法》《国民年金法》四部重要法律，分别从经济收入、社会福利、医疗保健、生活护理四个方面着重保障老年人的基本权益，它们构成了老年人福利法律体系的四大支柱，保证了老年人福利机制的良好运作。

图1 日本老年人福利法律体系

（一）《老人福利法》

早在1963年，日本政府就制定了《老人福利法》。这是日本第一部关于老年人福利的法律，首次明确了老年人享受福利的权利与义务，因此被誉为“老年人宪章”，后来，又历经1986年、1989年、1990年三次修改。该法的主要内容有：为了服务于智力低下、卧床不起等体弱老年人，政府出资修建特别养老院；为了发挥老年人富有经验与知识的优势，强调制定老年人参与福利社会建设机制，为健康而有工作意愿的老年人创造就业机会；明确家庭福利服务的工作内容，如派遣家庭协助服务员协助处理老年人的洗浴、饮食、排泄等生活问题；捐赠或租借保健护理器械和生活用品；加快家庭福利服务人才的培养和组织建设；为了吸引老年人参与社会活动，组织“老年人俱乐部”；强调国家、地方政府和社会福利法人在保障老年人各项权益方面应担负的责任。

（二）《老人保健法》

继《老人福利法》之后，1982年，日本又颁布了一部有关老年人福利的大法即《老人保健法》，目的在于重视医疗和保健之间的协调平衡关系。《老人保健法》对健康老人和患病老人采取不同的政策，在重点关注老人的同时也照顾到中年人的身体保健。《老人保健法》强化以防御为主的保健事业，提出了“40岁保健，70岁医疗”的原则，规定70岁以上的老年人以医疗为主，在支付必要的医疗费用的基础上享受免费医疗的同时，40岁以上的国民则以保健为主，免费享受疾病预防保健的诊断、检查和治疗，提早预防老年后可能出现的各种疾病。该法力图改变过去只重视医疗而出现的预防不力、医疗一边倒，最终导致老年人医疗费剧增、财政不堪重负的局面。所以，保健事业的内容也划分为医疗和保健两大类，根据《老人保健法》规定，建立了老年人保健事业体系〔2〕37（如图2所示）。

图2 日本老年人保健事业体系

保健事业中的医疗事业是指区别于一般公民医疗保险的特殊医疗待遇，它仅限于70岁以上的老年人，其医疗费用按照法律规定以特定的方式进行支付。需要注意的是，被收养在福利设施中的老年人同样享受特定的医疗费用支付制度。医疗外保健事业是指对40岁以上的国民进行定期的免费健康体检，并记录在健康手册上，同时还免费提供体能训练、健康指导、健康咨询、健康调查等服务。医疗保险机构不负担医疗外保健事业的费用，全部由国家和各级地方政府负担，中央、省、县（市）政府各负担其中的1/3。

《老人保健法》规定，向老人提供从疾病预防到完全康复的全部医疗服务；废除老人医疗免费制度，老年人也需要承担部分医疗费用，以实现费用负担的公平化以及合理就诊；老年人的医疗费用将由国家、地方政府和医疗保险制度的保险者共同分担；明确了日本的医疗保健服务将逐渐由“国家包揽型”向“地方分权型”转换的主旨，表明日本的老人保健福利将由“设施福利型”向“居家福利型”转化。

（三）《护理保险法》

护理保险制度是日本社会保险体系中历史最短的保险制度，也是应对老龄化社会的重要举措之一。日本是继德国之后在世界上第二个建立护理保险制度的国家。随着日本医疗保险水平的不断提高和经济高涨期种种乐观制度的设计，大量的医疗资源流向老年人。但是，从医疗需求的实际情况看，该人群主要分为两类：一类是因病而需要治疗的，另一类是因衰老而需要护理的。后一类即一些在医学上并不需要住院的老人，只是为了得到护理而住院，这种状况不仅大大推高了日本老年人的医疗费用，而且这些并非医疗目的的护理与康复活动消耗了大量的医院资源，进而导致那些确实需要医疗服务的住院患者却得不到高水平的医疗服务。

在上述背景下，日本于1997年制定了《护理保险法》，于2000年4月1日起正式实施。该制度规定，凡年满40岁的公民必须加入护理保险，并缴纳保险费。当被保险者需要护理时，经过申请和认定，可以得到制度规定的各种护理服务。覆盖对象分为40岁到64岁、65岁以上两类人群，即分别为第二号被保险者和第一号被保险者。财源的分担方式是：由三级政府、保险费共同承担，各自负担其中的50%，其中保险组织使用保险费支付的部分，22%来源于第一号被保险者，另外28%来自第二号被保险者。公费负担的部分，按照2∶1∶1的比例由国家、都道府县、市町村各自负担其中的25%、12.5%、12.5%〔3〕。

为了防止过度使用护理服务现象的发生，《护理保险法》规定，投保人在接受护理服务时需承担护理费用的10%。此外，入住者的伙食费不含在保险费中。为了平衡各市町村的支付能力，国家拿出其负担资金的1/5作为调整补助金，交付给那些低收入老年人或高龄老年人多的市町村。

（四）《国民年金法》

1958年，日本颁布的《国民年金法》由总则、保险者资格及加入方法、个人缴纳保险金标准、老龄基础年金（养老）、障碍基础年金（伤残赔付）、遗族基础年金（死亡赔付）等六大项构成。该法规定，原则上保险费的缴纳期间与减免期间之和为25年以上以及年满65岁之后，才可以根据缴纳年金额和缴纳年限领取相应的年金。而经过对年金制度的改革，从2017年8月开始，保险费的缴纳期间与减免期间再加上空白期间之和为10年以上〔4〕，在65岁以后即可取得相应年金。缴纳保险金额规定有最低限和最高限，如果生活水准在贫困线以下者，可以享受减免措施。另外还规定年金实施浮动制，随着物价的波动而调整〔5〕。

除此之外，日本在构建全方位老年人福利体系的同时，加紧了对社会福利专业人才培养的立法。1987年，日本政府颁布了《社会福利士及看护福利士法》，1992年制定了《福利人才确保法》。前者推出了资格证书制度，规定看护福利士应具备协助福利对象进行洗浴、排泄、饮食，以及向福利对象进行看护指导和训练的工作能力及相关专业知识；后者秉着为福利对象提供高质量福利服务的宗旨，明确了创建有利于优秀人才辈出的工作制度和社会环境的方针，保证了老年人福利服务人才的供给。这样，在一整套法律制度的保障下，日本老年人服务及其福利人才建设都得到了快速发展。

二、对我国老年人权益法律保障的启示

随着我国老龄化趋势的日益严重，老年人的很多权利，无论是物质的还是精神的权益保障都出现了新的变化。1996年，我国出台了《老年人权益保障法》，它是我国老年人事业发展的一个里程碑，集中体现了老年人享有的基本权利。《老年人权益保障法》是我国老年人权益保障的基本法律，此外，在宪法、部门法、行政法规和部门规章中也都有一些关于老年人权益保障的相关规定。目前，我国在老年人福利法治建设方面已取得了很大的成就，但现有的有关老年人福利的法令还不具有权威性和系统性。因此，可以借鉴日本老年人权益保障法律体系的建设经验，促进我国养老事业的不断发展。

（一）进一步完善我国老年人权益保障立法体系

目前，我国在老年人权益保障方面，除仅有的一部专门性法律即《老年人权益保障法》之外，其他的相关规定均散见于各种法规规章中。也就是说，在老年人的医疗保健、生活保障、社会福利等诸多方面缺乏相应配套、行之有效的法律。而日本通过《老人福利法》《老人保健法》《护理保险法》《国民年金法》四部法律分别从经济保障、医疗保健、社会福利和生活护理等方面为老年人提供了全方位、多元化、多层次的制度保障，构成了老年人社会保障和社会福利的基础。与日本相比，我国老年人权益保障的立法体系仍不完善，缺乏系统性。我国应形成以《老年人权益保障法》为核心，其他法律和法规相协调、配套的完善的老年人权益保障立法体系。

（二）推进行政法规、部门规章向法律的转变

由于法律效力高于行政法规和地方性法规，是由国家制定的，并由国家强制力保证在全国范围内实施，在各行各业中均适用，所以运用法律能更好、更全面地保障老年人在各方面的权益。目前，我国虽然在行政法规和部门规章中均有涉及对老年人权益的保障，在实践过程中也起到了一定的作用。但是，由于专门性法律的缺失，上述行政法规、部门规章和地方性规章导致的局限性难以克服。而日本在老年人收入保障、福利保健和医疗保险等方面均具备行之有效的法律规定。为此，应推进行政法规、部门规章向法律的转变，以更好地保障老年人应得的福利。

（三）应制定专门的“护理保险法”

我国虽然在《老年人权益保障法》中首次规定“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求”，在“十三五”规划中也明确提出“探索建立长期护理保险制度”，但目前并没有制定类似日本的专门性法律即《护理保险法》，而仅仅是几个法条的规定。随着我国失能老人、高龄老人的逐年增多，患有长期慢性疾病的老年人及其家属的经济负担和精神负担将越来越沉重，迫切需要有专门的法律对老年人长期护理进行规范，需要制定专门的“护理保险法”。

（四）依法保障老年护理人员的职业发展平台

在我国，虽然规定只有通过国家人社部指定的老年护理专业培训，并考取了《老年护理员》资格证书方能上岗，但是，目前全国取得老年护理员职业资格证书的人员仅有5万余人〔6〕，不少养老机构的老年护理员等工作人员都没有职业准入制度，导致在实际操作中出现许多不规范行为。老年人是一个特殊群体，老年护理的服务内容应从疾病扩展到老年人群的身心健康等各方面，这些都需要老年护理人员具有扎实的专业知识和熟练的老年护理技能。我国可以借鉴日本经验，设立专门的法律确保老年护理人员的职业待遇、职业发展、职称晋升等，制定优惠政策，以增强老年护理的职业吸引力。

三、余论

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期，也是我国老龄人口增长迅速、老龄化压力逐年加大的阶段。为积极应对人口老龄化，日前，国家卫生计生委、国家发展改革委、教育部等13部门联合发布的《“十三五”健康老龄化规划》指出，要以维护老年健康权益和满足老年健康服务需求作为出发点和落脚点，实现发展方式由以治病为中心转变为以人民健康为中心，服务体系由以提高老年疾病诊疗能力为主向以生命全周期、健康服务全覆盖为主的转变〔7〕。

当前，失能老人的供养和护理主要依靠家庭成员，可是家庭规模的小型化使得传统家庭照护模式已经不能适应我国当前的经济社会发展要求，即使和子女生活在一起的失能老人，有时也很难得到家庭成员的精心照护；加之，长期照料护理老人需要具有较高专业性、规范性的人员。所以，完善老年人长期护理保障制度，对于保障每个人老年后生活、减轻老年人的家庭负担、促进社会和谐和稳定有着重大意义。为此，我国新修订的《老年人权益保障法》第30条规定：“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求，对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴”，首次规定了长期护理保障制度。

以上这些健康老龄化理念与日本早期应对老龄化思路非常契合。日本在促进健康老龄化方面比较注重对老年人生活习惯病的干预，在2006年对护理保险制度进行修订时，更加重视事先的“疾病预防”，构建以预防为主的地区护理体系，主张公共卫生的重点是对不良生活习惯的干预，而不是对具体疾病的预防。我国《老年人权益保障法》中的原则性规定，为今后借鉴日本经验，逐步构建以社会福利、医疗保健、生活护理和经济收入四个方面为支柱，政府公助、家族自助、社会共助、全社会参与的老年人基本权益保障法律体系奠定了基础，有利于更好地保障老年人各方面的权益。

〔1〕张雪弢.我国正在进入老龄化社会养老问题引两会关注〔EB/OL〕.（2015-03-16）.http：//gongyi.sina.com.cn/gyzx/2015-03-16/100752016.html.

〔2〕沈 洁.日本老人福利制度〔M〕.上海：上海远东出版社，1997.

〔3〕厚生労働省.介護保険制度の見直しについて〔EB/OL〕.（2017-06-05）.www.mhlw.go.jp/topics/2017/01/dl/tp0117-k01-05-02p.

〔4〕まぐまぐニュース.年金が「最低10年加入」に短縮へ専門家が分析した衝撃の受給額〔EB/OL〕.（2016-09-28）.www.mag2.com/p/news/221457mag2news.

〔5〕宋健敏.日本社会保障制度〔M〕.上海：上海人民出版社，2012：126.

〔6〕邹春霞，李泽伟.中国养老人才缺口巨大持证养老护理员仅5万余人〔EB/OL〕.（2013-07-15）.http：//www.chinanews.com/sh/2013/07-15/5042462.shtml.

〔7〕国家卫生计生委.关于印发“十三五”健康老龄化规划的通知〔EB/OL〕.（2017-03-17）.http：//www.nhfpc.gov.cn/jtfzs/jslgf/201703/63ce9714ca164840be76b362856a6c5f.shtml.

责任编辑 李 雯

D90

A

1009-1203（2017）05-0091-04

2017-08-10

晏 英（1968-），男，江西高安人，山西大学政治与公共管理学院讲师，公共管理学博士，主要研究方向为中日社会保障制度比较。