网络时代提升政府回应力的对策选择——以治理网络群体性事件为例

王子昀，宋 陆

（1.山西大学法学院，太原 030006；2.中国银行业监督管理委员会朔州监管分局，山西 朔州 036000）

网络时代提升政府回应力的对策选择
——以治理网络群体性事件为例

王子昀1，宋 陆2

（1.山西大学法学院，太原 030006；2.中国银行业监督管理委员会朔州监管分局，山西 朔州 036000）

随着网络与信息技术的快速发展，网络群体性事件的治理使得政府必须提升引导力和回应力。实践中，对于网络群体性事件的迅速传播，政府在及时、有效地回应社会的需求和期望等方面还存在许多不足，如政府回应法治观念存在偏差、法律制度不健全、回应能力低下等。为此，政府必须转变管理理念，强化法治意识，以合理迅捷为原则构建高效回应机制，完善合理的执法回应力评价体系，不断提高政府的引导力和带动力，使网络群体性事件得到较好的治理。

网络时代；群体性事件；政府回应力

随着网络与信息技术的快速发展，网络媒体已经成为受众获取信息的重要渠道之一，同时也开启了政府与公众思辨式互动交流的新时代。网络传播的迅捷性与广泛性使得传统的群体性事件表现出与以往不同的特质，并对传统的政府管理模式提出了新的挑战。网络媒体的参与，使得本来受到诸多因素影响的群体性事件变得更加复杂，这就需要政府不断提升自身的回应力，以更科学的法治思维和更迅捷的法治方式有效应对网络群体性事件。

一、网络时代对强化政府回应力的呼唤

网络群体性事件，即由众多网民参与讨论的事件，其主要特点是自发的、无组织性的共同参与。其表现形式可分为以下两大类，一类是散播某些不良信息以达到发泄目的或不良利益的集中参与事件，另一类是具有违法性的、因社会矛盾引发的具有破坏性的现象和事件。面对网络群体极化所带来的巨大负面影响〔1〕，我国政府正在重新审思自身的回应能力，以及治理能力与治理模式的变革〔2〕。近年来，我国政府正在运用国际互联网、广域网格、移动计算网格等方式加强电子政府建设〔3〕，实现政府与公众的积极沟通互动以消除网络群体性事件的负面影响，达到对群体性事件极化较为完善的处理结果，进而实现社会的稳定和可持续发展。

（一）网络社会的虚拟性和弱规范性促使政府必须提升回应力

网络社会的开放性、虚拟性、模糊性、平等性、互动性特点〔2〕，加之网络信息交流的迅捷、广泛等特征，使得网络信息的真实性、确定性和可靠性受到了巨大冲击，凸显了网络社会中的弱规范性。由于网民间的交流较为随意，群体间的关系非常松散而脆弱，使得网络群体性事件的发生传播速度更快、参与人数更多、涉及范围更广、破坏力更强、信息控制难度持续加大。网民的参与更多依据的是情感支撑和简单化的判断力，而理智在短时效性和迅捷性的信息传播过程中显得薄弱而被动，群体性事件中的负面信息更容易激发人们对社会及生活环境的不满情绪，并且信息的传播打破了传统的地缘政治、地缘经济、地缘文化的限制，这些都加剧了网络群体性事件的负面影响力，对政府的责任性和治理网络事件的能力提出新的更高的要求。

（二）网络群体性事件的迅速传播使得政府必须提升引导力和回应力

网络群体性事件的发生往往是由于部分人群的利益诉求得不到有效回应而导致的。表层原因是网络技术的问题，但更深层次的原因依然是社会问题。在政府有时不迅速作为的情况下，网络群体性事件常常以惊人的速度传播，负面效应得以扩张，如从2003年的孙志刚案到2015年的王文军案，以及2016年的雷洋案，都表现出政府的回应力较慢且虚弱的状态。在网络群体性事件日益复杂化的现阶段，政府需要承担更多的责任，从引导广大网民的正确意识到针对网络突发事件的客观报道，以及对事件的处理过程的随时跟进，都需要政府从技术层面到实际治理层面，运用多渠道多途径的回应方式，以应对多样化背景下发生的网络突发事件。

（三）信息化时代治理体系的缺失倒逼政府必须提升回应力

信息化所带来的政府治理体系的变革，不仅仅是理念的变革，更深层次的是治理模式和治理方式的变革。法治化的思维引导政府在社会治理中必将趋向协作治理的模式。面对网络社会，政府无论在技术方面、人员配置方面还是在管理体制方面都不可能独立完成高效的管理工作，因此，急需引进社会组织、行业协会、网络平台等多组织联合协作治理模式。面对网络群体性事件，在治理体系并不完善的我国现阶段，各级政府部门首要的任务就是提升回应能力，以减小公民的自由表达权和社会稳定性间的张力，同时加强政府与社会的协同合作，不断提升政府的公信力。

二、网络群体性事件治理中政府回应存在的主要问题

政府的回应性是指政府有能力、有责任力并且有灵活性地应对社会复杂、多变的事务，在考虑公众利益、多元主体利益的同时认识到社会公众的期望并对自身的能力、责任、角色进行重新思考和分析。实践中，对于网络群体性事件的发生，政府及时、有效地回应社会的需求和期望还存在许多不足，主要表现在以下几个方面。

（一）法治观念存在偏差

长期以来，我国一直处于行政主导的社会环境之中，政府处于强势的管理者地位，社会发育相对不足，社会治理采取“命令—服从”的模式，强调行政机关行政行为的优益性和强制性，而行政相对人处于顺从执行的地位。政府管理思维在网络群体性事件回应中的体现，就是政府主要采取行政命令和行政强制等强制性手段进行回应，忽视了网络群体性事件参与者的利益和诉求，体现出行政执法主体的单方意志，只考虑到行政执法主体认定的“公共利益”，而将网络群体性事件参与者常常置于和政府对立的位置上。这种回应方式在某种程度上侵犯了民众的合法权益，违反了行政法上的良好行政原则。

（二）法律制度不健全

首先，我国对于群体性事件特别是网络群体性事件发生后应对的基本法律不健全，这也是造成政府执法部门回应水平和措施参差不齐的重要原因之一。群体性事件的定义和处理散见于公安部的工作规定及《人民警察法》《游行示威法》《治安管理处罚法》之中，并没有体系化的规范。这些法规立法层次低，规范性不强，内容上也仅仅从原则精神方面阐明规定政府回应行为，没有可操作和可量化评价的空间。

其次，我国现存的有关群体性事件应急法律法规，在内容规定上侧重于政府对紧急事件回应时的权力分配，以及对于行政管理目的之达成，重视实体上权力使用层面的规范，忽视了对于群体性事件之中行政权力行使的程序性限制。行政程序附属于行政权力，如果程序被边缘化，那么在回应群体性事件时必然会导致行政权力的滥用，相对人的合法权益无法得到保护和尊重。另外，在群体性事件治理过程中还存在着法律规范的可量化、可操作余地不足，对于政府部门过度执法应承担的法律责任规定不明确等诸多问题。

（三）相关部门回应能力低下

部分政府部门回应网络群体性事件时存在回应速度慢、敷衍回应、虚假回应等现象。由于我国政府部门受传统管理、领导思维的影响，在网络群体性事件发生时，往往采取简单低效的回应方式：首先，在回应主体上，在事态没有扩大之前通常采取单纯基层政府部门的回应；其次，在回应态度上，坦白承认工作失误的不多，采取辩解、寻找理由推脱，甚至打压参与者等极端的回应方式居多；第三，在回应次数上，都希望以最少的回应次数了结事件，不能持续性根据事件发展情况及时作出回应。这就使得我国政府在进行网络群体性事件的执法回应过程中失去主动权，回应能力的低下极大地损害了政府的形象和政府的公信力。

三、提升政府回应力的有效举措

政府回应模式可以分为不回应→被动回应→政民互动→政府主动的模式〔4〕。在网络群体性事件处理过程中，政府不同的回应能力往往与群体性事件治理结果存在必然的联系。同时，政府的回应性和政府的执行力、责任性息息相关，提升政府的回应能力与提高政府的公信力、主导力、带动力以及责任性相辅相成。目前，网络空间的无边界性、网络社会的开放性和网络群体性事件的难控制性都对政府的回应能力提出新的挑战，它促使政府对提升自身回应能力和自身公信力进行反思。笔者认为，现阶段应结合我国国情在政府内部组织、体制和程序等方面进行重新整合，不断提高政府回应力，以游刃有余地面对网络群体极化现象。

（一）转变管理理念并强化法治意识

首先，政府应由命令式回应转为合作式回应。伴随着我国社会发展，政府部门行政执法的理念、思路和方式也应当不断调整。以往的行政强制—命令服从模式，忽视了相对人的权益，一味强调行政权力和效率，缺乏对行政权力有效的监督，因而极易导致行政权力的滥用。长期以来，受传统观念的影响，政府部门的执法回应行为往往预先把政府和网络群体性事件的参与者对立起来，单纯依靠行政命令来进行回应，迫使参与者放弃自身诉求，造成“脆弱的稳定”。这种观念无法适应当前我国行政民主化、法治化的要求，往往使网络群体性事件走向更为严重的反向，加大了政府回应的成本。因此，在网络化时代，政府部门应当转变回应理念，将原先的行政强制—命令服从理念转变为非强制—沟通合作的治理模式，这种模式既不强调命令服从，也不强调对政府权力的过度限制，倡导一种合作的回应模式。政府在回应中以公共服务提供者身份来对事件进行治理，政府部门、网络群体性事件参与者、其他民众等之间是合作的平等的关系，通过政府倡导，与网络论坛、社区工作者、社会非营利机构及时沟通、合作，几方共同形成“多边法律关系”，将处理网络群体性事件看作是对于政府行政的反馈，从中完成政府的自我理念提升，强化自身的法治行为。

其次，树立依法回应理念，强化法治意识。目前，我国关于网络群体性事件的相关法律制度还不健全，虽然也制定了一些关于紧急状态下、突发事件中可以使用的行政执法手段方面的法律法规如限制人身自由措施、武器装备的使用等，但与现实社会需要相比，还有很大差距。树立依法行政理念，在实践中，一方面要坚持严格依法回应，回应过程之中的信息公开、执法措施的使用、执法程序等都要有严格的法律依据，对于损害相对人合法权益的措施使用，应当对必要性和损害程度进行严格评估并承担相应责任。另一方面，在回应过程中要尊重并且维护相对人的合法权益，在紧急状况下除非言论引起“明确而且严重的危险”，否则不应当限制媒体的报道和网络群体性事件参与者的言论权，应急手段的使用也应当减少对于网络群体性事件参与者权利的限制。同时，在执法回应过程中应当保持信息沟通渠道的畅通，网络群体性事件参与者的声音应得以表达并能得到政府部门的回应，且保障参与者的知情权和批评建议权。另外，网络群体性活动参与者的生命安全和财产安全更应当得到严格保护，不应受到威胁和损害。

（二）以合理迅捷为原则构建高效回应机制

建立合理高效的回应机制，可以及时妥善地处理和回复公众反映的问题，同时重视社会公平和平等问题，积极采取措施缩小甚至消除“信息鸿沟”，使每个人都能行使获取电子服务的权利，享受快捷、便利的政府服务。在制度建设层面需要完成以下工作：首先，建立政府与公民社会的网络连接平台，建立类似新加坡的“电子公民中心”。“电子公民中心”是新加坡最具代表性和最具特色的政府网站，其设立的指导理念和思想就是为公众提供方便快捷的服务。我国各政府部门应在自己的独立网站上根据职能设定网站内容，使公众对整个政府职能情况有全面的了解。同时在各部门设立专门的网络连接通道，了解公众的意向并及时作出解释和反馈，与公众进行良性互动，保障公众平等的话语权，吸引公众广泛参与政府的各项决策和管理活动，增强公众参与的责任感和自觉性。构筑在线咨询、网络民意调查、电子信箱、政府与公众公开交换意见或政府答疑、回复民意的网络公共论坛、公众讨论群等多种新的参与平台，拓展参与渠道。其次，设立专门的紧急事件回应通道，并由专门机构、专人负责，同时把紧急事件回应是否及时、是否跟踪结果、是否及时与相关部门联络等纳入行政机关工作绩效考核范畴。再次，完善政府的回应监督机制。一方面，要完善政府机关内部的监督机制，建立健全行政机关同行业内部的监督机构及评价体系；另一方面，要完善公民社会对政府机关的监督机制，包括公民对于政府回应能力的再反馈，对于政府处理紧急事件执行力的评价，以及对于政府处理群体性事件结果的评估机制等。

（三）完善合理的政府回应力评价体系

政府回应力是政府针对行政相对人的利益诉求，给予有效及时回复和反应的能力。具体而言包括一个底限四个维度。

上图说明，应以保护相对人正当权利为出发点，从时间维度、真实维度、参与维度、效力维度来提升政府部门回应能力。但是仅仅在观念和理念上对政府执法回应力进行探讨是远远不够的，这些讨论并不能避免政府部门回应的任意性和随意性，我们应将这些维度纳入法律的轨道，以法律来规范这些维度，使其具有实际可操作性和可量化的评价性，这对于政府回应力的提升才具有实际意义。

（四）提高政府的引导力和带动力以提升回应能力

我国行政法治建设的特点在于公众对政府的依赖程度较高，究其根源，主要是受长期封建社会思想的影响。封建制度的行政体制是一个包罗万象、集行政与司法为一体的体制，对于普通民众来说，它是一个可以解决一切问题的官方机构，同时权力集中的政治制度也导致人民对公权力机关的服从与遵从，而沿袭下来的心理依赖感也就形成了我们今天对政府的依从，但缺少信任；对政府的决策遵循，但缺乏理解；对政府执行力的畏惧，但缺乏平等的对待。因此，政府的有益引导，需要政府高效的执行力，同时政府应是一个具有高度责任感和信任感的政府，一个与时俱进、学习能力较强的政府，也是一个能包容质询、意见和建议的智慧型政府，是能够满足公众利益需求的政府。

提升政府的引导力、执行力应从以下几方面入手：第一，在建设电子政府过程中，要建立健全网络舆论引导机制。可以设立“专家平台”，专门在线构筑民众与相关项目专家以及政府责任人的联络和沟通机制；设立专门、专项网民互动交流平台，对于提出具体建议的网民可以建立长期的互动合作关系，建立网民咨证信息库，提高政府的合作效率。第二，构建政府与公众间的网络沟通机制，利用网络平台，拓展参与渠道，同时提高政府工作人员的服务意识和参与素质能力，增强政社互动的有效性。增强政府网络舆论“议程设置”，大众对于主流媒体在某个阶段的主要报道事项以及报道的偏好会给予较高的关注度，如与身边的事项和相关利益主体契合度较高，那么这些报道很快就会成为社会舆论的中心议题，即政府可以利用网络媒体的引导效应使民众树立正确的价值导向。第三，政府应与社会组织或具有影响力的网站合作加强网络舆论的监管与监督，引导正向思维，通过政府公开透明的工作程式与社会达成合作、和谐的互动机制。网络群体性事件发生往往是网民基于对政府的不信任与不了解而盲目参与并使之扩大的结果，但来自社会组织的舆论与议题有时能够在短时间内获得网民的认可，因此网络治理也可以依靠社会组织的力量和政府合作以及社会各界具有代表性的人群组成的民间组织共同完成。欧美一些信息技术发达的国家探索建立了由政府、公众及社会各界精英组成的社会治理团体，这些团体在参与政府决策的同时，专门负责对政府的监督。对于政府的行政决策应实行监督检查制度，如制定行政决策跟踪考核制度、适时调整决策制度、定期评估制度和决策失误、错误的责任追究制度等，实现决策权和决策责任的统一。同时，应健全网络运行机制和规范制度，积极利用互联网加强对政府行为的监督检查，推进网络问政常态化、制度化。

总之，具有高效回应能力的政府需要提升责任能力、反思能力、自我完善的能力，这些能力要求政府必须是智慧型的政府，必须有自我学习的能力，有理性思考和审慎辨别的能力，有协调包容和统筹合作的能力。这样的政府是世界各国都在努力构建并希望达成的目标，是需要我们从制度层面、经济层面、政治层面和文化层面等各个方面进行完善才能达成的目标。未来社会的信息与网络发达程度可能不可想象，所以，强化政府回应力，提升政府与社会的协调合作能力，构建智慧型政府，是我们目前应全力探讨的重要课题。

〔1〕Isenberg，DanielJ.Grouppolarization：Acriticalreviewand meta-analysis〔J〕.JournalofPersonalityandSocialPsychology，1986（6）：1141-1151.

〔2〕李放，韩志明.政府紧张性及其解析——以网络公共事件为视角的分析〔J〕.东北师范大学学报，2014（1）：1-8.

〔3〕TamaraAlmarabehandAmerAbuAli.AGeneralFramework forE-Government：DefinitionMaturityChallenges，OpportunitiesandSuccess 〔J〕.EuropeanJournalofScientificResearch，2010（1）：29-42.

〔4〕翁士洪，顾丽梅.网络参与下的政府决策回应模式〔J〕.中国行政管理，2012（8）：37-41.

责任编辑 李 雯

D63

A

1009-1203（2017）05-0071-04

2017-08-12

王子昀（1970-），女，山西应县人，山西大学法学院讲师，芬兰图尔库大学博士研究生，主要研究方向为行政法。宋 陆（1990-），男，山西昔阳人，中国银行业监督管理委员会朔州监管分局人事科科员。