新形势下金融监管体制改革与创新的路径分析

摘 要：金融混业监管趋势、金融技术和互联网金融的飞速发展、金融开放下对标国际高标准等均对国内金融监管体制的改革与创新形成合围之势，传统的“一行三会”分业监管体制责任混淆不清、滞后性和系统性风险明显，也难以适应新常态下金融深化发展和改革创新的需要。本文详细阐述了金融监管体制创新的动因，着力分析传统“一行三会”分业监管体制及其弊病，提出了新形势下中国金融监管体制改革和创新的方向和路径。

关键词：金融监管；金融改革；一行三会

金融改革和创新的热度不减，“创新金融监管，防范和化解金融风险”（2015）、“加快改革完善现代金融监管体制”（2016）、“稳妥推进金融监管体制改革”（2017）等政策主张层出不穷，尤其是《十三五规划纲要》更对其做了大篇幅的论述，政策导向型明显，不断拨动国内金融监管体制改革创新的神经和走向。

一、新形势下金融监管体制改革和创新的动因

“十三五”时期，经济持续发展，金融业持续稳定。然而全球经济不确定性增大，人民币“入篮”、“人无贬基”①、熔断机制、IPO 扶贫、“泛亚事件”等无一不对国内金融监管体制提出质疑和考验，金融监管体制改革的内外“倒逼”之势已不容忽视。而深究其原因，则不外乎是“两个发展和一个错位”，即：金融业混业经营深入发展、互联网金融快速发展和国内金融开放与国际高标准错位。

1.混业经营深入发展

多样化、复杂化、跨业态、跨市场的混业金融经营活动逐渐增多，不同市场、机构和业务的联系日益密切，金融市场的深度和广度达到了前所未有的新高度，主要表现为国内金融机构日益扁平化、金融服务体系日益信息化、新兴衍生金融工具日益多元化、传统金融业态（银行、证券、保险）的界限日益模糊化。而由此引发的市场竞争效应和风险管控指标重构等则暴露出传统的“一行三会”分业监管体制存在严重的权责不清、监管低效和高成本等问题。

2.互联网金融快速发展

蓬勃发展的互联网金融激发了网银、网贷、P2P等多种新型业态的活力，互联网金融对金融服务效率和融资渠道的正效应相当明显，尤其是弥补了金融市场的信息缺陷。同时，其负效应也不容忽视，开放性、虚拟性和多样性的金融形态和技术手段极大模糊了传统风险的边界，增加了技术性风险（终端、平台等风险）的可能性，且其风险的突发性和高扩散性大大增加了金融监管的难度。2016年以来，监管举措更是一浪高过一浪：政府工作报告提出“规范发展互联网金融”、《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》颁行、《互联网金融风险专项整治工作实施方案》印发。

3.金融开放与国际高标准错位

金融双向开放不断深入，尤其是亚投行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）及丝路基金（Silk Road Fund）成立、IMF 投票权提高和“人民币入篮”等事件后，中国金融市场进一步开放，国内金融市场特别是资本市场与国外的对接和联动显著增强，全球治理和金融对外开放对国际高标准的对接要求越发迫切，其与传统“一行三会”监管模式的矛盾就越大。国内长期分业监管下的金融开放缺乏活力和应对区域性和全球性金融风险的能力，且“一行三会”下的监管机制与国际通用或区域性组织以及发达国家的金融标准出入很大，尤其是对金融数据的判读和数据整理和口径差异明显。

二、中国金融监管体制的发展历程和瓶颈

1.中国金融监管体制的发展历程

中国金融监管体制是应金融市场发育和变迁需要，不断调整、完善和演进的动态过程。大致可划分为以下四个阶段。第一，监管空白期（1984年之前），金融融资完全依赖于计划经济体制下的财政资金供给，无成型的金融市场，也无专业的金融监管。第二，起步期（1984年-1992年），1984年工商银行成立，人民银行“中央银行”的职能进一步明确，二级银行架构（央行-专业银行）得以建立，此时期金融监管刚起步，多为审批、报批、审查和年检等简单监管，且行政色彩浓厚。第三，成型时期（1992年-2003年），1992年“南巡讲话”和“社会主义市场经济”的确立释放了金融市场活力，金融监管迅速发展，同年国务院证券委员会成立以监控证券市场，1998年证券委员会职能划归证监会，随即保监会、银监会成立，“一行三会”分业监管模式基本成型。第四，发展完善期（2004年至今），2010年央行开启“两综合、两管理”，注重微观监管，2013年金融监管协调部际联席会议制度建立。

2.中国金融监管体制的发展瓶颈

（1）监管割裂化

一是权责不清。分业监管下“一行三会”各自为政，强行人为割裂金融业务的内部联系而“分而治之”，同类业务内部受管于不同的监管标准，有自相矛盾之处，亦存在诸多监管死角，“监管真空”和“监管套利”现象明显。二是监管低效和高成本。“一行三会”，尤其是“三会”（银监会、保监会、证监会）往往基于单一的银行或保险或证券发展的基本情况和风险控制因素进行设计和实施监管，而对整体风险和市场内部互动的认识严重不足，监管低效不可避免，进而导致单个金融机构或行业无法有效应对跨行业跨市场的重大风险，增加了金融监管的决策链条和协调难度，监管成本随之大幅增加。

（2）监管空白化

一是民间资本、非法集资等金融形态与国有资本的地位不对等。分业监管体制下，防范金融风险的举措往往是“高门槛、严要求”，民间资本难以进入金融业，非正规资本市场转战地下迅速发展，同时“一行三会”各自为政，对于非其监管下的新型金融業态和民间资本等缺乏有效监管。二是互联网监管漏洞较多。“互联网+”和互联网金融深入发展，监管法律边界和标准模糊不清，加之“一行三会”割裂式的监管机制，互联网金融风险的高渗透性和高扩散性难以遏制，导致其以不同终端或平台换“穿马甲”改头换面。

（3）监管协调困难化endprint

一是金融监管统计和评估机制难以协调。“一行三会”的金融基础设施分散、且联系若有若无，无法有效实现信息共享和修正，对于统一的金融监管指标和风险控制体系建设无法达成共识，导致统一的风险识别和监管困难重重。二是政策协调和会议机制协调难以贯彻。金融监管联席会议的宗旨和期望并未完全实现，“一行三会”及财政部、发改委等其他部门也仅仅只是达成了原则性的意向，各方缺乏有效的制度安排和金融监管改革创新时间表，对分业监管弊病治标不治本。

三、新形势下金融监管体制改革与创新的路径设计

1.新形势下金融监管体制改革与创新的总体原则

新形势下，国内金融监管体制改革与创新要审时度势、反复论证，并根据金融业态发展和国际金融趋势不断加以修正。具体而言，要坚持历史性、前瞻性、协调性、独立性及有效性等“五大原则”：历史性原则要求金融监管体制改革要基于历史发展和金融业开放趋势，制定符合经济发展阶段和改革要求的政策；前瞻性原则要求未雨绸缪，为金融监管体制改革留足充分的容错空间和纠正机制；协调性原则要求“一行三会”、财政部、发改委等部门间建立良好的沟通协调机构；独立性原则要求保证央行、银监会、证监会、保监会及其他各部门的行政和监管不受干扰。有效性原则要求金融监管体制改革创新的举措和体制安排必须有利于金融行业的整体发展和进步。

2.新形势下金融监管体制改革与创新的实施方案

遵循上述“五大原则”，新形势下国内金融监管体制改革和创新的重点在于考量国内金融监管的“一行三会”弊端和混业经营以及互联网金融的发展趋势，合理定位中国金融监管体制改革与创新的维度，实现“分业监管”向“统一监管”的平稳过渡，建立统一的监管机构--中国金融监督管理委员会，而非一蹴而就，直接由“分业监管”跳至“双峰监管”。具体实施方案如下：

相较于分业监管，混业统一监管可更好的监管金融市场，做到政府和市场联合主导，符合中国“一行三会”分业监管疲软状态下对新型监管体制的要求。鉴于“一行三会”多年的监管经验和专业能力以及其相关的制度建设，可以“一行三会”为基础，充分论证其发展经验和监管优势，由国务院、财政部和发改委等部门牵头，建立专门的金融监管机构--中国金融监督管理委员会，统辖“一行三会”，统一管理中国金融监管体制改革和创新，统管国内银行业、保险业、证券业，并根据混业监管的要求，协调“一行三会”的权责关系，以破除银监会、证监会、保监会三驾马车并驾齐驱且“三足鼎立”的乱局，防止监管割裂化、空白化等乱象持续蔓延。此外，鉴于“一行三会”根深蒂固的体制机制和盘根错节的利益交集，中国金融监督管理委员会的改革和创新不宜操之过急，稳妥做法是下设总秘书处、中国人民银行协调处、银监会协调处、证监会协调处、保监会协调处、互联网金融监管处、金融开放国际处、信息技术中心、法律研究中心等，以有序、高效推进金融监管改革与创新。

3.新形势下金融监管体制改革与创新实施方案的保障措施

金融监管体制改革创新方案的逐步推进，需要良好的外部保障措施和条件，本文认为，其保障措施可从以下角度考虑：

（1）信息技术保障

为做好金融监管创新的信息技术保障，可考虑：一是，完善信息收集、整理技术，充分利用大数据或“互联网+”进行信息管理和识别利用；二是，建立“三会”和央行的信息系统對接和优化，实现信息共享，提高信息利用率，并定期开展信息审查，及时修正错误信息；三是，整合“三会”和其他部门的数据库，尝试建立金融监管通用的国家金融数据库。

（2）人才保障

首先，要重视复合型人才的培养和选拔，进一步完善人才培养机制和招聘选拔机制，做好人才梯队建设和人才留任建设；培养和招聘一批业务素质好、国际视野好、道德素质高的复合型人才。其次，在引进高级监管人才的同时，建立起监管人员的交流、互派机制，除了央行和“三会”之间，其他职能部门也要做好人才交流，以取长补短，互相学习。最后，人才“引进来”和“走出去”相结合，通过人才引进等方式让更多的国外经验丰富的监管工作者来中国担任咨询顾问，也可以让我国的监管高级人员走出国门，学习获取监管经验。

（3）国际合作保障

第一，建立全方位、多维度、系统化的国际金融监管合作途径。既要注重与国际性金融组织机构以及发达国家的合作与交流，又要特别注重与中国国情相似、金融发展阶段相同、发展困境相同的亚洲国家的金融合作，以互相发展并促进亚洲区的金融稳定。第二，强化国际金融信息的共享与互通。国内金融当局在加强与巴塞尔协会、IMF等国际组织的信息共享的同时，更要基于信息监管框架的规定，特别要尝试与发达国家金融信息系统和监管体系的对接，以先进的金融理念指导国内金融发展。

注释：

①2016年美元进一步走强，人民币接连跌穿重要关口。政府部门、媒体、分析师纷纷表示人民币没有贬值基础。

参考文献：

[1]张程.互联网金融与金融监管体制改革[J].武汉金融，2017（03）： 47-48.

[2]桂祥.我国金融监管纵向变迁与地方金融监管创新研究[J].西南金融，2017（04）：37-44.

[3]王志成，徐权，赵文发.对中国金融监管体制改革的几点思考[J].国际金融研究.2016（07）：33-40.

[4]吴云，史岩.监管割据与审慎不足：中国金融监管体制的问题与改革[J].经济问题.2016（05）：30-35.

[5]夏秋，罗然然.金融混业经营趋势下中国金融监管改革探讨[J].西南金融.2016（06）.

作者简介：王永锋，男，经济师，中国人民银行固原市中心支行调统科科长endprint