精准扶贫制度体系设计与实施路径

丁帅

【摘要】政府主导下市场化精准扶贫是我国在扶贫工作新形势下所进行的重大理论创新与实践创新。本文在阐述政府主导下市场化精准扶贫核心内涵基础上，总结了我国精准扶贫的制度障碍与实施困境，从法律保障、动力激发与脱贫兜底三个方面论述了设计市场化精准扶贫制度体系的必要性和可行性，最后提出了确立贫困立体识别机制、健全扶贫监管考核体系、明确扶贫权利责任清单、促进扶贫政策制度创新的政府主导下的市场化精准扶贫实践路径。

【关键词】政府 市场化 精准扶贫 制度体系 实施路径

【中图分类号】 D035 【文献标识码】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.15.012

扶贫工作作为我国国家治理体系与治理能力现代化的一个重要组成部分，近四十年的来取得了举世瞩目的成就，但由于经济形势与我国贫困特征的变化，新时期我国扶贫工作出现了新的矛盾与问题。现有的国内外相关研究均表明，政府在扶贫工作中的主导地位与核心优势是不可撼动的，但由于政府扶贫存在一定的体制机制障碍，导致在扶贫对象选取、扶贫项目上马、扶贫资金保障、扶贫政策落地、扶贫效率效果等方面缺乏精准性。关于政府主导下的市场化精准扶贫的制度体系与实践路径研究不足，导致当前缺乏对于破解“精准扶贫”工作开展过程中突出矛盾和问题的有效方法。

政府主导下市场化精准扶贫的基本内涵

精准扶贫最早是习近平总书记于2013年赴湖南视察当地“三农”工作开展情况时所提出的，也是以习近平同志为核心的党中央结合新形势下我国扶贫工作特征及主要矛盾，以我国前期扶贫经验为依据，循序渐进总结而成的一套科学系统的政策体系。精准扶贫政策体系的核心要旨就是强调政策实施的指向性与针对性，强调政策效果辐射的精准性与有效性，弥补以往扶贫政策广度有余而深度不足的短板。具体而言，就是将中央一级精准扶贫政策根据各贫困地区的实际情况科学拆解，实现政策落地的逐级下沉，针对精准的识别扶贫人群及扶贫对象，权变地采取扶贫帮扶手段，通过挖掘致贫的深层次原因与矛盾，实现本质层面的脱贫。

我国长期以来的扶贫工作是以政府为主导的，由政府制定扶贫政策、识别扶贫对象、落实扶贫项目、实施资金保障。政府的主体作用贯穿于扶贫工作的始终，扶贫工作的开展情况成为评价地方政府社会治理与公共管理的主要绩效指标。中央发布的《关于全面深化改革若干重要问题的决定》中指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，政府主导下的市场化精准扶贫的内涵在于“以政府为支撑和保障，以市场为途径和手段，借助精准扶贫政策的科学指引，实现扶贫效果的多样化”。

我国精准扶贫制度障碍及实施困境

我国现阶段所制定的精准扶贫政策及开展的相关工作均处于探索和修正阶段，部分地区存在的碎片化、差异化的贫困人群的脱贫问题仍难以攻克，扶贫资源的优化配置与精准扶贫的效率效果需要进一步加强。当前，我国精准扶贫制度障碍及实施困境主要表现在以下几个方面：

扶贫对象精准识别的标准和尺度问题。我国当前识别精准扶贫对象的主要依据是居民收入情况，居民收入情况虽然能较为直观的呈现出帮扶对象的现实情況，但不利于差异化的甄别筛选处于同一贫困线水平脱贫对象，较易产生漏选的情况。其中的主要原因在于，首先是当前我国尚未确立信息完备资料齐全的农村资产信息统计平台，脱贫对象详细数据的不全导致精准扶贫政策难以有效地实现帮扶对象的精准覆盖；其次是居民收入情况仅能反映出扶贫对象致贫的一个方面原因，对由于不可抗力以及其他导致贫困的原因难以准确甄别。一些地方政府为了弥补扶贫对象有效性不足的问题，采用了以“居住条件、饮食情况、教育水平”等具有比较优势和可操作性的评价标准甄别扶贫对象，但同时又带来了甄别过程主观性较强、缺乏公平性等问题。

精准扶贫的管理制度与考核机制问题。我国精准扶贫的突出问题是贫困人口的退出机制与再入机制不完善。当前我国确立的贫困人口退出机制与扶贫对象的识别程序较为类似，基本采用上下贯通的评价指标逐级拆解方式。从而在一些地区出现了“被脱贫”与“数字脱贫”的现象。没有实现本质层面脱贫的人口由于缺乏可持续发展与抗风险的能力，很容易出现“二次返贫”的情况。而现阶段政策针对“二次返贫”人群的跟踪与科学精准管理缺乏科学合理的设计。部分地区脱贫对象的“二次返贫”情况时有发生，而由于缺乏脱贫人口的再入机制，导致部分脱贫对象脱贫能动性与积极性不强。

精准扶贫的部门协调与资源配置问题。我国经过多年实践，已经形成了专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫三方共建共管的精准扶贫管理系统。但在具体实践过程中，仍时有发生诸如跨部门信息交流、扶贫资源使用效率等方面的问题。以三方面精准扶贫责任主体为例，国务院扶贫办承担专项扶贫的主体责任，但由于精准扶贫所需资金与资源数目巨大，仅凭国务院扶贫办难以实现资源的分配与跨部门协调管理；当前我国行业扶贫已经确定了较为成熟的实施策略，各行业部门已经能够做到精准有效的将扶贫资源投放至扶贫联系区域，但承担行业扶贫主体责任的部门之间尚缺乏有效的扶贫信息对接，造成贫困地区间扶贫资源分配不均；社会扶贫由于扶贫力量较为分散，并且与专项扶贫及行业扶贫的协作水平需要进一步加强，很难在社会层面上凝聚精准扶贫的优势力量。

我国市场化精准扶贫制度体系设计

市场化精准扶贫制度设计的前提是有法可依。我国在精准扶领域的立法有待进一步完善。具体而言，相关制度的确立必须要通过立法手段进一步明确在精准扶贫过程中政府与市场的界限，理清政府与市场各自的权责利。制定市场化精准扶贫的相关法律，需要在凸显政府主导作用的前提下，充分发挥市场化扶贫运作的柔性化优势。政府作为市场化精准扶贫的管理者与监督者，主要承担着识别扶贫对象、合理配置资源、规划扶贫机制以及监督扶贫过程主体责任。其它扶贫主体通过市场化的方式获取扶贫资源，在政府的监管下进行扶贫工作，并对扶贫绩效负责。在市场化的精准扶贫过程中，政府不得强制影响其它扶贫主体的扶贫工作，尤其是针对各扶贫主体与扶贫对象之间可能出现的矛盾等方面问题，政府不能通过行政式的指令或采用强制手段进行干预，应诉诸法律。endprint

市场化精准扶贫制度设计的核心是激发动力。不能否认的是，参与精准扶贫的各方主体中，除政府部门和NGO组织外，绝大多数的参与主体均具有及较强的逐利性，虽然大多数扶贫参与主体的目标与扶贫工作初衷之间存在矛盾，但通过设计一套科学的市场化运作机制能够有效实现扶贫参与各方利益诉求的帕累托最优。因此，如何科学地设计出一套以激发各类扶贫参与主体内生动力为导向的市场化扶贫机制尤为重要。一个结构合理、内容完备的市场化精准扶贫机制应该涵盖如下几方面：首先，要明确市场在扶贫资源配置过程中的核心地位，通过确立公平公开、依法依规、有序竞争的市场化机制，确保扶贫优质资源流向具备扶贫能力、充满扶贫激情的扶贫参与主体中去；其次，要不断地修正和落实针对积极参与扶贫工作的各方主体支持与激励政策，包括持续优化扶贫工作营商环境，完善精简扶贫管理工作的流程，对各扶贫主体给予财政补贴与税收优惠等方面的扶持；再次，要构建扶贫工作绩效考核和淘汰规制，市场化的精准扶贫，是在政府科学合理的引导与监管下进行的，政府需要确定扶贫资源的流向，并通过实时动态的监督，及时对冲市场化运作可能产生的负面外部性，针对各方扶贫参与主体的扶贫效率和效果进行科学的评价，通过确立扶贫参与淘汰机制，对于不及时履行扶贫职责，假借扶贫之名谋取一己之利的扶贫参与主体要依法惩处；最后，需要全社会营造积极参与的扶贫工作氛围，中央于2015年发布的《关于促进精准扶贫与全面脱贫的决定》中指出，要通过树立扶贫工作的杰出典型、宣传精准扶贫的先进事迹，明确国家层面的扶贫荣誉制度。可见，除物质激励外，精神激励也是市场化精准扶贫制度的重要组成部分。

市场化精准扶贫制度设计的重点是有效保障。政府主导下的市场化精准扶贫有助于解决单纯依靠政府扶贫所导致的脱贫“依赖性”问题。扶贫供需双方在市场化平台上按照市场运作客观规律进行资源交换，使扶贫主体与扶贫对象两者之间实现利益诉求最优解。但不容忽视的是，处于特困线以下的扶贫对象属于社会治理中的“弱势群体”，在资源博弈与权益博弈过程中不具备优势，因此设计市场化精准扶贫制度需要重点关注对于“弱勢群体”的有效保障。一是要使社会中处于贫困线以下的困难对象充分享有并感受到来自社会各界扶贫主体的关爱，使其依法享有生产生活的基本权利；二是要通过持续健全农村扶贫权益保障组织，增强困难群体在获取扶贫资源中的博弈能力；三是要在乡村一级切实落实好党中央十八大以来确立的“社会政策要托底”的国家治理思路，使精准扶贫辐射到处于社会边缘的困难群体。

政府主导下市场化精准扶贫的实施路径

构建贫困立体识别机制，增强精准扶贫的针对性。我国现行扶贫对象识别主要是通过对困难群体建档立卡得以实现的。而政府主导下的市场化精准扶贫需要进一步强化扶贫的针对性，使建档立卡数据和不动产登记、社会保障等信息相关联。更重要的是，要转变以往单纯以居民收入识别贫困对象的工作思路，构建包含潜在劳动效率、可支配能力、投入产出能力的贫困立体识别机制。同时需要推行分类分层扶贫对象识别管理方法，以致贫原因为重要管理依据，动态调整包含多个门类的扶贫对象数据库，有效地规避由主观因素所导致的“数字脱贫”问题。按照国际上先进扶贫理念，基于财务增量绩效指标的扶贫对象识别方法显然与新时期我国扶贫目标及要求相脱节，亟需开发一套紧密契合我国全面建成小康社会的总体要求，充分借鉴各地区精准扶贫试点经验的体现我国现阶段国情与贫困人口结构特点的多元化扶贫对象识别机制，以进一步增强精准扶贫的针对性。

健全扶贫监管考核体系，提高精准扶贫的准确性。政府主导下市场化精准扶贫核心理念在于确保扶贫对象不遗漏、扶贫对象真脱贫。为了提高精准扶贫的准确性，亟需构建体现“进退有序”的扶贫对象动态跟踪机制，以挤压由于“指标摊牌、数字造假”所造成的扶贫泡沫。以我国不同地区之间农村家庭一般性收入与经常性支出为研究范本，创建扶贫对象满意的贫困人口退出机制。并针对部分脱贫对象可能出现的“二次返贫”情况，构建脱贫人群生计情况动态监管机制，实现针对脱贫对象生活状态的实时跟踪与准确评估，做到及时准确地将“二次返贫”人群纳入精准扶贫对象。

明确扶贫权利责任清单，强化精准扶贫问责能力。市场化精准扶贫的参与主体较多，如何确保多元化的扶贫参与主体协调有序开展工作是增进精准扶贫工作效率的关键。结合现阶段我国市场化精准扶贫中的三个重要参与主体，需要进一步细化落实国务院扶贫办以及各行业扶贫部门的权利责任清单，以防出现部门之间职责交叉、扶贫资源浪费现象。在明确责任的基础上，应将精准扶贫工作完成的时间节点、绩效情况全部体现到精准扶贫工作计划中，以实现事前、事中和事后的精准扶贫工作考核的闭环管理，强化政府对市场化精准扶贫工作的问责能力。

促进扶贫政策制度创新，实现精准扶贫法制管理。我国多年来扶贫工作的成功经验表明，土地问题、金融问题与社会保障问题是精准扶贫工作的“阿喀琉斯之踵”，解决上述三个问题的核心在于通过立法保障贫困对象的合法权益。首先，应在我国贫困地区全面落实党中央关于推进土地经营权有序流转的政策办法，加快推进我国农村土地管理制度改革，在充分考量我国贫困地区土地使用特征与现状基础上，大力提升贫困地区低效闲置土地资源的利用效率，以增加贫困人群的可支配收入；其次，充分发挥以农业发展银行为代表的金融机构的扶贫效能，通过完善金融扶贫工作立法，在金融机构中设置精准扶贫专项基金，进一步强化针对贫困地区和人群的金融支持力度，将金融市场信用评级手段引入金融扶贫工作，确保金融扶持资金流向最需要的农户和个人；再次，要持续创新和规范贫困地区社保系统，进一步扩大扶贫社保类别，增加财政补贴在农村社保账户中的比重。在扎实推进社会救助体系的基础上，探索建立临时救助制度，为贫困人口托底救急，并通过立法手段设置低保线与贫困线，将低保线与贫困线“两线合一”的精准扶贫工作标准进行法制化管理。

责 编∕郑韶武endprint