风险管理视角下公益性事业单位的内部控制建设

张春敏

【摘 要】随着市场经济不断发展到新常态阶段，公益类事业单位面临的财务管理环境日益复杂。新矛盾、新问题不断出现，潜在风险愈发明显。同时，随着2014年1月1日起国家开始实施《行政事业单位内部控制規范》，2016年6月发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作》的通知，2017年1月又发布《行政事业单位内部控制报告管理制度》等，都对内部控制工作提出了更明确的目标方向和工作框架。本文拟对风险管理和内部控制的关系，风险管理视角下公益事业单位内控建设工作内容和面临的问题做逐一梳理。以期对公益事业单位内部控制工作的切实开展提供参考。

【关键词】风险管理视角；公益性事业单位；内部控制建设

一、公益性事业单位风险管理和内部控制的关系

1.风险管理和内部控制的涵盖范围不一样

风险管理应该是贯穿于单位的管理过程。随着当前市场经济的不断发展，公益事业单位所面临的经营环境日渐复杂，具体业务活动变得多元，资金来源渠道也不再是仅仅依靠财政拨款而变得更加丰富。同时，事业单位正处于关键转型期，它不仅和以前一样，承担着提供社会公益服务的重要任务，而且必须要在国家加强对权利运行的制约和监督的大氛围内运作。必须要具备防范相关腐败行为的紧迫意识，要为事业单位发展营造健康良好的环境做出切实行动。单位处于巨大的风险环境中，风险管理必须要贯穿于单位管理全过程。

而内部控制的侧重对象则是单位内部可控的风险。不同的风险应对策略对应不同的内部控制措施。

2.风险管理和内部控制是协调统一的整体

在我国的内部控制规范体系下，加强内部控制是为了防范控制风险，促进单位实现发展目标。而风险管理目标也同样是为了促进单位实现发展目标，两者的目标是一致的。从结构来看，公益事业单位内部控制的开展是以风险管理为切入点的。它要求从单位层面和业务层面逐项梳理各项活动的业务流程、确定风险点并进行评估、选择风险应对策略并据此建立健全各项内部控制制度。使控制活动充分发挥对风险的应对作用。而每一项内控制度的具体内容都体现了风险防控的理念，是使其一一细化落地的过程。两者都要求要把风险控制在可以接受的范围内。

二、公益事业单位内部控制的主要内容

1.单位层面的主要内控内容

根据《行政事业单位内部控制规范》，单位层面内部控制的主要内容主要包括组织架构、工作机制，关键岗位、会计系统和信息系统等。

（1）组织架构：公益事业单位的内部机构、人员编制不仅要符合机构编制管理的法律法规，同时也要适应单位的内控管理要求。是促使单位内部控制有效运行，保证内部控制功能发挥的前提和基础。

（2）工作机制：要切实推行内部控制，必须实现内部决策、执行和监督相互分离的工作机制。设置议事决策机制、有效的岗位绩效管理机制、关键岗位轮岗机制等，使权利受到制约，在规定的范围内行使。

（3）关键岗位和人员：在公益事业单位，预算业务管理，收支业务管理、项目活动管理、合同管理及内部监督管理等都属于关键岗位。对这些关键岗位的识别、设置、权限分配，以及关键岗位上的关键人员的准入把关、教育培训跟进和科学的评价和激励机制都是事业单位内控建设的重要内容。

（4）会计系统：进一步健全会计机构，提升会计人员专业技能和综合素质，提高其财务职业判断水平。围绕确保财务报告可靠性为目的而进行的会计系统控制是事业单位内控建设的核心内容。

（5）信息系统：内控信息系统控制主要包括优化信息系统开发设计、合理有效地将内控措施嵌入现有信息系统并顺畅安全地运行是内控信息化的核心内容。

2.业务层面的内部控制内容

根据《行政事业单位内部控制规范》，业务层面内部控制是“以预算为主线，资金管控为核心”的。资金的流动贯穿于预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理等各个环节。这些业务环节构成了内控的主要内容。

（1）预算业务：从预算编制起，经历预算批复、下达、执行、调整、决算、绩效评价等整个框架都是预算内部控制的内容。流程是否清晰、依据是否合理、内容是否全面，预算执行的控制考核和评价是否科学有效则是内控的要点。

（2）财务收支业务：主要包括收支的计划、执行和监督各环节的内容。收入是否按收费许可规定的项目和标准执行、票据印章管理是否规范、支出范围及开支标准是否符合规定等都是内控的风险点。而公益事业单位由于其有很多专业项目的开展，其收入来源更为广泛，相应的资金使用要求也更复杂，所面临的支付风险更高。

（3）政府采购业务：包括采购计划、实施和监督三个阶段的采购预算编报下达、采购计划编制审核、采购代理机构的资格审查、采购方式选择、供应商确定、合同签订、采购验收、结算付款、会计控制、资料归档和信息公开、采购后评估等内容。

（4）资产管理业务：主要包括了资产内部管理体系、货币资产、实物资产、无形资产、对外投资等内容。

（5）建设项目业务：包括组织管理体系和项目建议书编制与审核、工程可行性研究报告编制与审核、初步设计评审及概算审批、项目招标、工程施工、变更、验收、结算、竣工验收、决算、审计、项目档案移交、完工评价等内容。

（6）合同管理业务：主要包括在合同前期准备、合同订立、执行、后续管理四个阶段中的合同策划、调查、谈判、文本拟定、审核签署、履行、结算、纠纷处理等各项内容。

三、公益事业单位内部控制面临的主要问题

1.内部控制风险管理重视程度低

在基层单位，无论是领导层还是广大职工群众对内控建设和风险管理的认识程度大多有待提高。客观而言，因为受限于一些内外部因素的影响，内部控制也只能是提供合理而非绝对的管理效果。加之单位在内控建设过程中较长时间松散粗放的管理方式，呈现出单位财务控制制度不健全或是即便有制度也实施落实不够到位的现实情况。endprint

2.缺失风险评估预警体系

传统的事业单位的财务管理大都仅处于对经济活动进行记录的层面，即便是在核算过程中发现经济活动中存在的问题，也采取了一定的整改补救措施，但畢竟处于流程末端。缺少对风险事项的事前防范和事中跟踪的实质性控制。更缺乏对单位整体经济活动风险的定期的评估、重估，内控制度的完善也缺失依据。

3.监督管理和信息反馈尚待加强

如前所述，由于事业单位内部控制风险管理重视程度低，架构和制度尚不完善，执行尚有问题，那后续的监督管理更待加强。而且，很多基层事业单位是财务部门制定单位内控制度，同时又履行内部监督职责，这种既当裁判员又当运动员的情形，必然导致单位内部控制中的监督和信息反馈作用不能充分发挥。

四、公益事业单位财务管理风险控制的对策思考

1.提高财务管理内控风险意识

首先单位管理者和财务人员必须切实提高风险管理意识，真正树立起风险防控观念。高度重视内部控制风险问题。单位应成立由单位领导担任组长，关键部门相关岗位人员组成的内部控制领导小组，指定各部门符合条件的内控工作专员，切实启动联席工作机制。

2.开展内部控制的讲座、培训或交流会等

就事业单位内部控制风险管理的意义、现状、要实现的目标、各部门及人员在内部控制实施过程中的责任和具体工作内容等进行专题培训。

3.开展内部控制风险评估

基于单位内部控制风险管理目标并结合本单位业务特点开展内部控制风险评估并建立定期进行风险评估机制。

4.全力促进财务组织革新，划分内部控制的层次

并根据单位“三定”方案进行组织及业务流程梳理、再造并编制较完备的流程图，形成整个内部控制风险管理的建设框架。

5.加强内部控制对权利运行的制约

围绕“三重一大”集体决策、分级授权原则构建权利运行机制，明确权利清单及相关制度，对权利运行进行有效监督。

6.进一步完善业务层面的内控制度

至少要有包括有涵盖预算编制审批、分解下达、执行、决算与绩效评价等方面的预算管理制度；涵盖价格确定、票据管理、收入收缴、收入核算等方面的收入管理制度；涵盖预算与计划、支出范围与标准确定、审批权限和流程和核算等方面的支出管理制度；涵盖预算与计划、需求申请与审批、过程管理、验收入库等方面的政府采购制度；涵盖资产购置、保管、使用、核算和处置等方面的资产管理制度；涵盖项目立项与审批、概算预算、招标投标、工程变更、资金控制、验收与决算等方面的建设项目管理制度；涵盖合同订立、履行、归档、纠纷处理等方面的合同管理制度等。

7.单位还应建立一套规范的内部审计、监督体系

定期核查内部控制中的各项业务和各个岗位，形成实时的监控体系，以便发现问题及时整改。同时，还应该和上级主管部门、财政、审计机关等外部监督相互协调，有机结合，最大限度地促进单位内部控制的建设实施。

8.可以借助专业的内控业务咨询和软件供应商，进一步建设内控管理信息系统

在系统中实时处理单位经济活动的业务数据，并通过配置相应的权限，实现单位管理内控机制的真正落地。进一步规范单位经济管理流程和运作程序，落实岗位职责和执行监督，为单位有效管控经济活动风险并最终实现经济活动目标提供信息保障。

9.加强事业单位内部文化建设，努力提升财务管理人员及全体员工的专业及综合素质

优秀的单位文化是事业单位持续发展的重要精神支柱，影响着职工的工作态度、处事方法。能使职工充满正能量，保有好心态，就能营造一种融洽的工作环境。必定有利于事业单位内控体制建设，也有利于提高事业单位整体的管理水平，促进单位的可持续性发展，达成单位的工作目标和战略愿景。

五、结语

综上所述，公益事业单位内部控制是针对风险控制过程中单位内部可控风险开展的，它和风险管理是协调统一的整体。事业单位内部控制的主要内容有单位层面的组织架构、工作机制，关键岗位、会计系统和信息系统等。业务层面的预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理等项内容。目前，公益事业单位存在着内部控制风险管理重视程度低、全面风险预警体系缺失，监督管理和信息反馈不到位的问题。针对这种情形，准备采取从提高风险管理意识，建立风险评估机制、开展内控相关内容培训，开展组织流程梳理，搭建内控建设框架并逐步完善各项制度等具体措施。建立审计监督机制，加强内部文化建设等努力提升财务管理人员及全体员工的专业及综合素质来确保内部控制工作的顺利进行，提高整体风险防控水平，促进事业单位的可持续地、健康稳健地发展，以最终达成单位的战略愿景。

参考文献：

[1]中华人共和国财政部，行政事业单位单位内部控制规范（试行）财会[2012]21号.

[2]张庆龙，行政事业单位内部控制建设原理和操作实务 2017年1月出版.

[3]刘宗强 内控视角下加强事业单位财务管理的办法 行政事业单位资产与财务 2016 （27）.

[4]潘伟 加强行政事业单位财务内部控制的策略 中国商论 2016（13）.endprint