协作视角下基层公共服务供给侧改革的动态分析

曹海军，薛 喆

(东北大学 a.文法学院；b.城乡社区建设研究院，沈阳 110169)

协作视角下基层公共服务供给侧改革的动态分析

曹海军a,b，薛 喆a

(东北大学 a.文法学院；b.城乡社区建设研究院，沈阳 110169)

经济发展新常态下，公共服务供给侧改革是全面深化改革的重要组成部分，更关系社会治理的有效性。从协作性公共管理学的视角，以基层公共服务供给侧改革为分析对象，深入探讨政府、社会和市场之间的多重协作关系。进而基于协作生命周期理论，对基层公共服务供给侧改革进行了四个阶段的划分，即公共服务内卷化、政府和社会相互依赖以及基本协作要件形成为特征的前协作期；以一核多元主体关系和项目制、岗位制因地制宜运作为特征的协作初期；以复杂网络关系为特征的平等合作的协作规范期；以协作的传承和终结为内容的协作后期四个基本阶段。

协作；基层公共服务；供给侧改革；生命周期

当前我国公共服务供给总量不足、服务供给结构性失衡、地区不平衡、供需不匹配的问题突出，特别是基层公共服务供给尤其不足。经济发展“新常态”下，原有的依靠在经济领域大规模投资带来的GDP效应已难以为继，转变失衡的发展模式必须以公民的服务需求为内在驱动力。虽然近年来公共服务支出占财政总支出的比重不断提高，但公共服务需求仍不能得到有效满足，究其根本，在于现代社会政府科层制及其主导下的事业单位供给模式已不能完成供给任务。在此背景下，有必要通过公共服务改革达到“调结构、促发展、惠民生”的目的。而以公共服务供给侧作为改革的切入方向，以供给侧主体间协作关系的建构作为改革路径，为公共服务改革提供了新的思路。

一、供给侧与协作：推进基层公共服务改革的切入方向与路径

供给侧即供给端、供给方面，与需求侧相对，涉及供给主体、供给内容、供给质量、供给机制等，多见于经济政策和经济学理论中。中国的“供给侧结构性改革”旨在调整经济结构，提升发展质量，但其最终指向是更好地满足人民群众的需要以期实现发展成果共享的目的[1]。尽管关于供给侧改革的研究偏重于经济领域，但通过对其改革思路、最终目的的梳理，发现同样适用于公共服务领域的改革，并且极具实践价值。

(一)供给侧结构性改革

供给侧结构性改革，将供给侧作为突破口，在制度、机制和技术等三个层面推进[2]，以推进结构的调整和质量的提升。“供给侧”是改革的切入方向，“结构性”是改革的方式[3]，以政府和民营经济合作(PPP)等方式提供最需要的公共产品是供给侧结构性改革的一个方向[4]。毫无疑问，供给侧结构性改革旨在解决供给方面的结构性矛盾，推而论之，在公共服务领域就是如何围绕供给主体、供给机制等创新，解决公共服务供给不足、供需不匹配、结构性失衡问题。实现供给机制运作的关键在于供给主体，传统上政府是作为公共产品的垄断供给者而存在的，公共服务供给侧改革要通过供给主体的改革优化供给机制，必然涉及政府职能转变的问题。

(二)政府职能转变

减少政府对资源配置的干预是供给侧结构性改革的主要内容，重点通过政府职能转变、简政放权与放管结合等措施改革不合理的体制约束，打破所有制界限，让市场和社会参与其中，变国家办、政府办为全社会办、全民办。公共服务供给侧改革涉及政府行政模式的变革，政府职能要转向对供给实施管理、创造公共价值等[5]。因而，公共服务供给侧改革一方面要引入“他者”；另一方面，要通过政府职能转变让渡和共享部分公共服务职能给“他者”，转变“他者”域外身份，做好供给侧管理。政府职能的转变不等同于职责的转移和完全退出，只是从生产者角色转向规则制定、生产监管者、过程协调者、质量评价者等。引入“他者”，多元主体共同参与公共服务供给，是基于各方的比较优势，主体间是协作关系而非竞争状态。

(三)承接释放职能：协作关系的建构

信息社会存在权力分散而非集中、目标任务趋同而非细分、社会需求偏好自由和个性而非一体化、更优质的公共服务需求与更小政府要求的矛盾、单一主体无力应对严重依赖知识资本等问题。以治理为核心，构建跨域、跨层级、跨部门、跨组织边界的伙伴关系和协作概念框架及运作机制[6]，已成为研究和解决信息社会公共问题的重要有效途径。按照权力的转移方向，协作式治理可分为不同类型，而本文关注的是在公共权力外放的基础上，围绕政府与社会、市场在资源分配、权责分担中所形成的协作关系。

根据以上分析，供给侧为公共服务改革提供了切入点，供给侧改革必然涉及政府职能转变，而社会和市场要承接政府职能转变释放的公共服务职能。因而构建多元主体间的协作伙伴关系，自然成为公共服务供给侧改革的逻辑起点和可行路径。下面将对本文所指的基于横向主体维度上的协作的基本含义、公共服务协作供给的优势加以阐述，进而对协作生成的动力机制、基本要件、主体间关系、运转路径进行动态分析。值得指出的是，之所以进行动态分析，是因为对于协作生命周期而言每个阶段的主导性特征是不同的。

二、协作：基层公共服务供给侧改革的公共管理学视角

(一)协作供给的必要性

将构建多主体协作关系作为基层公共服务供给侧改革的重要路径，是基于供给侧与协作二者之间的契合性，是突破传统供给机制的新思路，是解决基层公共服务结构性失衡问题的有效举措，对此可从两个方面进行阐释：

1.传统“单兵作战”的供给模式在供给公共服务方面已显乏力。在社会变迁的过程中，政府总是在膨胀—精简—再膨胀—再精简的路上徘徊，自由放任会产生危机，积极干预下的垄断又很低效，政府应该“掌舵”而非“划桨”，但新公共管理造成的公平与效率失衡问题又难以解决。科层制下垄断供给体系，一方面使政府对了解公民的真实公共需求动力不足；另一方面，其他主体参与供给存在体制机制障碍，导致公共服务供给出现了“供不应求”和“供需不匹配”的矛盾。市场失灵理论、志愿失灵理论以及实践均证明，无论市场还是社会都无法独扛公共服务供给的大旗，而协作正是基于利用各方优势以形成供给合力。

2.基层公共服务涉及众多利益相关者，协作供给能够实现多元参与，在参与中将服务需求转化为政策输出。基层公共服务结构性矛盾表现为基本公共服务和非基本公共服务供给失衡、有效需求与实际供给不匹配等，症结在于公共服务供给机制对需求回应性不强，科层制领导人偏好取代公共服务真实需求，而协作供给符合回应和重视真实需求的功能预期。

(二)协作供给的基本含义:基于主体的横向维度

协作是一种机制，也是一个过程。在这个过程中，各种具有(半)自主性主体通过正式或非正式谈判相互影响，共同创建规则并形成协作所需的结构，围绕协作的问题决策并确定行动的方式，是一个包含共同的规范和相互受益的过程[7]。协作既指政府层级的纵向关系，也指政府与各种社会组织、市场主体、公民之间的横向关系。本文主要关注横向层面上，政府权力外放的过程中，政府与社会、市场和公民之间的协作关系，即在公民社会兴起、社会力量不断壮大、市场机制不断健全的背景下，各主体缘何以及如何参与协作，主体间是何种关系。在对此类问题的分析中，试图呈现公共服务供给侧改革的生命周期演化过程。

基层公共服务供给侧改革坚持以公民的需求为导向，结合公共服务的内容，寻求政府、社会和市场等三者在服务生产、供给、递送和监管之间合理的协作伙伴关系。协作是基础，分工是在协作指导下的分工。要求政府不断推进结构改革，进行体制机制创新，培育社会自我调整，自我服务的能力，将政府因改革而剥离的社会职能交由社会，打造精简政府，实现简约式治理。政府要为市场机制的发挥、社会力量的参与提供制度支持，通过多主体参与、多渠道供给，构建多元化、社会化、市场化的公共服务体系。

基层公共服务协作供给的重要举措之一是政府购买社会服务。从国家与社会关系的角度来看，政府购买服务将改变政府管理和影响社会的方式，从以往的管理和命令转为财政激励。政府愿意将服务供给的权力赋予社会，说明赋能型国家正在形成，国家与社会的信任关系正在建立，而这种信任关系正是协作的基本要件之一。

同时，事业单位供给是科层制供给模式下的主导形式，依赖财政拨款的事业单位缺乏竞争，机构臃肿、产出低效。基层公共服务供给侧改革既是对事业单位供给公共服务的存量改革，也是对购买服务等新机制下的增量改革[8]。新旧机制有着共同的目标，并非完全意义上的替代关系，而是去重叠部分后的互补关系，新旧供给机制的良好协作、无缝衔接才能提供系统的公共服务。此外，优质的公共服务供给体系还取决于政府部门之间、层级政府之间良好的协作关系，改革也应处理好此类的协作关系。

(三)协作供给的优势

协作的优势即相互依赖的主体因协作而产生的积极性结果。国外学者Chris Huxham、Siv Vangen、Elizabeth Lank等人对协作的优势有较全面的阐述[9]。总结起来，基层公共服务协作供给具备如下优势：

1.资源共享合力提供的优质高效公共服务。基于协作供给，地方政府可以发挥财力、民主决策过程民意征集的优势，社会组织依靠人资、专业知识方面的优势，市场发挥融资、择优机制，集合三方的优势资源，共同形成合力。效率的提升体现为：一是改变地方政府单独、分散提供的局面，形成规模经济效益；二是地方政府利用市场、社会力量进行服务的生产本身就比政府独自生产的效率高(比较效率)；三是协作形成了完整的供应链，层层衔接。

2.风险共担：解决域外主体进入的后顾之忧。域外主体进入新领域需在风险和获益之间做出权衡，以避免独自承担成本高昂的失败性后果。在公共服务领域，社会组织和市场力量有进入的意愿和动力，但目前我国社会力量相对较弱，市场机制还不健全，协作可以降低社会组织对风险的担忧。此外，政府的财政投入某种程度上也预示着社会资本进入的稳定性和可预期性。

3.协调对接：一站式便捷服务。传统政府服务机构林立，“条条”多，“块块”融合性差，公民的服务需求要经过繁杂的程序。政府为简化程序，提升服务的便捷性，设立了一站式服务大厅、社区综合服务中心等，“一站式”“综合”的基础即是各服务的提供者协作关系的形成。

4.系统的公共服务+良性循环机制。基于协作供给的公共服务能够有效地避免各类服务的断层和脱节，为社会提供系统的公共服务。协作过程也是一个互相学习、不断提升的过程。协作使得各主体间信任关系不断加固，依赖性更强，为进一步协作的提供了动力和可能。

三、协作视角下公共服务供给侧改革的生命周期演化分析

对于我国公共服务供给侧结构性改革而言，政府、社会、市场之间的协作是持续试错和不断调适的过程，即改革有其自身的生命周期。本文根据协作活动是否产生分为前协作期和协作期，根据主体间关系的规范程度将协作期分为协作初期和协作规范期，将协作活动的传承与终结定义为协作后期。据此，将我国公共服务供给侧改革分为前协作期、协作初期、协作规范期、协作后期等四个阶段，各主体间的关系伴将实现从传统的科层制模式到“一核多元”的统合主义模式，再到未来的网络化模式的巨大变革。伴随着治理模型的变化，治理主体从单一趋向多元，治理机构从简单趋向复杂，治理的运行机制也从协调为主向协作为主转变。下列三个模型，呈现出了公共服务供给侧改革进程中各主体间的关系结构。

图1 科层制模型 图2 “一核多元”模型 图3 网络化供给模型

(一)前协作期

1.协作产生的背景：基层公共服务的内卷化。基层公共服务作为公共服务的重要组成部分，其内卷化的现实迫切要求供给侧主体协作关系的建构。在为社区居委会减负进而恢复其自治性的去行政化过程中，基层政权设立了社区工作站承接行政服务功能，结果却是社区对行政权力的路径依赖，使得其去行政化的同时伴生了再行政化的过程。社区工作站作为再行政化的产物，运行多年也不堪重负，行政化到再去行政化均是行政体系内部解决问题，仅靠行政手段和“此进彼退”的模式改善公共服务供给，有量的投入却没有发生质的改进，导致了基层公共服务的内卷化。公共服务供给侧改革突破了传统“你上他下”的替代思维模式，代之以协作思维，在坚持公民需求导向的基础上引入社会力量，运用市场机制，利用各方优势，为提供优质、高效、便捷、系统的公共服务提供了可操作路径，为解决公共服务内卷化困境提供了可能。

2.协作生成的动力机制：基于相互依赖理论的分析。图1展示了传统的科层制公共服务供给模式。这一供给模型主要以部门间的垂直式命令手段进行等级传递，政府采取大包大揽的形式，将公共服务事务全部纳入自己的工作范畴中，几乎垄断服务生产供给的所有环节，社会组织被排除在外并受到政府的严格管控，很难发挥服务供给的功能。公民所接受的服务质量主要取决于科层制的运转状况，公共服务的行政指令性供给带有浓厚的部门偏好和领导偏好，公共服务供给的公平性、公正性经常受到削弱。

协作是解决跨部门和跨域问题的有效选择。参与协作的主体来自政府、社会和市场等三个不同的领域，价值观构成是多维的，主导性价值诉求甚至是冲突的。改革是对利益格局的调整，如要将政府指令下事业单位直接提供的服务通过购买的形式完成，事业单位原来的部分利益(如财政拨付资金、权力等)流向服务的生产者必然产生阻力。协作的动力存在与否、源于何处、力量强弱、如何发挥作用，是事关改革能否取得成功的重要因子。

政府失灵理论和相互依赖理论常被作为社会和市场进入公共领域的理由，二者的适用性和区别则很少被注意。原生的政府失灵理论认为，政府为了争取中间多数选民的支持，功利主义将“大多数”人的利益纳入公共服务的范围，而对个性化、多样化的服务需求显得兴趣不足，强调的是社会组织、市场擅长而政府羸弱的能力，涉及的是公共选择的问题。不同领域主体间、同领域不同主体间是非此即彼的竞争关系，是冲突思维。公共服务供给侧改革并非要通过政府、社会和市场之间的竞争来实现单维的效率目标，而是借助各方的优势合作供给，本质是一种协作伙伴关系。乔治·理查德森指出，组织间合作的关键动力在于资源互补的必要性[10]，相互依赖理论强调政府对社会组织生产的公共服务的依赖，以及社会组织对公共财政资源的依赖。并因此构成的网络关系，阐释如下：

政府难以满足多样化的公共服务需求，为社会和市场力量进入提供了空间。建设服务型政府要求提高居民对政府服务的满意度，地方政府意识到社会组织可以完成政府难以完成的事务，且其提供的公共服务让社会实现了真正受益。结果是，地方政府倾向于在这些社会组织的萌芽阶段即通过财政拨款资助、补贴等形式扶持其发展壮大，并通过各种政策工具分配稀缺资源给社会组织，令其发挥作用。地方政府愿意将服务的生产和递送赋权给社会组织，是基于这些组织的专业优势，降低成本、改善服务质量、提升公民对政府的信任度等诸多因素考量的结果。社会组织在接受财政资助的同时，更加依赖这些收入去完成自身的使命并不断扩展活动范围，进而双方形成依赖惯性。政府资助社会组织对其发展的影响，有“挤出”和“引入”的争论，美国学者Jesse D. Lecy通过实证研究，发现财政项目对社会组织的支持与社会组织的密度和成长呈正相关[11]。在民政部2012年“中国社会组织建设与管理”理论研究部级课题“地方政府向社会组织提供财政支持的模式分析”中，刘伟和林秀丽通过对中国社会组织发展较好的广东省(广州和深圳)、上海市(浦东新区)以及北京市的研究指出，这三个地方通过把对社会组织的支持纳入预算、政府购买公共服务、实施活动补助等创新性的支持措施培育社会组织发展[12]，因此形成的相互依赖关系提供了较完善的公共服务，为政府支持社会组织发展提供了积极的理由。

资源上的相互依赖，为政府和社会组织合作、市场机制运行提供了第一动力。服务型政府的建设是政府行政理念的深刻变革，是更好地满足人民服务需求的现实要求，是构建人民满意政府、提高政府合法性的需要。公共服务供给与经济发展不同步造成的结构性失衡产生的巨大服务需求缺口，服务型政府理念下政府顶层设计产生的改革，以及信息社会公民知识的倍增等，都为基层公共服务供给侧改革提供了动力。

3.基本协作要件。基本协作要件是协作产生的必要条件，包括信任关系的构建和协作能力的具备。制度生产的滞后性导致信任关系建构缓慢，进而阻碍协作关系的形成。以基层政府购买服务为例，1994年深圳市罗湖区将环卫服务业务外包，之后也有政府购买服务的实践，但到2006年尚未有国家层面的政策文件，导致社会组织进入缺乏合法性支持。2007年，国务院办公厅印发《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，首次提出建立政府购买行业协会服务的制度。2011年，民政部、发改委印发《民政事业发展十二个五年规划》。2012年，财政部出台《2012年政府采购工作要点》。2103年，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，同年发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“推广政府购买公共服务”。2014年底，财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》。2015年1月，国务院公布《中华人民共和国政府采购法实施条例》，以专门条款规定了政府购买服务的内容，政府购买服务适用采购法。2007年成为政府购买公共服务的分水岭，国家层面政策文件的出台、政策的稳定性带来的可预期，为社会组织和市场机制进入减少了担忧，基于制度的信任和规范在政府与社会组织的初期协作和长远合作上能够有效应对集体行动的困境。

社会组织具备生产和递送服务的能力，才不会成为公共服务协作链条上的薄弱环节，目前基层政府为提升社会组织的协作能力做了很多努力。笔者梳理了民政部83个社区治理和服务创新实验区的材料，发现有59个实验区通过加大财政扶持力度、“立体孵化”等模式让社会组织走向成熟，明确提出要重点培育社会组织力量。通过“购买”服务的方式，将基层政府不宜承担的服务事项通过项目招标、定向委托交由有资质的社会组织承担，并对其提供的服务评估之后进行付费，通过合同管理取得了良好效果。在当前我国社会力量发展不足的情况下，基层政府提供资金支持社会组织发展成熟是培育协作能力的必要。

(二)协作初期

1.“一核多元”的供给主体间协作关系。多中心供给模式源于美国学者文森特·奥斯特罗姆提出的多中心治理理论。而元治理理论认为，政府作为多元中的一元影响力不足，权威被弱化，多元主体共同行动的协调难题使得治理存在失败的风险。为了避免治理失灵，元治理需要考虑“自组织”的制度设计和战略引领，制度设计让各主体在依存而不依赖的基础上加强联系，战略引领要明确共同愿景，政府作为治理运动的发起者、规章制度的制定者、托底功能的承担者，无疑在扮演着元治理的角色[13]。发展中国家存在市场机制不健全、社会组织不成熟、协作过程沟通协调机制不完善的问题，如同政府失灵、市场失灵、志愿失灵一样，处于摸索中的多元协作供给也存在失灵的问题，这就需要发挥政府的“元治理”角色，政府作为元治理者，不是科层制的回归而是自身的责任使然。

市场化、工业化、城镇化和信息化推动了当代中国的现代化转型，国家治理体系和治理能力的现代化改变了单纯依靠政府科层制的治理和服务供给模式，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”的“一核多元”模式逐渐居于主导地位。图2中的“一核多元”模型是当前我国公共服务供给中各协作主体间的关系结构，中间的圆代表政府，以政府为中心分散的其他圆代表社会、市场、公民等主体。“一核多元”在承认主体多元的前提下确定政府是核心，是“同辈而高者”而非长者。相比于科层制模式，“一核多元”模型下政府让渡了自治和服务的空间，开始实现政社分离，政事分离，社会组织承担了生产部分服务的职能。

协作初期是协作的非规范期，政府领导力是关键，一方面政府扶持社会、市场参与公共服务，承担公共服务供给的管理职责，制定相关法律法规促进协作的规范性，对生产者做好合同管理，对消费者承担担保责任，保证基本公共服务的普惠性，维护社会的公平正义。另一方面，政府应加强对服务生产者的有效监督，协作初期公共服务第三方评估机构还不成熟，独立于购买部门的政府评估机构需要监督服务的购买、生产和递送环节。

2.协作机制运转的路径：岗位制、项目制与信息共享平台建设。公共服务协作供给模式须根植于现实，现实是我国东中部、城乡、区域之间差异巨大，禀赋各异。香港岭南大学温卓毅博士认为，广州政府官员与社会组织的密切接触以及高校的社工专业为项目制的推行奠定了基础，而深圳汇集众多外来人口，几乎没有社会工作教育和实践的基础，岗位制能在“零基础”上推进社工人才的快速发展并且降低政治风险[14]。社会组织基础薄弱的地方在协作初期可以采用岗位制而后过渡到项目制，而对于政社有良好合作基础的地方，将适宜协作供给的公共服务内容以项目化的形式确立，是多主体协作供给公共服务的有效选择。政府按照项目管理的要求，对公共服务项目进行总体设计和逐一分解，明确项目目标，项目流程，考核标准，制定购买—生产—递送的一揽子计划，对项目的创投、招标、投标等环节进行严密周到的设计，对合同进行全面的管理。图4的项目制运行流程，参考广州市2010年街道社区综合服务中心试点建设项目和广州市财政局穗财行〔2016〕401号文件。无论是岗位制还是项目制，都要处理好社会工作行政化，社会工作者薪酬待遇差、吸引力不足、流失率高等问题。

图4 项目制运作基本流程

有效及时的信息是提供优质高效服务的基本保证。传统政府垄断了大量的公共信息，社会组织和市场难以接触。公共服务的协作供给，项目化运作要求参与服务项目的各个主体享有一致全面的信息，公共信息共享平台即承担着各主体交流协调的作用。

(三)协作规范期：网络化供给模型

1.规范期的特点。图3(见前文153页)是对未来公共服务供给模式的一种规范性远景，相比于图2(见前文153页)所示，它已从简单的网状转型为复杂的网络。在这套供给模型下，政府的影响力被淡化，政府的角色也从“一核多元”模型中的核心转变为多中心中的普通一员。政府只是作为多元供给主体中的一个方面在公共服务供给中发挥作用，而多元供给主体之间唯有接受合作治理的原则和框架，才能证明自身作为供给主体的合理性与合法性。社会组织参与服务供给的授权形式发生变化，不再需要经过“核心”授权，只需要被网络治理模式容纳，便能最大限度地发挥其公共性，与其他参与主体在网络中形成相互依赖、相互缠绕的双向关系，信任、自愿与合作替代了“行政吸纳服务”下的“支持”与“配合”的关系，民主协商和对话机制健全，搭便车行为就能够避免。组织间网络理论认为，网络成员间之所以能够持续发生交易行为，是因为成员间形成了稳定密切的社会关系，而这种关系的密切程度是决定组织合作绩效的主导因素。公共服务协作供给初期，多元主体在合作中实现了独自行动难以实现的目标，各供给主体间良好的关系得以建构，为规范化、高效率的网络化供给提供了基础。协作的规范期不是政府选择购买何种社会组织的服务，而是各拥有自主地位的主体基于完全自愿的原则，在成本收益分析的基础上，对合作的价值理性的一种认可，规范性和可操作化的协作运转机制又包含了工具理性的内容。

2.协作的规范期也是国家与社会关系的规范期。在协作初期，政府作为元治理的角色不可缺少，社会组织对政府的依附性较强，即使强调社会组织的独立性，政府与社会组织也更多地表现为“委托—代理”的关系，社会组织在与政府协作的过程中，需要在政府的需求和公众的需求之间做平衡游戏，显然政府更具有强势性。严格地说，政府购买公共服务社会组织并不是政府的代理人，即“委托—代理理论”并不能解释规范性的政府和社会组织关系。无论是西方的“主权在民”还是中华人民共和国的“一切权属于人民”，都表明国家的公共服务职能源于人民的授予，随着社会的发展，社会有能力承担一部分服务职能，政府与社会、市场、公民合作提供公共服务是公民的理性选择，是收回原本属于自己的权力而不是政府“委托”社会生产。事实上，相当一部分公共服务职能是近代以来国家才拥有的，而社会自给是历史的常态。

(四)协作后期：协作活动的传承与终结

任何特定形式的供给机制都不可能永远有效，有效在于其迎合了所处的背景。公共服务的协作供给是在当前经济发展大背景下的最好选择，在协作初期和规范期的成功经验和做法，有必要进行反馈以便未来更好地应用。具有稳定性的服务内容，协作供给将经历一个漫长的循环周期，将规范的协作供给模式加以传承是现实的必需。协作是一个过程，意味着其必然有终结的时刻，当某服务领域的协作供给由于社会的发展不再需要时(协作活动已完成其历史使命)，新的环境使得旧的协作机制已不再适宜时，出现更优的替代性供给机制时，协作活动便宣告终结，也意味着新环境下新一轮改革的开始，并不断推进社会向前发展。

四、结语

当前，我国基层公共服务供给与经济发展失衡的矛盾迫切要求改善公共服务供给。公共服务供给侧改革不只是简单的政府职能的转变、政社关系的调整、市场机制的发挥，关键在于联合政府、社会和市场的优势，让其以协作的关系共同提供公共服务。笔者认为是主体间的相互依赖关系而不是政府失灵为协作活动的产生提供了动力。协作是一种机制、一种优势，也是一个过程，将经历前协作期、协作初期、协作规范期、协作后期等四个阶段。公共服务内卷化、政府和社会组织间的相互依赖关系、基本协作要件的形成是前协作期的主要特点；一核多元的主体关系，岗位制、项目制的因地制宜以及公共信息共享平台的建设是协作初期的基本保障；平等合作的复杂网络关系、社会(公民)在能力提升的基础上收回(承担)部分服务职能而非政府委托社会组织生产是协作的规范期；将有效的服务协作供给模式进行传承和创新、不再适用的协作供给模式进行终结是协作后期的必然选择。公共服务供给侧改革是解决现实问题的重大举措，正确识别基层公共服务的结构性矛盾是解决问题的基础，对此类结构性矛盾的精确识别和对公共服务协作供给的一些关键举措如政府购买服务的路径进行优化，应是未来研究重点关注的问题。

[1] 王永鸿.以供给侧结构性改革更好满足城市文化需求[N].光明日报，2016-12-14.

[2] 冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题,2016,(2):12-17.

[3] 车海刚.“供给侧结构性改革”的逻辑[J].中国发展观察,2015,(11)：1.

[4] 李稻葵.关于供给侧结构性改革[J].理论视野,2015,(12)：16-19.

[5] 李洪佳，沈亚平.公共服务供给侧改革的理论范式及实践路径[J].中共天津市委党校学报,2017,(2)：68-73.

[6] 曹海军，霍伟桦.基于协作视角的城市群治理及其对中国的启示[J].中国行政管理,2014,(8):67-71.

[7] Chris Huxham，Siv Vangen. Managing to Collaborate: The Theory and Practice of Collaborative Advantage[M]. New York:Routledg，2005.

[8] 王浦劬，郝秋笛.政府向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析[M].北京：北京大学出版社，2016.

[9] Elizabeth Lank. Collaborative Advantage:How Organizations Win by Working Together[J].Journal of Management Development, 2008,(2):121-127.

[10] Alexander E R. How organizations act together: Interorganizational coordination in theory and practice[M]. Psychology Press, 1995.

[11] JD LecyDM Van Slyke . Nonprofit Sector Growth and Density:Testing Theories of Government Support[J]. Journal of Public Administration Research and Theory，2013,(1):189-214 .

[12] 刘伟,林秀丽.地方政府向社会组织提供财政支持的模式分析[R].民政部2012年“中国社会组织建设与管理”理论研究部级课题(2008MZACR001-1235),中华人民共和国民政部，2012.

[13] 鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].漆芜，译.国际社会科学杂志(中文版)1999,(1)：31-48.

[14] Z Wen. Government Purchase of Services in China: Similar Intentions, Different Policy Designs[J]. Public Administration and Development，2017,(37)：65-78.

〔责任编辑：王华薇〕

2017-06-10

教育部重大攻关项目“我国社会治理体系的构建及其运行机制研究”(16JZD026)阶段性成果

曹海军(1975—)，男，吉林长春人，教授，博士研究生导师，副院长，从事中国政府与政治、比较地方政府与地方治理、城市(社区)政治与城市(社区)治理比较研究；薛喆(1993—)，男，甘肃庆阳人，硕士研究生，从事社区治理和社区服务研究。

D63-3

：A

：1000-8594(2017)05-0151-06