公共服务空间研究的维度审视：反思、框架及策略

曹现强，顾伟先

(山东大学 政治学与公共管理学院，济南 250100)

公共服务空间研究的维度审视：反思、框架及策略

曹现强，顾伟先

(山东大学 政治学与公共管理学院，济南 250100)

近年来，以空间视角为分析、解决城市权利、邻避冲突及公共服务供给等问题提供了新的思维和分析逻辑。不过研究中也还存在公共服务领域的空间理论“本土化”关怀不足、中观和微观理论相对缺乏、研究体系化有待加强等制约因素。作为空间理论的“奇点”，对“空间”自身维度的审视对公共服务的空间理论研究具有重要意义。从单中心—多中心、技术—政治与社会、群体—个体等三个维度出发，构建了基于公共服务优化的物理、功能、心理—行为和价值等四维空间，为当前我国城市化进程中的公共服务改革提供分析框架，提出从“精准性供给”“系统性供给”“人本化供给”“制度性供给”等方面改进的策略。

公共服务；空间；空间正义

一、公共服务研究的空间转向及理论反思

社会科学对空间问题的关注与西方发达资本主义国家城市发展面临的困境及其实践密切相关。20世纪下半叶以来，通过大规模的城市扩张运动消耗过剩资本，转移资本主义危机成为西方发达国家普遍性的做法，并形成“资本积累——资本扩张与再生产——资本消耗——资本再积累”的循环。在这一过程中，由于资本主义过度攫取剩余价值而忽视弱势群体或部分地区的利益，导致严重的空间隔离和空间排斥现象，进而引发一系列的空间抗争运动。到20世纪80年代后期，随着新自由主义的兴起，“对微观权力的反思”和“福特生产方式的终结”推动了“空间”研究的勃兴[1]。列斐伏尔成为这一转向的旗手，他是最早将空间要素引入社会理论的研究者之一，而大卫·哈维则将“社会正义”创造性地引入社会空间领域，爱德华·索亚在吸收前者成果的基础上，提出“社会—空间辩证法”，认为“社会关系”和“空间关系”不但在均源于生产方式这一点上“类似”，而且二者是“辩证不可分离的”[2]119。空间被赋予地理学和建筑学之外的社会学意义，并成为衡量城市发展正义性的重要参考维度。

20世纪80年代以来，中国用最短的时间组织世界上规模最大的城市化运动，几亿人口由农村涌向城市。由于制度设计和城市规划等配套措施跟不上，大量“公共性”问题凸显，如城市人口贫困、公共空间缺乏、外来人口教育、社会保障权益无法有效实现、社区融入困难等。长期以来，国内对公共服务的研究多遵循时间维度，以公共服务的历史纵向发展为对照依据，探寻公共服务不同阶段和模式的利弊得失，以此提出改进路径。近年来，受社会科学空间转向的影响，空间的思想在我国公共服务领域逐渐得到运用，空间视角在分析解决邻避冲突、城市规划、城市贫困、城市住房保障等问题上崭露头角，成为这一时期研究的热点。通过对已有研究的梳理，我们发现当前公共服务领域的空间研究还存在诸多亟待明晰或改进的地方，特别是应将对公共服务空间理论的研究构建于深化空间自身的研究基础上。

(一)公共服务研究的空间转向概述

空间的思想本身融合了政治学、哲学、经济学、规划学、地理学、社会学等多学科的知识，意图构建起独立于时间—历史分析的思维体系，并以一种系统化的理论来重构对公共问题的认识。国内对公共服务的空间研究逐渐呈现出由浅入深、由碎片化理论介绍向系统性发展的特征。早期的研究侧重于空间、空间政治、空间哲学、空间辩证法等空间概念和思想的引入。冯鹏志(2004)较早地认为，应从自然维度和社会维度区分“时间正义”和“空间正义”的不同含义[3]。汪行福(2009)以空间哲学与空间政治的视角阐释和批判了福柯的异托邦思想[4]。强乃社(2011)以空间性和社会理论重建的角度，从空间与社会、空间性视野和空间正义等三个方面介绍了索亚的空间哲学思想等[5]。这些研究更多的是从哲学和政治学的视角，从宏观层面介绍西方空间思想的概况。

随着城市化进程的加速，尤其是公共服务问题的凸显，以系统化的空间思想深入剖析城市问题成为学术界的日益关切，由此引发我国公共服务领域空间研究的新讨论。目前来看，已有研究主要集中在以下四个方面：

1.空间权利。公共服务的空间权利是指公共服务的对象能够在一定的社会空间或一定的社会关系中选择公共服务供给的主体、地点、形式、种类、数量等的权利。公共服务的“公共性”表明其发展成果必须由广大人民群众所共享，公众利益必须置于首要位置，因此，公共服务的一切空间活动都要围绕空间权利来开展，包括公共服务的空间权力结构及运行形式，公共服务的空间生产方式、地理选址，以及空间分配和利益补偿等。

2.空间生产。空间生产既是“空间被开发、设计、使用和改造的过程”[6]，同时，又是对空间所反映的社会关系、权力关系的反作用过程。空间的生产本质上是“资本特有的增值方式和社会关系的再生产”[6]。有学者认为，在这一过程中，“需要金融资本和国家参与相结合，形成其活动基础”[7]，因此，“权力逻辑”与“资本逻辑”[8]交互影响，共同构成了公共服务“空间生产”的催生动力。公共服务的空间生产直接影响到城市的空间格局，如公共服务设施的改善直接影响到住房价格的提高[9]，而公共服务的空间生产过程如果缺乏合理有效的参与和监管，权力就会有被资本“俘获”的风险，成为牟利的工具[10]，进而造成“生产空间的资本化”[11]，甚至引发“城市革命”[12]。

3.空间抗争。空间社会抗争就是公众“为维护自身空间权益或捍卫公共空间、防止空间权利的剥夺而采取的偶发性诉求行动及其过程”[13]。现实中引发空间抗争的因子有很多，首先，增长主义导向下空间生产与重构过程中，政府重视经济利益而忽视社会管理和公共服务，在与资本结合的过程中，会主动或被动地选择性忽视部分群体和地区的“空间权利”；其次，非正义的公共服务空间生产，如未经环评、听证、审批的邻避设施的修建等，公众参与的缺失会加剧公众对政府的不信任感，另外，“空间分配正义失衡”和多样化的利益补偿缺失也是造成空间抗争的重要原因[14]。

4.空间正义。“就是存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义”[15]。公共服务空间的不均衡性以及公众对公共服务“空间权利”的抗争，使得公共服务的空间正义问题受到越来越多的关注。资本驱使下的房产开发活动使得城市“多样性”丧失，基础设施不能共享，造成“空间与社会的碎片化”[16]。针对这些问题，张京祥、胡毅(2012)认为，“社会空间正义应成为中国古城更新和空间生产过程中所要遵循的核心价值”[17]。针对邻避设施引发的空间抗争，有的学者从“城市权利”和“权力控制”进行了阐释，认为必须在空间正义的指导下，通过“促进利益相关者的有效参与和空间生产决策”，才能有效解决邻避冲突问题[18]。也有学者结合中国城镇化的实践，得出类似的结论，要实现空间正义“必须利用市场的力量、社会的力量、公众的力量限制政府的权力”，形成“以政府为主导，社会、市场、公众力量介入的参与式治理”，将公民公平地参与城市化政策的制定和城市发展的治理过程，视为空间正义的关键机制[19]。还有学者认为，空间正义的内涵应建立在“不正义”的批判基础上，从“空间”和“正义”两个视角，总结出空间正义的八个方面的具体内涵，并以此对中国城镇化中的现实问题做出回应[20]。

(二)对已有公共服务空间理论研究的反思

整体来看，国内城市问题研究的空间转向已经比较明显，但主要是在城市治理层面进行探讨，专门针对公共服务的空间研究总体上数量还偏少，且还存在四个方面的不足：一是注重国外空间理论的引入和阐释，本土化理论构建不足。空间理论源于以批判性的视角来透视“资本主义借助空间实现自我再生产”的活动[21]，而对我国城市化进程中公共服务供给的“非正义”现象没有做出本土化的学理阐释。二是侧重宏大理论叙述，中观和微观理论建设不足。从研究的对象来看，多集中于国际、国家和区域层面，而对城市化中公共服务的具体问题，以及服务对象的关注不够，从研究的内容来看，多集中于政治、阶级、利益、正义等宏大主题的讨论，使得空间理论对现实问题的指导可操作性不强。三是公共服务领域的空间研究相对“碎片化”，研究还不够体系化。公共服务的空间权利、空间权力、空间生产、空间分配、空间抗争、空间正义等之间的逻辑关系怎样，关于公共服务的空间理论框架如何搭建，还有待深化研究。四是“空间”概念有待进一步厘清，不同的研究在不同维度和不同层面进行空间理论探讨，难以形成有效的学术对话，影响了公共服务空间理论研究的进一步深入。

以上四个问题具有内在的逻辑关联性，对空间理论的研究如不能扎根于城市化建设中公共服务的具体实践，就会使得对“空间”问题的研究难以深化和体系化，也难以对实践做出有益指导。

(三)“空间”自身的体系化问题构成空间理论研究的“奇点”

“奇点”原是物理学的词汇，是“宇宙的缘起”和“时—空的开端”，在社会科学领域可以看作一种理论产生的“元”(meta)。空间概念分支众多，如空间生产、空间权利、空间权力、空间分配、空间抗争、空间正义等，这些概念只有建构于“空间”这一“奇点”基础上，才能形成公共服务领域规范的空间理论体系(见图1)。不过，当前国内对“空间”自身的研究还比较笼统或模糊。在国内早期的研究中，有的将“空间”理解为“一切空间产品、空间形态、空间生活、空间表现形式和空间权益”[15]，而有的研究则将“空间”具象化为“行政区划”或“政府管辖范围”，还有的研究则对空间的理解比较模糊。爱德华·W.苏贾认同福柯的观点，反对将空间视为“僵死的、刻板的、非辩证的和静止的东西”，而应将“历史的构建与社会空间的生产紧密地结合在一起”“对历史、地理和现代性彼此之间的关系进行改革性的重新理论化”[2]16-18，他很早就区分了“空间”和“空间性”差异。认为空间是一种“语境假定物”，而“空间性”是建构于社会基础上的，是“社会组织和生产人造的空间”[2]121-122。沿着这一思路，国内也有的学者将空间划分为“自然空间”和“社会空间”，认为自然空间是“先在的”，社会空间建构于自然空间基础上[22]。冯雷(2008)进一步批判了空间与实践、空间与场所、空间与超空间、空间与地理的关系[23]。林顺利和张岭泉(2010)则认为，“社会空间”至少包含三层含义：一是权力关系和冲突的场域；二是权力关系和冲突的产品；三是权力关系和冲突的建构形式，包括权力关系的生产和再生产[24]。尹才祥(2014)将大卫·哈维的空间批判从身体、地方、国家和全球化等四个维度进行了阐述，他认为身体是空间政治构想的原初起点，是“积累的策略”和“抵抗的场所”[25]。

总体看来，国内学者已经关注到对公共领域“空间”维度的研究，但这些研究多归于宏观的、一般意义的理论分析，其解释框架与现实公共服务问题的契合性还有待加强。基于此，本文鉴于公共服务的特性和优化公共服务供给的现实需要，试图进一步探讨公共服务的“空间”维度和属性，从而完善公共服务空间理论体系，并为公共服务优化提供有益支撑。

图1 公共服务的空间理论体系

二、公共服务空间多维性建构、框架及要义

(一)公共服务空间多维性构建

公共服务自身的公共性和务实性要求建立起中观和微观层面的空间理论，从而为实践做出有益和可操作的指导。空间正义语境下实现公共服务的优化应该符合这样一组逻辑：公共服务的发展最终要满足“人”的需求，公共服务空间正义的理想状态是每个人的公共服务需求都能得到满足，因此，它更多注重个体层面的空间分配和正义实现；空间正义导向下的公共服务优化是一个复杂、多层次、动态化和多利益协调的过程，为使每个人的公共服务空间权利得到实现，政府之外的力量参与成为一种必然选择；多重力量参与公共服务的空间优化过程，除了依靠技术的手段，还要依靠政治与社会的手段，而后者在影响个体对公共服务的满意度和获得感上具有更强的意义。

基于这样的逻辑，公共服务的多维空间构建至少需要考虑到三组递进关系：一是从关怀主体上看，随着公共服务水平的整体提高，空间中的个体或少数人将比以往得到越来越多的关注，并且个体心理感知层面将对公共服务的空间活动产生更大的意义。二是从参与主体上看，政府不再是唯一的主体，多元主体在公共服务的空间活动中不断地进行利益博弈和关系调整，同时又都将为实现公共服务的空间正义贡献力量。政府将在公共服务的基本层面发挥主导性作用，而在公共服务优化的更高层面，政府以外的力量将越来越显示出自身的优势。三是从实现手段上看，技术的手段和政治与社会的手段将更加紧密地结合起来，公众参与、民主协商、谈判与社会监管等手段的运用将会在很大程度上保障公共服务空间正义的实现(见图2)。

图2 公共服务“空间”多维性分析

(二)公共服务空间体系框架及要义

基于以上论述，从空间的视角实现公共服务的供给正义，不但是要在空间地理布局上实现公共服务空间分配的均衡，而且应将空间视为一个连续的“空间体系”，是从具象的物理空间逐渐上升到抽象的价值空间的连续体(见图3)。

图3 公共服务的空间四维体系模型

1.作为“物质语境”的物理空间。空间对公共服务的最基本意义在于：为公共服务的发生提供场域或“容器”，这里的空间是“物质语境”或“地理学”意义上的空间，如行政区、地区、城市与乡村等。作为“物质语境”的公共服务空间正义的目的在于：公共服务的供给要满足一定的“空间布局”和“地理位置层面”的空间几何要求，使得公共服务满足一定的需求度、承载力、可达性和可及性[26]，同时避免公共服务的重复供给，提高供给效率。因此，实现公共服务的空间正义，首要的是地方或区域公共服务供给的数量、种类、布局要与地方的人口特征相匹配。同时，“物质语境”的公共服务空间正义实现，需要注意两个方面的问题：一方面受经济、社会、文化和自然因素等影响，各场域对公共服务的需求本身存在不可忽视的差异性，对这种差异性的理解和把握是公共服务空间优化的前提；另一方面，“邻避设施”(NIMBY)作为比较特殊的一类公共物品，对地理景观、地理生态、公众心理等都会带来一定影响，其立项、修建、环评和验收等环节要将负面影响减到最低。

作为公共服务空间的最基础层面，政府在其中一般作为主要的参与力量，发挥着主导性的作用。政府应利用已掌握的公共服务数据，借助GIS、大数据等技术，通过科学规划与布局、财政扶持与政策优惠等，实现公共服务的区域均衡、城乡均衡和城市内部均衡。从关怀对象上看，区域内的群体或大多数人的利益往往成为政府决策时考虑的主导性因素。

2.作为系统性发展的功能空间。公共服务系统本身是由公共教育子系统、公共交通子系统、社会保障子系统等多个次级系统共同组成的，同时，其运行又需要经过空间生产、空间分配、空间消费和空间再生产等空间活动环节发挥其功能(见图4)。贝塔朗菲(Von Bertalanffy)将系统定义为“相互联系作用的诸元素的综合体”。公众的基本需求呈现多样性和系统性的特征，同样公共服务的供给也遵循“木桶原理”，任何一环的割裂和缺失都可能造成公众对公共服务整体满意度的下降，甚至是对公共服务供给者的不信任。因此，公共服务空间正义的第二层空间含义应该是功能性的，而且这种功能要以整体性、系统性和动态性的特征呈现。目的在于通过多样化的公共服务选择和匹配，实现整体功能大于部分功能之和。

图4 公共服务系统功能的发挥依赖于公共服务子系统协同推进及其空间活动的有序运行

从这层意义上看，公共服务空间正义不仅要满足公共服务的物理、几何布局要求，还需要为公众提供种类多样、功能匹配的服务选项。因此，政府以外的市场力量也将广泛参与到公共物品的空间生产、空间供给，甚至是空间分配环节中。政府通过BOT、TOT、PPP等形式，与私人部门或社会组织建立广泛的合作关系。需要说明的是，基于市场的逐利性，如果政府或社会监管力量缺失或薄弱，市场力量往往会在供给地域、供给内容和供给对象上进行选择，而这种空间上的选择性供给，往往会进一步加剧公共服务的空间非正义。

3.作为获得感提升的心理—行为空间。物理空间和功能空间实际上都是在解决区域内群体公共服务需求的满足问题，其公共服务的空间生产、空间分配过程往往是政府和/或市场主导的，表现为一个自上而下的单向过程。而被迫夹杂在权力和资本之间的公众，其作为公共服务生产者和再生产者的角色被长时间忽视。公共服务的最终目的是满足“人”的需求和发展，受性别、职业、年龄、收入、受教育水平等因素的影响，公众对公共服务需求的迫切程度和偏好也存在很大的差异，因此，公共服务的空间生产和空间消费与空间分配等既要能够满足多数公众的公共服务需求，又能对少数群体和公众个人的公共服务偏好做出有效回应。必须打通空间内消费者(使用者)与供给者之间的沟通、反馈渠道，凸显出空间视角下“人”的作用和意义。

对公共服务心理—行为空间的关注体现出公共服务发展的新理念和新方式。首先，价值理念的转变，由传统的政府本位或市场本位向以民为本转变，公共服务的发展模式由单纯追求数量和投入的传统粗放式、引导式发展朝着注重精品项目的精细化、激发式方向转变；其次，参与主体的变化，如果说物理和功能空间层面公共服务优化的实现主要依靠技术的途径，那么心理—行为空间的公共服务优化主要通过有效的公民参与途径来实现，公众不再是被动的公共服务消费者，而是积极地参与到公共服务空间生产的各个环节；另外，在这一空间层面，社会大众、少数人，甚至个人公共服务的意愿、满意度和获得感都将成为评价公共服务供给效能的重要参考指标。因此，需要开展广泛的满意度调查，在了解居民使用公共服务设施的基本需求上，保证公民享受公共服务的基本权利[27]。

4.作为社会关系调整的价值空间。正如迪尔所讲，“任何一个社会，任何一种生产方式，都会生产出自身的空间”[28]。公共服务的空间生产活动不但生产出空间中的各种公共物品，而且造就了公共服务的生产空间本身，这一过程中，公共资源得到重新规划，生产关系和再生产关系得以重新调整，社会利益获得重新分配。而在“市场的逻辑”日益凸显的现实状况下，公共服务的生产空间逐渐成为“生产剩余价值的中介和手段，资本逐利的对象，各种利益争夺的焦点”[19]。因此，公共服务的空间生产必须以空间正义的价值为核心，而实现公共服务领域空间正义的关键是要调整空间活动中人与人、人与权力、人与资本以及权力与资本间的关系，使之符合社会公平与公正的伦理关系(见下面图5)。

图5 以社会公平正义为价值核心的空间关系调整

首先，从人与人的关系上看，罗尔斯将“公平原则”和“差别原则”视为实现正义的两个基本原则，该原则同样适用于公共服务空间活动中不同群体利益调整，那就是公共服务的空间配置既要满足大多数人的需求，同时又要注重社会弱势群体的利益，减少社会歧视、社会排斥、社会断裂和“多数人的暴政”发生；其次，从人与权力的关系上看，空间是权力的基础，或许进一步说，公共服务的空间行为本身也是一种政治行为，权力应成为公众获取公共服务空间权利的手段，而不使人成为权力(以政府为代表的公共部门)的依附和手段； 再次，从人与资本的关系上看，资本的生产与再生产、消费与再消费都离不开人的活动，在社会主义国家中，人应成为资本的目的，市场和资本的发展从根本上是要满足公众的需求，同时资本又成为实现人的价值的手段；最后，从权力与资本的关系上看，公共服务的生产活动不同于私人物品，公共权力的行使以及私人部门在公共服务领域的空间活动介入，必须体现出“公共性”的特征，政府与市场伙伴关系(PPP)就是典型(见表1)。

表1 公共服务的四维空间体系分析及要义

三、实现城乡公共服务优化的多维空间策略选择

空间的四维体系并不是割裂存在的，而是同时并存的，且存在递进的关系：物理空间正义提供了最基本层面的正义，在识别空间差异性基础上完成公共服务在空间场域的基本布局，减少供给失衡；功能空间正义使破碎的公共服务间配套协调，从而提高公共服务的系统规范性和整体效果；心理—行为空间正义使公众真正成为公共服务的核心关注，公众对公共服务的感知、意愿成为公共服务决策的出发点和落脚点；价值空间正义使公共服务空间活动中的利益关系得以调节，为公共服务系统的长效运行和持续改进提供制度保障。基于空间的不同维度，结合当前我国城市化进程中城乡公共服务的非正义现象，可以构建如下的策略框架。

(一)构建基于城乡空间差异化识别基础上的“精准性供给”

空间具有差异性的特征，物理空间的差异性成为构成公共服务多样化的载体基础。在快速城市化进程中，区域公共服务供给总量的增加成为衡量地方公共服务水平的主要指标，保证城市公共服务供给成为政府工作重心。这种供给模式一方面造成乡村公共产品的严重不足，城市和农村公共服务水平差异显著[29]；另一方面，因为缺乏科学的细分，城市内公共产品空间叠加和真空问题成为常态，造成公共服务在空间领域的“马太效应”，甚至是“反比例服务”[30]。因此，只有转变传统“大水漫灌式”公共服务供给模式，推动“精准性供给”，提高公共资源的使用效率，才能避免出现供给不足、供给错位或重复供给的情况。

首先，要通过政府公共服务数据库系统，综合利用地理信息系统、“互联网+”公共服务、大数据等现代信息技术，对城乡区域空间内的人口分布情况、公共服务供给情况等进行数据挖掘、筛选和分析，准确识别城乡之间、城市内部间公共服务发展需求，确定城乡公共服务发展优选项，如乡村相对于城市而言公共服务全方面落后，但其医疗、教育、社保、供水等公共服务需求更为突出，而公共交通、环境保护、公共安全等公共服务问题则成为制约城市发展的瓶颈性因素。其次，在空间差异化基础上选择公共服务的供给模式，城市与乡村具有完全不同的地理景观，城市人口密集，公共服务需求旺盛且集中，乡村虽然也有较强的公共服务需求，但人口密度相对较低，需求较为分散，而许多投入成本高、回收周期长的公共服务只有在规模生产或垄断经营的情况下，才能正常运行，如集中供水等。如果忽视这种联系，盲目交由市场供给，势必会造成在公共服务对象和区域上的选择性供给。因此，政府应结合区域空间内的实际情况选择政府供应或PPP等供给模式。

(二)构建多样化选择和多环节匹配的“系统性供给”

只有以一种资源整合的形式，整体性地提供给公众，公共服务系统才能最大限度地满足公众的需求。公共服务系统作为社会大系统下的子系统，同时又可以细分为公共教育、公共医疗、社会保障、公共交通、公共环境、公共安全、市政事业等次系统，每一层级系统功能的实现都需要具备以下条件：首先，必须为公众需求提供多样化的选择。多样性既是构成系统的基础，也是支撑系统功能有效发挥的前提，例如，针对城市居民、外来人口、城市低收入家庭和乡村基础教育问题提供不同的有针对性的选择方案等。其次，公共服务次系统之间、公共服务次系统与其配套系统之间要相互匹配和兼容，减少公共服务的“碎片化”。公共服务的系统化建设必须与城市化建设同步进行，并融入政府工作计划、市场发展过程中，例如，房地产开发商或政府外包承包方要结合地方人口情况，合理开发适合不同人群休闲娱乐的公共空间，防止“广场舞大妈抢占篮球场”事件的再次发生；另外，多样性的公共服务供给需要多个政府部门的合作治理实现。各部门通过数据信息共建与共享，构建联动机制，及时、动态化调整公共服务业务流程，实现各个环节的无缝连接。

(三)构建注重公众参与和个体关怀的“人本化供给”

公共服务供给空间失衡除了“增长主义”导向下，政府选择性供给和资本逐利性供给的原因以外，公众公共服务需求表达和反馈环节的缺失也是重要原因，对弱势群体和乡村来说这一情况更为严重。受历史条件的限制，我国的城市化进程存在大量的城市对农村的非正义现象，而且这种非正义现象至今仍广泛存在。一方面我国农村地区的城市化是在资本与行政力量推动下的城市外延扩张型的被动城市化，这一进程中，农村被动地卷入城市化的进程中，从而产生大量的农村失地人口，乡村经济却发展相对缓慢，可以说，农村自身已经失去公共服务的空间生产能力；另一方面，在城市化进程中，大量农民工进入城市寻找工作机会，尤其是农村年轻人和精英的加速流失，导致农村在公共服务诉求上集体失语，农村只能被动地接受政府或市场提供的非常有限的公共服务选择，导致公众心态失衡，满意度和认可度普遍不高。

“人本化供给”就是要转变公共服务空间生产与分配过程中政府、市场和公众角色、身份上的本末倒置，将多数人与少数人、城市居民与乡村村民的公共服务的权利需求置于公共服务空间生产和分配的首要环节，将公众满意度和获得感作为评价公共服务效率的首要标准。因此，要积极拓宽公共服务需求反映渠道，不断完善公共服务供给反馈机制，发挥好社会组织和农村基层组织的作用，鼓励并为公众参与公共服务建设创造良好条件和环境。

(四)构建多元利益协同和正义价值导向的“制度化供给”

在公共服务的空间生产、空间布局与分配中，“政府逻辑”“市场逻辑”“公众逻辑”基于不同的出发点，彼此采取不同的博弈策略，往往会造成公共服务整体功能难以有效发挥，以及公共价值的缺失或异化。公共服务的“制度化供给”是规范公共服务空间活动中多主体行为规范、多元利益调节的支撑和保障。“制度性供给”就是要结合城乡公共服务空间发展的实际情况，构建跨部门的、跨行政区划的、跨域和城乡统筹的协同机制建设，以及政府、社会和市场联动机制建设，重点解决好协同规划机制、财政分摊机制、联动机制、责任分担机制、协同监管机制、风险预防机制和利益补偿机制等。

1.建立城乡联动机制。正确处理城市化进程中城市与乡村的辩证关系，是推进城市化健康发展和保证公共资源合理有效配置的关键。随着人口、资本、技术、土地等生产要素在区域空间内的加速流动，城市与乡村的公共服务需求也在发生快速的动态变化，因此，公共服务的需求识别和调整机制也要及时跟进，避免供给信息不畅、供给滞后或错位的情况，如城市中大量外来人口聚集地区的公共安全需求和水电气暖等市政设施需求也急剧上升，而城市近郊、乡镇政府所在地等迫于发展的急切需求，公共交通的改善可能会成为当务之急。建立公共服务供给的城乡联动机制就是要将公共服务需求急剧变动可能造成的资源配置失效风险降到最低，同时对未来做出相对科学的预判，建立公共服务的可持续供给机制。

2.多元参与协同机制。面对急剧上升的公共服务需求，必须寻求公共服务的多方协同供给新模式，政府要发挥统筹作用，定期对公共服务供给空间均衡情况进行统计分析，发现供给的薄弱区域、群体和薄弱环节，提高对弱势群体和乡村公共服务财政支持力度，发挥保底作用。同时要营造良好的投资环境，引导市场资本力量进入公共服务领域，避免公共服务消费主义的抬头，提高公共资源使用效率。另外，还应为社会力量和基层农村组织参与提供良好的制度环境，鼓励其通过志愿行为、民主协商、谈判等方式，发挥在环境保护、公共教育、社区医疗、公共文化等公共服务领域的优势。

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〔责任编辑：刘建明〕

2017-07-10

国家社科基金重大招标项目“我国基本公共服务供给侧改革与获得感提升研究”(16ZDA080)、国家社科基金一般项目“‘共享’理念视域下的包容性城市治理研究”(16B22049)阶段性成果

曹现强(1967—)，男，山东临沂人，常务副院长，教授，博士研究生导师，从事行政理论、城市治理、公共政策研究；顾伟先(1988—)，男，山东潍坊人，博士研究生，从事行政理论和城市治理研究。

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