世界银行“世界治理指数”对中国的测量与启示

程同顺，李 畅

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

世界银行“世界治理指数”对中国的测量与启示

程同顺，李 畅

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

世界银行的“世界治理指数”有话语权和问责、政治稳定与杜绝暴力、政府效能、规制质量、法治和遏制腐败等六个指标。运用这六个指标通过跨时间和跨地域的比较，分析中国国家治理的基本状况，在此基础上提出未来中国国家治理能力现代化应该注重的十大要素，并就改进世界治理指数的指标设计从“弱化精英评判，注重民众体验;优化研究设计，回应外界质疑；修正因果关系，调整比较框架”等三个方面进行了探讨。

国家治理；现代化；世界治理指数

2013年11月，中国共产党十八届三中全会公报指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。不久，习近平总书记刊文《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，明确了国家治理能力的概念，即“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。此后，不少国内学者就国家治理能力现代化的测量标准进行了广泛而深入的探讨。世界银行的“世界治理指数”(Worldwide Governance Index, WGI)早在1999年就率先运用六个指标来对全球多个国家和地区的治理状况进行测量，获得了良好的声誉。借助“世界治理指数”测量中国等国家和地区的国家治理现状并进行研究，有助于确立中国国家治理能力现代化的标准。

一、世界治理指数的六个指标

在汉语世界中，“治理”一词被认为是“统治”和“管理”两词语义的归并，中国人多在“修齐治平”和“治国理政”的话语背景中来对其加以理解和使用。英文中的“治理”(Governance)一词，其词根来源于希腊(拉丁)语gov-,原意为驾船、行舟，后引申为控制、引导和操纵的行为或方式。自20世纪90年代以来，西方学者开始在公司治理、国家治理、社会治理等多种语境下探讨“治理”概念并构建理论，“治理”的含义与用法也相应有了转变。在政治学领域，愈来愈多有关“治理”的著作中，“治理”暗含着“统治的含义有了变化,意味着一种新的统治过程,意味着统治的条件已经不同于前,或是以新的方法来统治社会”[1]。世界银行对“治理”的定义为“一国之内的权威凭借多种制度与习俗来维护和运行。这包括选择、监管、更迭政府的一系列过程；政府能够制定并实施一系列明智政策的权力；以及来自公民的敬重，和国家建立起的一系列管理经济与社会互动的规制”[2]。基于上述“治理”的概念，布鲁金斯学会的经济学家考夫曼和世界银行发展研究集团的亚特克瑞等人共同开发了“世界治理指数”，将32个第三方变量聚合成下述六个指标，用以测量全球各国的治理质量：

一是话语权和问责(Voice and Accountability)，该指标用于测量公民能否参与选择政府，以及享有言论、结社、新闻等自由的程度。

二是政治稳定与杜绝暴力(Political Stability and Absence of Violence)，该指标用于测量人们是否能够感知存在运用宪法外(或暴力)手段推翻政府或危及公共安全的风险。

三是政府效能(Government Effectiveness)，该指标用于测量政府提供公共服务的质量、文官队伍的整体素质、秉公执法的独立性、政策制定与执行的质量，以及政府承诺执行这些政策的可信度等。

四是规制质量(Regulatory Quality)，该指标用于测量政府制定和执行稳健政策和法规，以及促进私人部门发展的能力。

五是法治(Rule of Law)，该指标用于测量社会成员信任并遵守社会规则的程度，尤其是遵从契约、听从警察、服从法律的质量，以及发生犯罪和暴力的可能性。

六是遏制腐败(Control of Corruption)，该指标用于测量借助公共权力谋取私利的程度，包括各种程度的腐败行为，以及特权阶层和私人利益集团对国家的“侵蚀”。

在测量方面，考夫曼团队首先使可以归为同“类”(cluster)的非同源第三方变量依据一系列聚合算法归并，将某一国家和地区获得的实际测量值在215个国家和地区的实际测量值中进行百分位排序，就相应得出了“世界治理指数”各个指标上的分值*以政府效能一项为例，在2015年“世界治理指数”的215个国家和地区中，新加坡实际测量值最高，得分为100；海地实际测量值最低，得分为1；阿根廷的分值排位居中，故得分为50。。自1996年开始至今，考夫曼团队几乎逐年(1997年、1999年、2001年的数据缺失)更新全球215个国家和地区的治理指标数，并将其公布在www.govindicators.org网站，免费向查询者开放。

二、对中国大陆地区国家治理现状的测量

在世界银行的世界治理指数的标准下，中国的国家治理是一个什么样的水平呢？为便于更好地理解这个问题，本文利用世界治理指数提供的数据从历时性比较和跨区域比较两个方面来进行说明。

图1 世界治理指数对中国大陆地区国家治理水平的历时性考察

(一)历时性比较

在这一部分，本文运用世界银行“世界治理指数”的六个指标对中国大陆地区自身治理状况进行跨时段追踪考察，时间跨度为1996年至2015年(见图1)。在图1中，居中的折线是“世界治理指数”基于单一指标对中国大陆地区进行测量的分值，而另外上下两条折线分别是边际误差。考夫曼团队之所以采用这样的图示方法，是因为“世界治理指数”确立的每个指标都是由选取的多个第三方变量构造而成，所以多个变量经聚合后得出的分值有必要给出一定的误差区间。

在“话语权和问责”一项中，由于西方学者掌握民主理论的话语霸权，所以，对中国大陆地区公民没能参与对选择政府和缺乏西式的公民自由有所诟病，因而中国大陆地区在该项得分持续走低；在“政治稳定与杜绝暴力”一项中，中国大陆地区的得分没有超越全球的平均水平，但从中国大陆地区民众，特别是旅华外籍人员的真实感受来看，当前中国无疑是一个稳定而安全的国家；在“政府效能”一项，中国大陆地区从1998年开始就超越全球中位水平并在总体上呈现向好趋势，特别是在“十八大”召开之后，中共中央颁布一系列从严治党的新举措,政府效能也随之显著提高，这说明“世界治理指数”的指标反映了中国普通民众的真实观感；在“规制质量”一项中，中国大陆地区的得分徘徊在215个国家和地区的中位附近，得分不高的一个关键原因是外界普遍认为，中国政府在国内实施规制时，过多偏袒国有部门，从而造成中国大陆地区社会力量发展的制度性困境；“法治”一项体现了中国大陆地区的国家治理依旧带有较强的“人治”色彩，但“十八大”后国家高层多次表明“依法治国”的决心，随后几年WGI的该项指标也呈现上升态势；最后，“遏制腐败”的指标显示中国在经济迅速发展时期，腐败情况相对严重，执政党对腐败现象的管控状况也因时而异，但该项指标在“十八大”后也有明显起色。

(二)跨区域比较

除了历时性的比较，本文还尝试选取2015年新加坡、中国香港特别行政区、中国台湾地区与中国大陆地区在世界治理指数六个指标的分值进行治理状况研究，以评估当前中国国家治理的发展水平及未来重点建设的方向*澳门同样是一个自成体系的华人社会，但是由于人口仅60.18万人，相比中国大陆13.85亿人、香港737.4万人、台湾2 340.5万人，以及新加坡574.1万人，不具有显著的样本意义，故将其排除在本次比较之外。人口数据来源参见“世界实时统计数据”(2017年)，www.worldometers.info。。选取中国香港特别行政区、中国台湾地区以及新加坡的原因是华人占社会主体地位，并主导国家治理体系，与中国大陆地区在治理理念、模式、目标，以及社会价值观等方面均有较高相似度。

中国大陆地区、中国香港特别行政区、中国台湾地区以及新加坡在“话语权和问责”指标上，中国台湾地区以73分高居榜首。在民主转型之后经过两次政党轮替，中国台湾地区已经完成威权体制向民选的过渡，民意在政治生活中的各个环节都得到了体现。中国香港特别行政区以64分紧随其后。新加坡因其威权主义政体压制民众话语权而饱受外界非议，此项仅得43分。中国大陆地区因政治制度明显不同于西方主流国家而排名靠后(见图2)。

图2 中国大陆、中国香港特别行政区、中国台湾与新加坡在话语权与问责上的比较

在“政治稳定与杜绝暴力”一项，除了中国大陆地区，其他比较项均获得WGI的优良评价。中国大陆地区疆域广阔、人口众多、民族成分复杂，特别是近几年“三股势力”在华活动频繁，这导致中央政府在个别地区治理难度加大。而中国香港特别行政区、中国台湾地区以及新加坡由于面积小、人口少、民族成分简单等现实因素，在政治稳定与社会安全指标上具有天然优势(见图3)。

图3 中国大陆、中国香港特别行政区、中国台湾与新加坡在政治稳定与杜绝暴力上的比较

在“政府效能”指标的测量中，新加坡的分值为100，表明该国政府的治理效率与治理能力为全球翘楚。中国香港特别行政区紧随其后，分值为99，再次是中国台湾地区，分值为88。由于中国共产党具备强大的组织动员能力以及党内精英优秀的执行能力，中国大陆地区在“效能考核”一项的得分为68(见图4)。

图4 中国大陆、中国香港特别行政区、中国台湾与新加坡在政府效能上的比较

在“规制质量”一项，中国香港特别行政区以及新加坡均得到100分，意味着两地政府运用规制手段进行调控的能力居于全球领先地位。中国大陆地区在该项治理指标得分仅为46分，存在的原因是多方面的。其一，是政府角色还未完成“权力本位型”到“责任本位型”的转变；其二，“政府—社会”关系还未从“计划/控制”阶段发展至“契约/互动”阶段；其三，政府还没有建立起来对制度的忠诚信仰，规制手段简单(见图5)。

图5 中国大陆、中国香港特别行政区、中国台湾与新加坡在规制质量上的比较

从“世界治理指数”的测量来看，中国大陆地区国家治理中的法治水平还处在一个相对较低的层次上。中国有长期“人治”的历史包袱。改革开放以来，中国共产党已经开始意识到国家治理中法治因素的重要作用，并将“依法治国”上升为治理国家的基本方略，努力构建中国特色社会主义法治体系。在法治国家的建设方面，中国大陆地区可以向有丰富经验的新加坡(97分)以及中国香港特别行政区(95分)借鉴学习(见图6)。

图6 中国大陆、中国香港特别行政区、中国台湾与新加坡在法治上的比较

与中国香港特别行政区、中国台湾地区以及新加坡相比，中国大陆地区在遏制腐败领域仍有很大的提升空间。中国大陆改革开放以来，经济的迅速发展给权力寻租提供了便利条件，腐败现象已经成为中国共产党能否长期执政所面临的重大挑战之一。中国香港特别行政区以及新加坡在遏制腐败方面都取得了不错的成绩(见图7)。

图7 中国大陆、中国香港特别行政区、中国台湾与新加坡在遏制腐败上的比较

三、世界治理指数对中国国家治理能力现代化的启示

16世纪之后，西欧和北美地区的部分国家率先开启现代化进程，并建立了包括政治、经济、社会、文化在内的一整套现代国家体系。但在一个复杂多样的世界中，西方化并非后发国家现代化进程的唯一途径。中国国家治理体系的现代化建设，绝不是要照抄照搬英、美等国的国家制度；中国国家治理能力的现代化，也没有必要完全依照西方设立的标准作为自身发展路径的指向标。中国国家治理现代化不仅要学习借鉴发达国家经验，还要根据自身实际情况有所创见。

世界银行世界治理指数因其对国家治理状况测量的实用性、普适性受到用户的广泛认可，用户中不乏多国公共部门以及全球知名的国际组织、跨国公司、科研院所。世界治理指数开发的六个测量指标对中国国家治理能力现代化建设具有启示意义。首先，世界治理指数将国家治理能力分解为六个可操作的指标，这使后发国家在治理能力提升的过程中有的放矢；其次，世界治理指数通过具体量化后的得分可以了解自身所处的发展阶段，以及明确可以选择何种模式来提高自身能力；再次，可以运用统计学方法来测算出世界治理指数六个指标的内在相关性，这为整体推进国家治理现代化提供了新颖的视角。可以说，“世界治理指数”的六个指标是各国政府进行国家治理时共享的参考性标准。中国的国家治理能力现代化，有必要借鉴国际经验，将其吸收归纳为注重安全、民主导向、强调效能、灵活规制、依法治国、遏制腐败等六个标准来促进自身能力建设。此外，在此基础上还应另外提出科学施政、追求公正、增进和谐、以人为本等四个标准作为国家治理能力现代化建设更为全面的补充。

(一)注重安全

早在人类进入现代社会之前，霍布斯、洛克等社会契约论者就认为，保障公民的安全权既是国家建立的初衷，也是国家最基本的职能。社会发展至今，安全议题的重要性达到一个前所未有的高度，并成为全社会关注的热点。从个人到国家，从传统领域到非传统领域，从生存到发展，安全概念的泛化要求治理主体不但具备灵活构建多层次、全方位安全体系的能力，而且要与时俱进地具备满足民众对安全需求的能力。

(二)民主导向

公民参与既是国家治理合法性的主要来源，也是国家治理能力现代化的重要特征。中国国家治理能力现代化要求在三个方面体现民主导向。首先，国家治理主体吸收民意并整合成政策建议的能力，是直接体现建构现代国家合法性的能力；其次，在治理策略方面，国家治理能力的提高直接体现在国家治理模式由传统的“行政命令型”向现代的“民主协商型”转变；最后，现代社会中的国家治理模式推崇民主价值。政府应在决策环节广纳民意，汲取民智，在施政环节关切民情、凝聚民心，民众既是国家治理效果最直接的体验者，也是治理能力最公正的评判者。

(三)强调效能

自20世纪70年代以来，以英、美、日、韩为代表的国家为缓解公共财政压力，体现国家治理的公正和民主价值，纷纷实施以提高政府效能为目标的政府改革，并收到良好的效果。中国国家治理能力的效能化建设顺应时代进步的内在要求。首先，现代社会要求政府具备高效率的国家治理能力，以便处理日趋复杂的社会矛盾；其次，现代社会要求政府有能力向公民提供更为丰富、优质的社会公共产品以满足于利益主体的多元需求；最后，对国家治理体系的效率与能力提出更高的要求，既符合普通民众的主观愿望，也体现社会发展的客观要求。

(四)灵活规制

现代国家普遍将市场作为配置社会资源的基础方式，因此，如何解决市场失灵及相关问题就成为政府长期面临的难题之一。19世纪后期，美国政府为了遏制铁路运输业出现的恶性竞争趋势，首次引入规制手段。此后，成熟的市场经济国家纷纷选择运用规制手段调控本国市场，从而有效地保护了公共利益[3]。现代政府理论认为，政府能否依据法律，运用法规和行政规章、命令、裁决等规制手段，实现对市场的有效调控，公平地增进全体社会成员的福利是衡量国家治理能力现代化水平的重要标志。

(五)依法治国

纵观世界上的现代国家，无不把法治当作国家治理的基本方式和国家治理能力现代化的重要标志。多项统计表明，一国的法治水平与其国家诸多现代化指标呈显著正相关，可见法治在现代化进程中发挥着相当重要的作用。将法治当作治国理政的基本方式，“最重要、最关键是要运用法治思维和法治方式的能力，解决法治缺位情况下治理动力不足和能力不够的问题”[4]。一方面要摆脱“维稳思维”，摒弃用国家强力“搞定”问题、行政手段“摆平”麻烦的老办法，回归依法治国；另一方面，正确处理改革与法治的关系，善用法治凝聚改革共识，引领改革方向，规范改革程序，巩固和扩大改革成果，这在中国国家治理现代化中极具现实意义。

(六)遏制腐败

任何政府都有向腐败演化的可能性，特别是在具有深厚封建传统的中国社会，党和政府在治理腐败的进程中任重而道远。国家治理腐败能力的现代化，首先，要求治理主体有及时优化反腐败治理体系的能力。传统型“政出多头”的治理格局，已经不能适应深度反腐的新局面，权责集中化已成为改革的必然趋势。能否及时调整治理结构形成合力遏制腐败，体现了国家治理主体自我更新的能力。其次，反腐败自身的特点决定了国家治理中对腐败行为的打击只能是事后追惩性的，这并不足以预先遏制腐败的发生。现代社会治理腐败现象，需要打击与预防并重。从某种程度上来讲，预防腐败的能力和效果更为直接地体现了国家治理能力水平的高低。

(七)科学施政

马克斯·韦伯认为，“现代化”是我们这个时代的一种“文明的形式”,其本质上是社会各个领域的实现“理性化”的过程。布莱克把现代化说成是“在科学和技术革命影响下,社会已经发生和正在发生的转变过程”[5]。从总体上说，国家治理的科学化就是治理主体有意识地按照国家自身运行的客观规律对其进行治理。国家治理能力现代化，体现于政府在治理过程中是否能够坚持理性思维，贯彻科学精神。现代社会对治理科学化提出愈来愈高的要求，只有实现科学治理，才能最大限度地实现社会经济效益，促进社会稳定和推动社会发展。首先，要借助先进的管理科学与管理经验，优化国家治理机制，节约行政成本，减少部门摩擦，提高治理效率；其次，积极引入专家学者等“政府外脑”以第三方身份直接参与国家治理，可大大提高治理方法的科学化水平；最后，在国家治理过程中应用现代科技手段的深度与广度，可以从侧面反映出国家治理能力现代化水平的高低。

(八)追求公正

公平与正义既是现代人的普遍共识，也是体现国家治理能力现代化的重要衡量标准。由于现代社会职业分工日趋细致，国家治理体系主要是通过司法部门来促进和保障全社会的公平正义。《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》指出的：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”司法部门是守护社会公平正义的最后一道防线，国家治理能力现代化就是要让人民群众能在每一个司法案件中感受到公平正义。

(九)增进和谐

改革开放以来，中国经济的高速发展不可避免地带来大量的社会问题。特别是进入新世纪，长期积累下来的社会矛盾呈现激化之势。缓解社会矛盾、增进社会和谐成为考验中国国家治理能力现代化的重大课题。从多个国家的发展经验来看，保障弱势群体，实现社会和谐，已成为体现国家治理能力的重要标志。早在19世纪80年代，德国政府为了化解尖锐的劳资冲突、促进国内和谐，建立人类历史上最早的社会保险制度。20世纪30年代，以社会保障为主要内容的罗斯福新政，不但及时化解了“大萧条”带来的各种社会危机，而且形成的稳定、和谐的社会局面为美国打赢反法西斯战争提供了重要保障。20世纪40年代末，丘吉尔政府采取一系列措施，迅速缓解了因二战造成的国内阶层对抗等社会矛盾，福利国家的形象风靡一时，在很大程度上影响到澳大利亚、加拿大、新西兰等国的社会发展进程，成为上述国家经济发展、社会和谐的主要政策性因素。由此可见，现实社会和谐是国家治理能力现代化的重要标准之一。

(十)以人为本

国家治理，归根结底是对人的管理和服务。国家治理能力现代化，就是国家治理主体与时俱进地提升对人全方位管理和服务的能力，以人为本理所当然地成为衡量其现代化水平高低的最为全面的标准。首先，现代社会是人本导向的社会，国家治理能力的现代化就是要在治理过程中，自觉地在方方面面体现人的尊严，促进人的发展，实现人的价值。从这个角度讲，国家治理能力现代化就是国家治理能力人性化。其次，国家治理能力建设的人本导向，既是中国共产党执政中对自身提出的更高要求，也是对马克思“人的全面发展”理论的实践性回应。中国国家治理能力的现代化在先进理论的指导下，在总结他国经验教训的基础上，完全有可能实现对西方国家治理的超越。

四、对改进“世界治理指数”的探讨

自20世纪末期，第三波民主化转型国家和地区进入相对稳定的发展阶段。“治理，是西方社会在民主制度、法治和公民社会的发展已经相当完善之后的一种政治运行模式”[6]。近年来，对国家治理状况的测量随之成为全球比较政治学者的兴趣热点之一*当前，对国家治理质量有所探讨的学者及成果，国内有马得勇，《测量治理：国外的研究及其对中国的启示》(2008)；臧雷振，《政府质量：国家治理结构性指标研究的兴起》(2013)；汪仕凯，《国家治理评估的指标设计与理论含义》，(2016)等。国外有Agnafors 撰写的Quality of government: Toward a more complex definition (2013)；Anderson. C与Blais. A, Bowler. S合著的Losers’ Consent: Elections and Democratic Legitimacy (2005)；Anheier. H的Governance: What are the issues? (2013)；Bevir. M的Governance as theory, practice, and dilemma. In: Bevir M (2011) 等。另外，2015年，华东政法大学政治学研究院高奇琦、游腾飞团队创立的“国家治理指数”(NGI)是中国大陆地区第一套测量国家治理质量的体系，NGI的出现对中国打破西方国家创造的“指数迷信”具有重要意义。。相比治理指标的确立，如何量化治理指标对学者来说更具挑战性。

尽管世界银行的“世界治理指数”因其对国家治理能力测量的清晰、有效等众多优点在全球广受好评，但仍非尽善尽美。自世界治理指数发布伊始，考夫曼团队就在全球范围内遭到诸多学者的质疑。本文在此也尝试对世界治理指数体系中存在的问题进行探讨，并提出相应的改进方案。

(一)弱化精英评判，注重民众体验

2010年，考夫曼团队在世界银行的网站上发布了《世界治理指数：方法与解析》一文，文章承认WGI体系中聚合六个主体指标的32个第三方数据源，使用抽样统计方法通过民意调查直接获取的仅有9个。另外，23个第三方数据的来源则是主观性很强的专家评估，其中9个来自诸如美国国务院、法国国家发展署等官方机构；另有9个来自自由之家、传统基金会、自由无国界等非政府组织；余下5个则来自全球知名的商业咨询机构，如《经济学人》情报组、iJET综合风险管理公司等机构(见表1)。从数量统计来看，来自官方、NGO和咨询机构专家的主观评分占数据源总体的72%，而能直接体现民众评价的数据源仅为28%。由此可见，国家治理指数的评价机制实际上带有很强的精英评判色彩。而作为最直接的利益相关者，本国民众对国家治理状况的评判并未被充分地聚合至WGI体系之中。一般而言，没有久居某国和地区深入了解民情和社情，在评价时很难不失于主观臆断或猜测。精英的视角不能取代整体社会的价值判断，西方精英阶层的价值观更不可能成为衡量所有国家的万能标尺。但从当前的现实来看，西方国家的精英在评价其他国家时，往往将自身价值观上升为“普世”标准臧否他国的政治实践，最能反映该国治理状况的民众感受则很少为主流话语体系所认可。在某些状况下，对同一事实的评判，二者相去甚远，这很难不让人对西方精英主导下各种评价体系的信度和效度产生怀疑。

无锡城市职业技术学院院级科研课题“供给侧结构性改革下的激励性食品安全治理研究——基于生产经营主体激励视角”（WXCY-2017-KZ-02）

表1世界治理指数数据来源情况一览表

尽管饱受西方国家批评，但中国共产党推行的“计划生育”政策已经成为当代中国国家治理最有成效的经典案例之一。据粗略估算，自1981年始，截至2015年年底，在“计划生育”政策的干预下，中国社会减少出生人口约5.7亿，国民素质大幅提升，人口年龄结构得到优化，所形成的“人口红利”成为中国社会改革开放时期经济快速发展的重要因素*自中共中央于1980年9月25日发表《计划生育公开信》始，截至2016年1月1日全面放开二胎政策，中国的“计划生育”政策总共实施34年。本文假设1951—1958年和1962—1979年(由于1959年、1960年、1961年的自然灾害严重影响了当时社会的人口出生率，故将这三年非常时期略去不计)共26年内的平均人口出生率为x，假设1980年中国实际人口总数值为y,2015年的实际人口总数值为z,假设在“计划生育”政策的干预下中国社会人口减少数量为a，上述三个变量之间符合a=y(1+x)34-z的关系。从“世界实时统计数据”www.worldometers.info获取数据，经查询、计算可知x=2.04%，y=975420000,z=1367820000,计算后得出a值约为570000000。即在“计划生育”政策的干预下，中国社会在34年内人口出生总量减少约5.7亿。。在逐步适应“少子化”家庭模式之后，绝大多数中国家庭体会到优生优育的实惠，同时也分享到国家快速发展所带来的成果，因此，对该项政策给予高度评价。但与中国国民的广泛认可不同，“计划生育”政策因明显与西方基督教国家禁止堕胎和生育自由的价值观念冲突，在与西方国家主导的治理状况评级中，中国政府得分较低，长期徘徊于中下游水平。

此外，在“世界治理指数”评价体系中，“话语权和问责”实际上反映的是一国治理中民主制度的运行状况，居于六个指标首位，足可见民主对于治理的重要地位。对国家治理的测量离不开对民主质量的评价，但一些西方学者评价他国民主状况的结论，往往与该国民众的感受大相径庭。由台湾大学朱云汉教授团队开展的“亚洲晴雨表调查”研究计划，在东亚地区12个国家和地区先后进行了四波调查,观测区域内各国民众对民主议题的舆情状况*“亚洲晴雨表调查”(Asian Barometer Survey)，肇始于台湾大学胡佛、朱云汉等人启动的“东亚民主动态调查”跨国合作计划。该计划发展至今，在东亚地区已经实施了四波跨国调查，第一波于2001—2003年，涵盖中国(大陆、台湾、香港)、泰国、菲律宾、蒙古、日本、韩国等8个国家与地区；第二波于2005—2008年，调查对象新增新加坡、印度尼西亚、马来西亚、越南、柬埔寨等5个东南亚国家。第三波于2010—2012年，调查范围与第二波相同。第四波于2014—2016年，新增国家为缅甸，共14个国家和地区。。

通过2001年至今的调查数据计算，在值域为[0,100]的区间内，新加坡国民对本国民主状况的满意度为87.6分，地区排名第一。菲律宾民众则对本国的民主状况给予差评，满意度仅为49.75分，排名全区末位*该数据取自朱云汉、张佑宗、黄旻华和Mark Weatherall联合撰写的《对亚洲民主政体民意基础的再评估：第四波亚洲晴雨表调查之发现》。详细信息可参见http://www.asianbarometer.org/publications//b15620cf8549caa8a6cc4da5d481c42f.pdf。。而在另一套西方国家主导的，旨在测量全球各政体民主状况的“第四代政体指数”(Polity IV)中，在“集权—民主”值域区间[-10,10]之内，新加坡得-2分，被归入非民主国家之列。而菲律宾则获8分，在全球范围内属高质量民主国家*“第四代政体指数”(Polity IV)，是由马里兰大学Ted Robert. Gurr与社会系统研究机构Monty G. Marshall共同开发创立，旨在对全球167个政体民主状况进行测量的免费数据库，其时间跨度为1800—2015年,数据逐年更新。。上述两个案例反映出评价的巨大差异，实际上体现了西方主导的各种评价体系不可避免地带有“西方中心主义”和“精英主义”倾向。这两种倾向必然渗透在构造“世界治理指数”评价体系的23个第三方数据源中，进而造成由此聚合而成的六个主体评价指标在测量欠发达国家和地区的治理状况时，带有难以消解的内生性偏见。

(二)优化研究设计，回应外界质疑

“世界治理指数”的设计人员在2015年公布了聚合成六项指标的32个第三方数据源中的29个，其余3个“半公开”的数据源分别来自非洲开发银行、亚洲开发银行和世界银行等三家机构的国家政策与制度评估中心。由于无法获取完整数据，也就不可能对考夫曼等人的研究设计进行数据测试，这成为外界学者在技术层面上诟病WGI体系科学性不足的最主要原因。美国学者加里·金等人在其所著《社会科学中的研究设计:定量研究中的科学推论》中指出，规范的科学研究必须满足的四个条件，其中之一就是采用公开的研究程序和数据。科学研究应采用明确、系统且被同行公认的研究方法进行数据的搜集及分析工作，以确保其有效性能够得到评估[7]。由于设计人员在公开原始数据方面有所保留，外界学者难免会质疑世界治理指数测量值的可信程度，并多次呼吁开放全部数据给学界验证评判。因此，如果想消除批评者对世界治理指数信度和效度的质疑，保持其全球影响力，考夫曼团队有必要公布最后三个数据源的全部内容，以接受同行检验。

同时，考夫曼团队为确保世界治理指数具有充分的有效性，在确立每一个主体指标时，都采取广泛聚合第三方数据源的研究设计，但这种方法在一定程度上是以牺牲测量的准确性为代价的。以世界治理指中“话语权和问责”一项为例，其二级指标“对议会的信任度”和“对国家民主状况的满意度”所提取的数据，分别来自“非洲晴雨表”(AFR)、“拉丁美洲晴雨表”(LBO)和“美洲晴雨表”(VAB)等3项关于民主舆情的调查。其中，LBO涵盖拉美地区20个国家，而VAB则覆盖全美洲共25个国家，WGI在聚合变量时，重复提取的数据达16个国家之多。世界治理指设计人员希望通过获取更广泛的数据来增强其指标的准确性本无可非议，但在相同的议题上使用重叠数据，然后再将其带入公式进行变量聚合，实有舍近求远之嫌。同时，其烦琐的研究设计无疑增加了数据使用的风险。

另外，世界治理指的研究团队在提取第三方数据聚合主体指标时，一方面在同一地区使用重叠数据；另一方面，又出现不同地区数据获取失衡的问题。上文中所述的“非洲晴雨表”和“拉丁美洲晴雨表”同属观察各国民主舆情的“全球晴雨表”计划(GBS)。除了非洲与拉美地区以外，该组织还在阿拉伯国家地区、东亚与南亚地区、欧洲与中亚地区开展与民主议题相关的舆情调查。尽管GBS下设的5个地区性组织在抽样调查时没有使用内容完全一致的问卷，但由于具备共同的民主理念，并且定期交流研究设计和分析方法，其调查所获的民主舆情数据在多个研究领域都具有很强的说服力，并且向外界开放使用权限。因此，考夫曼团队若将GBS中其余三个地区的民主舆情数据源聚合至WGI体系，无疑会大大增强其内在逻辑的连贯性。

(三)修正因果关系，调整比较框架

由于“治理研究”在全球范围内的勃兴，世界银行WGI成为各国学者开展“比较治理研究”可资利用的具有全球影响力的开放数据库之一。“世界治理指数”在选取国家和地区变量一栏，除了直接将全球215个国家和地区作为选项以外，还将其收入状况分为高(其中又区分出OECD国家和非OECD国家两类)、中高、中低、低等4个层次，5类“近似收入国家集团”，然后各取其平均值(Income Group Averages)进行比较*按照世界银行的划分标准，人均GDP高于1.19万美元的国家为高收入国家。高收入的OECD国家包括澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、以色列、意大利、日本、韩国、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、美国、英国。。“世界治理指数”的测量数据显示，在5类国家集团中，其收入水平越高，在六项指标上的得分相应也就越高。一般而言，政府的治理水平与该国的经济发展状况，以及国民收入水平呈显著正相关。现代国家依靠市场配置社会资源，市场的良性运行不仅需要政府提供安全稳定的社会环境、健全高效的法制保障，还需要政府适时采取规制措施以减少市场失灵给社会带来诸多危害。因此，在一定程度上经济发展状况和国民收入水平体现为该国治理能力强弱的结果变量。独立后高速发展的新加坡是极具说服力的案例。1965年，新加坡被马来亚联邦逐出，当年全国GDP总量不足10亿美元。经过李光耀及人民行动党半个世纪卓有成效的治理，2014年新加坡的GDP总量已经达到3 063亿美元之巨*数据来源：http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?end=2013&locations=SG&start=1965。。由此可见，国家治理能力极大地影响着一国的经济发展状况和国民收入水平。而以收入水平近似的国家集团作为自变量来观察其地区整体治理水平，有本末倒置之嫌，在操作层面，并不具有现实意义。

与上述“近似收入国家集团”相类似，“世界治理指数”在其国家和地区列表中还以地缘划分出亚太、欧洲中亚、拉美及加勒比、中东及北非地区、北美、南亚，撒哈拉以南非洲等7类“地区性国家集团”，各取其地区平均值(Regional Averages)进行比较。在全球化时代，由于各国特殊的国情，以及各民族选择的发展道路不尽相同，单纯以相近的地理位置为依据将全球国家划分成若干区域进行比较，很难如实呈现各区域实际的治理状况。以东亚为例，该区域内既有像日本、韩国等已经完成工业化的国家，也存在像缅甸、柬埔寨等仍然处在工业化初期的国家*根据世界银行网站2015年的数据显示，在“农村人口占全国总人口的百分比”指标中，柬埔寨为79%，缅甸为65%，而韩国为17%，日本为7%。。由于各个国家发展路径迥异，发展程度差别极大，将其合并至同一地区性集团并取各指标平均值，再与其他地区性集团的平均值进行比较，这种跨区域研究是否有价值，值得深入推敲。

五、结语

自“世界治理指数”发布以来，考夫曼团队除了逐年更新数据以外，还对研究设计进行调整，使其成为一套相对成熟的治理测量体系。世界治理指数对于中国的现实意义，并不仅限于它能够对国家治理状况进行有效评估，更为重要的是有助于确立中国国家治理能力现代化的建设标准，启发中国学者推出中国本土的国家治理测量体系。对该领域的持续研究将有助于学者们深入理解国家治理所需要的诸多要素及其内在相关性，以及如何优化要素之间的比例，从而实现治理效果最大化。

[1] Rhodes, R. The New Governance: Governing without Government [J]. Political Studies,1996，(44)：652-667.

[2] http://info.worldbank.org/governance/“世界治理指数”/index.aspx#home.

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[7] Gary. King，Robert O. Keohane, Sidney Verba. Designing Social Inquiry: Scientific Inference In Qualitative Research[M]. New Jersey: Princeton University Press，1994.

〔责任编辑：刘建明〕

2017-06-06

国家社会科学基金项目“公民有序政治参与中的协商民主机制研究”(16BZZ024)阶段性成果

程同顺(1969—)，男,山西闻喜人，政治学系主任，教授，博士研究生导师，经济学博士，从事当代西方政治理论和中国农村政治研究；李畅(1983—),男,河南安阳人，博士研究生，从事当代西方政治理论研究。

D523-31

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：1000-8594(2017)05-0013-08