非完全融合型“区镇合一”发展策略研究——以武进国家高新区与其周边乡镇为例

李玲君，郑 皓，孙 飞

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州215011）

非完全融合型“区镇合一”发展策略研究
——以武进国家高新区与其周边乡镇为例

李玲君，郑 皓，孙 飞

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州215011）

随着开发区发展转型，开发区与周边地区融合发展趋势逐渐明晰。为促进开发区与乡镇地区一体化，近年来我国提出了“区镇合一”的新型发展模式。文章首先依据区镇管理体制的融合程度，将“区镇合一”分为完全融合与非完全融合两种类型，并通过论证认为出后者更具有普遍性。继而选取武进国家高新区与周边乡镇，这一典型非完全融合型区镇空间，分析其现状发展困境。最终提出管理协同、空间整合、产业联动、设施共建、生态共享多维度发展策略，以此推进区镇一体化的实施。

非完全融合型；区镇合一；开发区；周边乡镇

开发区（文中所指开发区包括经济技术开发区和高新技术产业开发区，文章涉及“高新区”词汇指武进国家级高新技术产业开发区）作为我国社会经济发展过程中的一种特殊经济现象和政策产物[1]，经历30余年发展，已经步入由单一产业园向综合新城转型的关键期，与周边地区融合发展趋势逐渐凸显。但是，通常开发区与其所在（或所邻）乡镇，受行政区划、管理体制、发展水平等因素的限制，存在发展不平衡，区镇差异日益增大等问题，不同程度地影响着两者的发展进程，区镇统筹发展显得尤为迫切[2]。

近来，“区镇合一”作为协调开发区与乡镇发展的新型模式，颇受欢迎，全国不少地区也在积极探索与尝试。但在现行体制框架约束下，有关“区镇合一”的研究多从管理学视角出发，集中在合并行政机构、理顺管理体制、行政与财政放权、创新合作制度等方面[3]。鲜有从规划建设视角着手，分析“区镇合一”具体实践途径的研究。基于此，笔者从“区镇合一”的定义与分类着手，系统性地讨论了较为普遍的非完全融合型“区镇合一”地区发展所面临的困境，并从统筹规划视角出发，提出相应发展策略，为同类型区镇融合发展提供参考。

1 区镇关系与“区镇合一”模式解读

1.1 区镇关系演变历程分析

作为区域经济腾飞最为重要的空间载体，开发区对其所在或所邻乡镇的影响不容小觑。根据开发区发展阶段，梳理区镇关系的演变历程，大致可分为三个阶段：（1）相对独立阶段。开发区成立初期，立足于经济发展，主要依赖主城和周边地区提供发展资源，注入式增长，极化效应突出，与乡镇互动并不明显。（2）辐射带动阶段。开发区作为区域优势极点快速发展，对乡镇开始产生较明显的辐射带动作用，引领乡镇发展[4]。如1995年，浦东新区提出的“列车工程”，要求浦东新区辐射带动周边地区的经济发展[5]。（3）互动融合阶段。开发区发展成熟进入转型优化期，不再是单一的产业功能片区，开始融入城市功能，此阶段，乡镇逐渐承接、分担更多功能，区镇界限日益模糊，展开区镇间的互动与功能整合[6]。如2004年浦东新区依托四个国家开发区、机场、港口和周边25个街道通过“区镇合一”建立六个功能区[3]。

可以看出，随着开发区发展成熟，开发区与乡镇在经济发展、功能整合、空间拓展等方面，融合发展趋势日渐明显。从互不关联的“区镇分离”状态逐渐转向相互协作的“区镇合一”状态，区镇一体已然成为区域协调发展的大方向。

1.2 “区镇合一”模式解读

1.2.1 概念的重新界定 目前，已有不少学者从管理学的视角定义“区镇合一”，是指开发区与其所在乡镇（或街道）之间，突破行政区域的限制，通过整合归并政府职能，减少管理层次，降低行政成本，促进区与镇互动发展的一种新型管理体制[3、7-8]。但是，从区镇关系演变历程可以看出，随着开发区发展壮大，其影响力已不局限于所在乡镇，与周边乡镇的互动也越发明显；同时，开发区与乡镇间的融合已不仅限于管理体制上的整合，更涉及到经济、功能、空间等多方面的协调。故此，该文在既有研究基础上，对“区镇合一”的概念进行深化与拓展（见图1），认为“区镇合一”是指开发区与其所在或所邻乡镇，按照管理统一、资源整合、区域一体的发展要求，从管辖区域、组织机构等形式上的整合，逐步向产业发展、空间布局、规划建设、人文社会等深层次融合转变的新型开发模式与管理体制。

图1 “区镇合一”概念拓展资料来源：笔者自绘

1.2.2 类型的具体划分 由于“区镇合一”运行时间较短，各地都在尝试与实践，至今还没有形成成熟统一的运作模式；并且，不同区镇间存在地理区位、成长阶段、级别高低等因素的差异，因此，融合程度也不尽相同。为简化研究方法，文中选取影响区镇融合的核心要素——管理体制，根据区镇管理职能是否完全合并，将“区镇合一”分为两类[9]：

（1）完全融合型

开发区与乡镇管理部门完全合并，形成一套管理体系，领导成员担任双重职务，区镇管辖范围完全重合，一体化运作，区与镇融合度极高。如南通如东洋口港经济开发区与长沙镇、海门滨海新区与东灶港镇等，目前已完成了园区与乡镇管理职能的完全融合，在管理体制上实行“一套班子，两块牌子”的模式[9]。此类型的“区镇合一”，需充分考量区镇发展状况，协调双方意愿，待时机完全成熟时方可进行彻底合并。若将区镇管理机构简单累积叠加，必定会出现管理摊子大、办事周期长、行政效率低等问题[3]。因此，完全融合型的“区镇合一”对合并对象发展条件要求较高，实施起来需要一定的周期。

（2）非完全融合型

开发区与乡镇仍保持区、镇的独立建制，机构暂不进行整合，但领导需根据职责分工交叉任职。当涉及发展规划、基础设施建设、产业布局、土地管理、建设资金等区镇协调发展问题时，可根据需要组建临时小组，达到合作办公的目标。如南通吕四港镇与吕四港开发区，实行部分融合，“两块牌子，两套班子”的分开办公模式[10]。此类型的“区镇合一”，在继续保留区镇各自管理机构的前提下，通过上级部门或中间组织，统筹协调区镇各项事务，发展模式具有一定的弹性和适应性，也是我国大多数开发区与周边乡镇所属类型。

随着城市化进程的不断提升，开发区与乡镇发展日益成熟，区镇间要素流动、项目合作等互动行为将更加频繁，区镇两个系统最终完全有可能走向彻底融合，形成不分彼此且功能完备的区域，真正实现区镇合一。因此，由非完全融合逐步走向完全融合将是区镇发展的最终趋势，而现阶段非完全融合的“区镇合一”发展模式，能否处理好区镇间行政管理、空间布局、产业发展、规划建设等方面的协调统一，是决定其能否更快更好地走向完全融合的关键。探讨此类型阶段的发展困境与策略显得尤为重要，也将是本文的研究重点。

2 高新区与周边乡镇 “区镇合一”发展现状分析

2.1 区镇基本概况

武进国家级高新技术产业开发区（以下简称“高新区”），于1996年批准设立，2012年，经国务院批准升级为国家高新区。2011年，紧邻高新区南侧的Q镇，在保持基本职能、管理范围、财政体制不变的前提下，由上级政府委托高新区对其进行管理，与高新区一体化规划建设。2016年，高新区“十三五”规划提出“南拓、东进、北融、西联”再造四大空间的发展要求，并编制《发展战略规划》，将紧邻高新区东侧的L镇纳入统筹范围（见图2）。至此，Q镇、L镇与高新区在管理机构相对独立的前提下，展开区镇一体化规划建设，属于典型的非完全融合型“区镇合一”类型。但是，由于高新区与两乡镇在管理体制、行政属性、发展基础等方面存在较大差异，致使区镇融合发展仍面临很多困境。

图2 研究主体区位与范围

2.2 区镇融合发展面临的困境

2.2.1 区镇分立——行政管理各自为政 开发区管委会作为上级政府派出机构，从管理性质上讲属于企业管理，而乡镇政府作为地方政权组织，属于行政管理，二者管理属性不同。高新区与周边乡镇在非完全融合状态下，区镇管理机构相对分立，当是涉及“征地、动迁、撤队、养吸劳”等社会工作时，作为企业化运营的管委会很难进行有效的社会管理，只能进一步委托乡镇完成，形成“V”形流程，不仅增加办事周期，也加大了管理成本。同时，区镇间设立的临时性项目合作工作组，缺乏长期协作的法定保障，仅依靠工作组其实很难真正做到统筹协调区镇发展。

2.2.2 区紧镇散——空间资源供需不平衡 目前，快速发展的高新区红线范围内的土地资源已基本用尽，可供新功能、新产业发展的增量用地十分有限。截止2016年，高新区内未出让工业及物流用地仅剩611.53 hm2。相对而言，周边乡镇建设用地布局分散，用地斑块多而小，其中L镇约630块，平均面积仅为13 hm2，Q镇约280块，平均面积约20 hm2（见图3）。由此看来，高新区存在发展用地紧缺，需求迫切的问题，而周边乡镇存在用地不集约，土地供给难度大的现象，区镇空间资源供需矛盾突出。

图3 土地利用规划图

2.2.3 区强镇弱——产业发展结构性失衡 一直以来，高新区在政策优惠有利因素的主导下产业发展强劲，且在很长一段时间内仍将占据主导地位；而周边乡镇主要依赖本地资源发展，产业层次不高，企业规模较小，优势产业链短。如Q镇的纺织服装产业，L镇的塑料雨具产业，主要以家庭作坊为主，缺少自主知名品牌、利润率整体偏低。可以看出，区镇产业发展差距较大，区域经济结构性失衡问题严重（见图4）。

图4 近五年地区生产总值统计（GDP）（单位：万元）

2.2.4 区镇失联——基础设施服务不均等 高新区建设初期，为更好地招商引资，集中精力建设基础设施（如七通一平），形成了较为完善的配套环境，但周边乡镇因管理主体不同，相关设施并未得到统筹建设。如高新区南北向、东西向主要道路均未向周边乡镇延伸；轨道交通线路的规划呈“L”形布局，仅联系了高新区与武进城区，缺乏对周边乡镇需求的考虑，导致区镇间基础设施“少联系”（见图5）。

图5 区镇主要道路与轨道交通布局状况

2.2.5 区少镇碎——生态网络体系断裂 高新区传统发展模式以追求经济快速增长为目标，过于强化产业功能，生态环境建设往往被忽视。其中，高新区现状绿地与广场用地仅占6.1%，相对于一般标准8%～10%（河北省、天津市等地区印发《开发区建设用地控制指标实施细则》主要用地构成比例中，要求绿地与广场用地占8.0%～10.0%），明显偏少；而周边乡镇则以自然生态型绿地为主，生态景观破碎无序。加之区镇间缺乏统一的生态专项规划，高新区与周边乡镇生态网络断裂现象明显，如高新区内同淹城路并行的河道在与南湖路交汇处终断，并未向Q镇区延伸；沿常泰高速的防护绿地，在片区南部截止等。

3 高新区与周边乡镇非完全融合型“区镇合一”发展策略

通过分析可以看出，高新区与周边乡镇在非完全融合体制下，仍然存在许多区镇发展不协调的问题。要从根源上削弱并逐步清除区镇间的樊篱，必然要先从管理体制着手，打破行政限制，将区镇作为一个整体进行事务管理；其次从区镇自身发展出发，转变固步自封的观念，重新定位发展方向，重整区镇空间，实现功能结构的根本性融合。

3.1 协调府际关系，构建区镇合作的共管体制

3.1.1 建立协调机构，构建共管体制 为保障区镇非完全融合阶段，相关协调建设工作的落实，规划引入“区镇共管”理念，在开发区管委会与乡镇政府之间建立制度化的协调机构，主要处理有关区镇一体化发展的重大问题（见图6）。如涉及区镇社会工作时，协调机构可统筹安排开发区主要负责“七通”的市政建设，“一平”的征地、动迁等可按一定的成本委托乡镇负责，由“V”型流程改为“一”形流程，减少办事流程和周期，实行区镇共同管理体制。

图6 区镇共管体制示意

3.1.2 实行区镇合作，促进体制整合 区镇间的相互合作可逐渐弥合区镇管理体制的差异，待区镇发展条件成熟时，再由区镇共管过渡到区镇合一。因此，现阶段可在区镇之间建立合作制度，实行分线工作，将区镇重点工作划分成拆迁、招商、基建等几大板块，对区镇各部门重新分工，并明确班子成员和职责，制定区镇在主要工作上的合作制度。改变原来两个主体分头管理的状况，逐步整合区镇机构，理顺管理体制，消除区镇行政藩篱。

3.2 整合区镇空间，弥合区域发展的空间供需

3.2.1 建设跨越式集聚区，实现区镇空间一体化 开发区与周边乡镇是较为典型的产业聚集型区域，加快其产业空间的整合，以产业空间整合带动居住空间和服务空间整合，是实现区镇空间一体化最为有效的途径。规划可根据区镇自身产业特色，在空间组织上形成高度集中的产业集聚区。这些集聚区不再仅限于开发区（或乡镇）内部，亦可以打破行政界线，形成跨越式集聚，实现不同区域，不同企业之间的相互融合（见图7）。在缓解开发区用地紧缺困境的同时，也带动了乡镇经济的共同发展。如高新区与周边乡镇依托主导产业和特色产业形成的五大空间集聚区（见图8）。

图7 跨越式集聚区示意

图8 区镇产业集聚区布局

3.2.2 构建产业聚合组团，减少乡镇分散低效用地 在产业集聚区内创建产业聚合组团，选择乡镇现状发展基础较好，有一定产品特色的企业落户于组团内（见图9），带动乡镇分散型低效地的整合，挖掘乡镇空间供给潜力。为简化乡镇分散用地的整合难度，可鼓励乡镇将一定的集体资产以股份的形式入股到产业聚合组团内，使乡镇能够同时享受土地增值收益。如高新区与周边乡镇选择主导产业和特色产业，在集聚区内创建多个聚合组团（见图10），由此形成不受地域范围约束，且融合程度高的组团式空间布局。

图9 产业聚合组团示意

图10 区镇产业聚合组团布局

3.3 联动区镇产业，强化区镇产业集群与关联

3.3.1 整合区域产业资源，加快特色产业集聚 非完全融合的高新区与周边乡镇缺乏统一的产业规划，区镇产业各自发展，企业类型多样，难免存在产业同构现象。规划应首先对区镇现状企业类型和单位数进行统计（见图11），针对产业类型进行整合归类，总结出区镇共有和独有的特色产业类型（见表1）。将区镇共有以及高新区独有的特色产业，如电子信息、机械制造、智能装备等，聚合在产业基础平台发展较好的高新区内；将乡镇独有的特色产业，如Q镇的现代农业，L镇的游艇产业等，集聚在乡镇特定的产业聚合组团内。实现区域技术、人才、信息等要素的整合，形成特色各异的产业集聚。

图11 2015年区镇主要企业单位数统计（单位：家）

表1 区镇特色产业整合归类

3.3.2 拓展产业链上下游，促进区镇产业关联 在整合区域产业资源的基础上，选取主要特色产业，如智能装备、新型交通、电子信息等，强化其核心环节，并向以研发设计为主的产业链前段，和以物流展销为主的产业链后端延展。借助开发区优良的产业基础，发展开发区主导的产业链前段环节；借助区镇共建的产业集聚区，着重发展区镇合作的中间环节；借助乡镇物流中心与开发区区位优势，发展区镇合作的后端环节（见图12）。各环节之间通过信息、经验、资源的共享，强化产业配合与联系，从而实现区域产业优势互补与协同发展。

图12 产业链拓展示意

3.4 共建区镇设施，均衡基础配套的服务水平

联系便捷的基础设施，可以促进区镇资源要素的流动，焕发区域交流活力，为“区镇合一”提供基础保障。规划应渐进式引导开发区道路、管线等基础设施向乡镇延展，同时注意与乡镇现状道路、管线的衔接（见图13）。统一编制区镇基础设施专项规划、公共服务设施布点规划，统筹安排相关设施的规模与服务半径，加强相关指标的衔接，共同促进区镇服务水平和标准的协调。例如统筹布局BRT、地铁、轻轨等公共交通设施，考虑线路向乡镇的延伸与站点布置；考虑教育、医疗等服务设施引入乡镇，通过公共交通和公共服务来引导区镇空间一体化结构的形成。

图13 区镇基础设施规划

3.5 交织生态网络，建立区镇一体的生态体系

区镇一体的生态网络格局，是推进“区镇合一”可持续发展的基础，规划应将开发区与乡镇作为区域生态体系的共同载体，统筹布局生态资源。根据现状分布，选择公园、广场、交通站点等空间作为“点绿化”，选择道路空间、滨水空间等作为“线绿化”，然后通过“点线相连”的方式，组织区镇生态资源。如利用区域内武南河、太滆运河、武宜运河等主要河道，作为联系区镇空间的线状生态廊道，利用公园节点、轨道节点、乡村自然节点等作为点状生态斑块，通过生态廊道与生态斑块的“点线交织”，整合破碎资源，交织区镇一体的生态网（见图14）。

图14 区镇生态网络规划

4 结语

“区镇合一”是区域协调发展的最终目标，不可能一步到位的完成，必须循序渐进地引导融合工作逐步展开。因此，现阶段从行政管理、空间布局、产业发展、基础设施、生态环境多个维度，去组织非完全融合型“区镇合一”的健康发展，使其能够逐渐走向完全融合，具有十分重要的现实意义。武进国家高新区与周边乡镇拥有共同发展的政策支撑，在非完全融合体制下，通过管理协同、空间整合、产业联动、设施共建、生态共享的发展方式，可以缩小区镇发展差异，为最终实现区镇一体化，提供了切实可行的方法与对策。

[1]胡幸，王兴平.开发区用地构成特征及趋势浅析——以长三角为例[C]//2006中国城市规划年会，2006.

[2]张尔薇.产业园区周边乡镇的产城乡一体化规划[J].现代城市研究，2016（12）：81-86.

[3]孙洁，陈利.我国普通县市“区镇合一”的管理模式及实践反思[C]//2015中国城市规划年会，2015.

[4]刘云静.基于协作视角的开发区与乡镇功能联动研究[J].辽宁行政学院学报，2012（6）：12-13.

[5]蔡叶罡.浦东“区镇联动”管理机制研究[D].上海：复旦大学，2005.

[6]车旭.开发区转型的路径选择[D].北京：中国城市规划设计研究院，2013.

[7]王旗.“区镇合一”管理体制小议[J].小城镇建设，2010（12）：81-83.

[8]南通市沿海办课题组.区镇合一管理体制改革的探索与思考[J].中国机构改革与管理，2013（11）：39-41.

[9]蔡惠忠，尹建勇，唐国平，等.南通沿海地区区镇合一管理体制改革的调研与思考[J].南通职业大学学报，2012，26（3）：6-10.

[10]陈海燕.江苏吕四港镇“区镇合一”管理模式的实践与思考[J].城乡建设，2014（8）：64-66.

Research on development strategies of incomplete fusion type"integration of zone and towns"——A case study ofWujin Hi-tech Industrial Zone and the neighboring towns

LILingjun,ZHENG Hao,SUN Fei
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

The fusion development trend of the development zone and the surrounding areas becomes gradually clear with the transformation of the development zones.In recent years,China has put forward the new model of"integration of development zones and towns"in order to promote the integration of development zones and towns.Firstly,this paper divides the integration of development zones and towns into two types of the complete fusion and incomplete fusion according to the degree of integration of themanagement system,and proves that the latter ismore universal.Furthermore,the paper analyzes of the dilemma of current development by selectingWujin Hitech Industrial Zone and the neighboring towns as a case of incomplete fusion.Finally,the paper puts forward the development strategies ofmultiple dimensions including management synergy,spatial integration,industrial agglomeration correlation,infrastructure construction and ecological sharing in order to promote the implementation of the integration.

incomplete fusion type;integration of zone and towns;development zone;neighboring towns

TU984.1

：A

：2096-3270（2017）03-0049-07

（责任编辑：卢文君）

2017-02-21

住房和城乡建设部科学技术计划项目（2015-R2-066）

李玲君（1990-），女，河南周口人，硕士研究生。

郑 皓（1975-），男，副教授，主要从事城市规划设计理论与方法的研究，Email：758318968@qq.com。