多元主体参与视角下的苏南乡村环境更新规划策略研究——以苏州东吴村为例

韩雨薇，丁金华

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州215011）

多元主体参与视角下的苏南乡村环境更新规划策略研究
——以苏州东吴村为例

韩雨薇，丁金华

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州215011）

苏南乡村环境更新中的多元参与主体之间具有利益相关性，仅由单一主体运作的规划模式容易导致利益失衡。故研究提出一种由多元主体参与的更新规划模式，从规划的决策、运行、管理三个层面提出针对性策略。通过分析苏南乡村环境规划现存问题，阐述多元主体的利益关系和规划诉求，构建尊重多元利益需求的乡村环境更新规划策略，对村民、村委会、政府、规划师、开发商等主体进行利益协调，并以苏州东吴村为例，阐明多元主体参与乡村环境更新规划的实践应用方式。

多元主体；规划参与；环境更新；苏南乡村

苏南地区以“三集中”“三置换”政策为代表的快速城镇化建设，一定程度上打破了原本健康平衡的生态格局，忽视了社会多元主体的不同利益诉求[1]。因而，基于多元主体参与理念对苏南乡村进行环境更新规划是解决当前问题的有效途径。乡村环境更新即从生态、生产、生活三个层面，在保持地方特色和优势的前提下，有效协调多元主体的利益诉求，切实保障相关利益主体的科学参与，营造兼具生态和社会效益的乡村景观环境[2]。

由于目前苏南地区的发展主要由政府主导，公众的规划参与程度明显不高。总结现状规划运作中的问题主要有三点：（1）规划决策过程透明度较低。规划前期的信息公开不够，导致公众对规划情况知之甚少，不能表达普遍性的需求与愿望。（2）规划运行过程缺乏利益协调。作为一个需要不断调整的动态过程，苏南乡村环境更新的规划运行并未在各阶段持续协调多方利益[3]。（3）规划管理过程忽视公众监督。苏南乡村环境的规划管理很大程度上还是依赖政府效力，而针对公众参与的管理监督、反馈激励等长效机制匮乏。

近年来，国内学者对乡村规划参与的研究已取得了显著成果。卢锐等[4]提出“村民、村委会、规划师”三方协同，以“村民主导”“规划适度介入”来实现规划参与；戴帅等[5]以“上下结合”的规划模式，促进政府监督引导、村民自主建设、规划师协调和衔接；王雷等[6]提出加强规划组织保障、疏通有效参与途径、培养公众参与能力的策略；王冠贤[7]建议以“助村规划师”制度促进方案编制与项目实施；边防等[8]构建了在决策、规划和实施三个层面的多种参与模式以保障村民的主体地位。现有研究具有一定借鉴意义，但大多围绕某一个主体的职能展开研究，未从多元主体在规划“决策、运行、管理”整体过程的参与角度进行深入探讨。因此，研究从多元主体参与的角度入手，囊括地方政府、村民、村委会、规划师、开发商和社会组织等主体，针对苏南乡村环境更新规划中因多元主体缺乏而导致的问题，从规划的决策、运行、管理等层面提出相应参与策略，以减少乡村环境更新过程中的利益失衡，营建可持续发展的乡村环境。

1 环境更新规划中的多元主体参与分析

1.1 主体

该研究中的“多元主体”，是指在乡村环境更新规划过程的立项、决策、实施、监督、管理等阶段直接或间接参与的个人或群体，包含村民、村委会、地方政府、规划师、开发商和社会组织等。“多元主体参与”是指多元主体通力合作，共同参与规划和建设乡村[9]。多元主体充分地参与乡村环境更新规划，有利于系统考量乡村环境、实现民主规划，尤其是在自然资源保护、乡村土地利用、水乡风貌控制等方面恰当地平衡公共利益。各主体的角色职能分别为：

（1）地方政府：通过环境更新提高村庄环境质量、改善村民生活条件，保障公共环境利益，并期待进一步推进城乡一体化，促进社会发展。

（2）村民：通过参与规划维护自身利益，包括改善生态环境、完善配套设施、提高住房质量、保证宅基地的均等性、提高产业效益等，以及获得规划知情权、参与权、决策权和监督权。

（3）村委会：首先是村民的代言人，在规划过程中代表且维护村民的利益。其次是在规划过程中，若政府和村民目标不一致、环境利益发生冲突，村委会需要服从上级政府的管理，周旋于政府和村民之间协调不同的利益诉求。

（4）规划师：依托自身专业背景担当斡旋者的角色，协调各主体的利益诉求，通过技术手段将这些复杂的需求合理体现在最终建成的环境中，以实现公共利益的最大化。

（5）开发商：严格遵循“成本—收益”原则，经市场运作与政府强势结合，以控制或介入乡村环境总体开发与产业经营为主要目的。

（6）社会组织：作为援助主体、村民利益代言人，用专业知识和社会资本协调各方利益、提供多元服务，推动乡村的可持续发展，如乡村社区组织、民间环保团体、文化艺术团体等。就苏南乡村而言，在“三大合作”中建立起来的新型合作经济组织从制度上实现了民主管理的新途径，可形成强有力的团体参与规划，有助于自下而上营建模式的开展。

1.2 多元主体的利益关系结构

首先，多元主体之间的利益关系表现通常以政府、开发商、村民、村委作为联系最密切的利益主体，规划师和社会组织则是前四者的重要纽带，分别作为技术支持方和资源援助方参与（见图1）。各主体的利益诉求多样，既有推进乡村发展的共同目标，又有对环境利益的竞争。其次，根据在环境更新中的不同职能以及参与程度，多元主体还存在参与层次的分异（见图2）：政府作为整个规划的决策和统筹者，处于中心层次；村委会和村民作为规划成果的直接受益方，居于第二层次，对环境更新中发挥协调和保护的作用；规划师和开发商是项目的直接执行者，居于第三层次，分别从规划设计和开发经营两方面参与；社会组织则作为外部的援助和监督者，辅助其他主体开展更新建设活动。

图1 环境更新规划中的多元主体关系结构

图2 多元主体参与的层次关系示意图

1.3 多元主体参与的规划流程

苏南乡村环境更新规划应依靠多元主体的协同参与和集体支持，以利益均衡为重要目标，形成政府引领推动、开发商投资、规划师协调、村民和村委配合、社会组织支持的多元参与格局，构筑乡村环境互助建设联盟，实现正向循环。从项目的提出、规划前期运作、方案制定、项目实施，到后期的管理和反馈阶段，各主体都有意见表达的渠道，各方合理需求都得到尊重。通过专家咨询、入户访谈、专题研讨、方案公示、公开投票等多种途径，形成滚动循环、多方协作的机制，让多元主体公平公正地参与到整个规划程序中（见图3）。

图3 多元主体参与的乡村环境更新规划流程

2 多元主体参与的乡村环境更新规划策略

从调动各方参与的积极性出发，乡村环境更新规划有赖于各类主体的分工协作，形成责任清晰、利益明确、监管到位的协调机制，达到过程的整体最优。因此，通过总结国内外乡村环境更新规划的经验，将环境更新规划归纳为决策、运行、管理三个层面，并使各主体在每个环节中依据相应策略各司其职。

2.1 规划决策层面——搭建环境共建的参与平台

规划决策层面以改善生活环境、保护自然生态、保障农耕用地、延续乡土文化为目标，为各主体搭建环境更新的公正参与平台，形成多元需求平衡的决策框架（见图4）。当前苏南乡村环境建设实践总体上体现为“政府引领，社会参与”的特点，根据规划组织方式的差异，大致有四种模式：政府主导、开发商主导、社会团体主导和村民自治主导模式。应依据村庄实际情况选择适宜的组织模式。政府在先期要以开放的工作机制统筹领导，赋权于规划师协调建立多方参与的实施机制（包括技术统筹工作坊、村民意愿协调会、乡村发展研讨会等），营建各方平等协商的局面。并且，针对苏南乡村在生态资源开发、土地利用、聚落重构等方面的问题，明确环境更新的决策导向，依据多元主体的不同需求，设定合理的规划指标，使公众目标趋近统一以形成整体建设合力。

图4 多元主体协作的规划决策框架

2.2 规划运行层面——立足多元需求的更新行动

规划运行层面的操作以多元主体的利益需求为导向，立足于苏南乡村的地域环境特色、村庄资源禀赋定位更新类型，在此基础上优化村庄功能和结构，对不同类型乡村的生态、生产、生活区进行分类控制，以弹性动态的实施方法开展营建。规划事项的每个环节都要确定合适的参与主体和参与方式（见图5），且在规划前置阶段、中期设计阶段、后期建设阶段的各主体参与比重都应有所侧重（见图6），逐步放开行政主导权、凸显民众的地位，使多元力量在环境更新中发挥最大效益。

图5 多元主体参与的规划运行机制

图6 规划运行各阶段多元主体的参与比重

规划运行事项的参与分四步程序。首先，规划师、村民、村委会以及相关社会组织合作，挖掘本土资源，全面调查苏南乡村的环境要素，对苏南水乡环境中的山林、河湖、农田、建筑等环境要素进行系统梳理，将这些景观特征纳入规划体系之中。通过村庄走访、规划小组座谈、公众咨询等方式展开调查，建立环境信息库以供参考。

其次，由政府、规划师统筹工作，选取村庄核心要素作为更新重点，基于资源禀赋进行村庄定位，通过专家对话、方案听证、公众咨询等方式确定村庄定位的合理性，突出村庄产业发展特色。当前苏南乡村环境更新规划类型可总结为产业发展型、生态维育型、城郊集约型、文化传承型和休闲旅游型，各个类型因发展导向差异，环境更新重点和主导方都有所侧重（见表1）。

再次，优化村庄的结构及功能。由政府、规划师、村民、社会组织等共同参与，保护生态斑块，延续原有空间肌理，优化苏南乡村的结构布局。并且，考虑当地村民需求、根据土地适宜性，分别对生态、生产、生活功能区进行分类控制。多方主体通过规划讨论会、公众投票、信息公示等途径协商方案的可行性。

最后，采用弹性的动态实施机制。以开发商和村民为主导，各主体积极参与设计施工，并在建设过程中即时修正规划、调整设计，利用现代和传统相结合的技术发挥环境的弹性适应力，体现乡土特色。通过开展设计培训、村民咨询会、发放图形手册等方式提高工作效率。

2.3 规划管理层面——构建多元参与的管控机制

环境更新规划管理是通过构建动态监测系统和公众互动反馈机制，增强多元主体平等参与的组织化程度和监督意识，对乡村环境进行灵活、及时管控（见图7）。一方面，建立主体责任制，明晰乡村环境资源的权属；加强多元主体的动态监督与信息反馈；通过激励性参与机制推动更新。另一方面，逐步增强民间力量。通过培育职业农民、完善基层建设合作组织、倡导驻村规划师的专业服务等，实现多元参与的环境评价与管控。

表1 苏南乡村环境更新类型分析

图7 多元主体参与的规划管理机制

3 引入多元主体参与理念的东吴村环境更新规划

东吴村位于苏州吴中区临湖镇，是一个毗邻太湖、具有典型苏南水网环境的村庄。全村面积约3.88 km2，沿太湖岸线长约1.78㎞，具有得天独厚的乡村旅游资源，适宜发展休闲乡村游。东吴村在前期的环境整治过程中，由于未注重主体的多元性需求，造成建成环境因前期考量不全面而存在缺陷。为科学改善人居环境、建设美丽乡村、激发旅游产业活力，村庄亟需通过多元主体参与的更新规划途径进一步改善环境。

3.1 东吴村环境更新规划参与主体分析

3.1.1 规划参与现状

通过前期走访、问卷形式获知了东吴村的规划参与现状，发现总体上该村的规划参与深度不足。具体表现为规划仍然以传统的政府、开发商、规划师为主导，多元参与格局中的民间力量薄弱（见图8），同时参与途径也较单一，以参与性低的方案公示为主（见图9）。规划过程既没有注重村民和村委会的参与需求和建设性作用，又缺少以“中间人”身份介入的社会组织从中疏导，从经济和技术上给予支持。因此，亟需在环境更新中引入多方参与机制，提高规划效益。

3.1.2 多元参与主体需求分析

本次东吴村环境更新的参与主体囊括了村民、村委、区政府、规划师、旅游开发商和社会组织。为充分了解各主体的建设需求，规划前期对东吴村的村民、村委、区政府、规划部门人员、当地旅游开发商和相关社会组织进行了问卷调査。首先收集村民的需求信息，共发放180份问卷，有效回收率97%。内容主要涉及环境更新与村民最为相关的8个需求，需求度分为四级：非常需要、需要、一般和不需要，并分别对其赋予权重系数4、3、2、1。采用线性加权法，将需求度评价值乘以权重系数，得到该调查项的需求度得分（见表2），需求度得分越高，表明对该项内容的需求程度越强。通过对比发现，村民对于“改善居住环境”“增加第三产业以获得就业机会”和“提升社会公共事务中的地位”的需求度最高。采用相同的评价方法，又分别计算了其他主体的需求度得分，并分析汇总得到各参与主体的主要需求（见表3），依据这些主要需求可在规划过程中较为合理地分配协调各主体的参与职能。

图8 东吴村规划参与主体及参与比重

图9 现有参与方式及使用比重

表2 东吴村村民参与需求度评价分析

表3 各参与主体主要需求度分析汇总

3.2 多元主体参与的环境更新规划策略

东吴村环境更新规划以建设具备江南文化底蕴的特色旅游村落为目标，建设优美的人居环境，并协调公众的利益诉求，将利益相关主体纳入乡村未来发展的框架，提升规划的科学性可接受性，实现多元主体在决策、运行、管理三个层面的全方位介入。

3.2.1 搭建规划决策平台，拓宽主体参与渠道

规划决策层面的策略分两方面。首先，构建公开透明的决策协商机制，保证多元参与主体的知情权。在起始阶段，为了直面多元主体的价值需求、营建平等协商的局面，规划部门在政府的支持下创建了东吴村“环境更新共同体”，使各方充分互动。组织模式以村委会和村民为主导（见图10），村委全程统筹规划的申报、决策、实施和监管，协调土地利用和公共设施配置，委托规划部门进行设计，并面向社会进行开发项目招标；村民在四邻意见征询制度中积极表达利益诉求；政府在政策和资金方面给予支持引导，设定动态、灵活的平衡机制，保障效率与公平；社会组织全程对各主体的参与进行利益协调、技术指导、行为监督，通过村庄规划委员会、环境保护理事会等组织方式使公共利益得到有效保障。

图10 东吴村多元主体参与的决策组织模式

其次，拓宽多元主体参与渠道，对包括主体要素和客体要素在内的东吴村环境信息进行全面收集。采用多样的民意调查方式，如设立“互联网+规划政务”服务、专家咨询会、乡村发展研讨会等开放环节；引进社会研究智库，采用“在线决策支持系统”“可视化决策地图”等为信息交流提供技术支撑；借助参与式情景规划、发放“乡村诊断卡”、绘制“乡村诊断图”等方式了解村民对环境的期许。

3.2.2 协调主体更新行为，完善规划参与体系

规划运行层面的内容主要分为引导、控制、行动三大部分，形成“高效参与、多元投入”的层次性规划体系（见图11）。

图11 东吴村环境更新规划运行体系

规划“引导”内容由政府和规划部门从宏观层面把控，包括四个方面：村庄特色传承、空间和功能布局、生态资源管控、产业复合发展。规划前期由多元主体对东吴村现状进行了系统性调查研究，从风景聚落、交通结构、空间实体、文化遗存、产业状况等各方面展开踏勘，再通过逐户访谈、问卷调查、村民会议等渠道收集村民意见。

规划“控制”的内容包括环境承载力、用地开发强度、景观环境质量和基础设施配套四个方面。从优化乡村空间肌理入手，保留“湖泊—河流—林地—农田—民居”的村庄土地利用格局和乡土历史痕迹。规划师与村委、专家合作，通过与村民、乡贤的对话掌握村庄演变历程中的空间环境特征和人文背景，延续东吴村原有水陆交错的廊道格局、枕河而居的建筑形制和屋田镶嵌的聚落布局。同时根据土地生态敏感性、建设适宜性，梳理出主要功能分区，力争降低开发建设对于乡村环境的影响。

规划“行动”阶段是针对改善人居环境提出的基础设施提升、风貌质量改善等各项举措，由村委会、开发商主导，村民和社会组织共同参与，采用弹性化的营建方式，合理选择项目的优先时序，并加强过程的动态修正；旅游开发商介入开发，挖掘闲置民房的民宿经营、文化创意价值，加强特色资源的有效配置，通过“以奖代补”项目，促进村民形成积极的建设回应[10]；规划师选取典型改造案例与村民、村委、专家进行讨论，选定最优方案并将相应策略推广到整个规划中；社会组织与村民、当地工匠合作，根据实际规模利用本土材料进行灵活的营建，并保留一定的弹性控制区。

3.2.3 制定长效管控机制，提升乡村自组织力

更新规划的管理层面，既要有正向参与通道，又要有逆向反馈的机制保障。通过加强管理力度、提升参与高度两方面来实现东吴村的多方联动和自我组织能力 （见图 12）。

图12 东吴村环境更新规划管理参与框架

一是以灵活而有约束力的管理调节机制，增强乡村系统的社会弹性。（1）合理划分各参与主体之间的权限、设定主体责任边界，包括设计空间的划分和物权空间的归属；（2）加强对更新过程的动态监控与反馈，建立开放的规划成果管理信息系统；（3）建立引导激励机制，恰当地平衡整体规划与各参与主体的福利、权益与责任，激发东吴村建设的内生力。

二是提升公众参与的质量，激活乡村自我整合机制。（1）培养民众的参与能力，增强基层组织参与力度。村委和村庄组织联合，推行“村民理事会”“乡村规划师”等基层经验，保证了东吴村规划的实施效果。（2）开放环境更新的公共投资渠道。政府采用空间奖励手段鼓励民间资本在合理范围内适度参与环境更新，同时健全富民长效机制，引导村民因地制宜地组建物业股份合作社，大力发展多样化旅游物业经济项目。（3）建立乡村基层互动参与的绩效评估机制。由多方共同制订环境绩效评估体系，并跟踪评估结果的在东吴村环境中的反馈和落实，形成了一个由基层政府、乡村规划师、村庄自治组织等共同参与的考察和评价机制。

4 结语

快速城镇化带来了苏南乡村人居环境的深刻变迁，更新规划可使乡村环境更有利于居民的生活与发展。针对苏南乡村环境更新规划中多元主体的参与过程进行分析，探讨了基于多元主体的利益需求平衡状态下的运作结构，从规划决策的多元主体利益协同、规划运行中的多样化更新路径选择、规划管理中的多元协调管控三个层面构建规划体系。旨在探索一条尊重多元诉求的乡村环境更新途径，使各方的合理需求在规划中都得到科学落实，有效平衡公共利益和个体利益，营造公众参与乡村规划的浓厚氛围，弥补乡村环境更新中的社会公平缺失，推进乡村的生态文明建设。

[1]申明锐，张京祥.新型城镇化背景下的中国乡村转型与复兴[J].城市规划，2015，39（1）：30-34，63.

[2]鲍梓婷，周剑云.当代乡村景观衰退的现象、动因及应对策略[J].城市规划，2014，38（10）：75-83.

[3]赵之枫.城市化加速时期集体土地制度下的乡村规划研究[J].规划师,2013，29（4）：99-104.

[4]卢锐，朱喜钢，马国强.参与式发展理念在村庄规划中的应用——以浙江省海盐县沈荡镇五圣村为例[J].华中建筑，2008，26（4）：13-17.

[5]戴帅，陆化普，程颖.上下结合的乡村规划模式研究[J].规划师，2010，26（1）：16-20.

[6]王雷，张尧.苏南地区村民参与乡村规划的认知与意愿分析——以江苏省常熟市为例[J].城市规划，2012，36（2）：66-72.

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[9]潜莎娅.基于多元主体参与的美丽乡村更新建设模式研究[D].浙江：浙江大学，2015.

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Research on the rural environment renewal planning in Southern Jiangsu based on the participation of plural groups:A case study of Dongwu Village

HAN Yuwei,DING Jinhua
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

In the rural environment renewal planning in Southern Jiangsu,there are stakeholder relationships between themultiple participants and the subjects,and the planningmodel which is operated by a single subject can lead to imbalance of interests.Thus,we propose a kind of renewal planningmodel involved bymultiple subjects,and put forward strategies of three aspects:planning decision,operation and management.Through the analysis of the rural environmental planning in Southern Jiangsu,the paper expounds the interests and planning demands of the plural subjects,constructs the planning strategy which respects the multiple interests and needs of villagers,village committees,governments,planners and developers.At last,the paper takes Dongwu Village as an example to clarify the practice application of the plural subjects participation in the rural environment renewal planning.

plural subject;participation of planning;rural environment renewal planning;Southern Jiangsu Village

TU984

：A

：2096-3270（2017）03-0037-08

（责任编辑：卢文君）

2017-04-19

国家自然科学基金项目（41301191）；江苏省建设系统科技项目（2016ZD06）；江苏省研究生教育教学改革研究与实践项目（JGLX15_153）

韩雨薇（1991-），女，江苏镇江人，硕士研究生。

丁金华（1973-），女，副教授，硕士，从事城乡环境生态规划与设计的研究，Email：yzdingjh@163.com。