我国政府部门预算现状考察、国际比较以及改革路径

●杨志安邱国庆

我国政府部门预算现状考察、国际比较以及改革路径

●杨志安邱国庆

本文针对我国新《预算法》实施以来出现的与政府部门预算相关的问题，采用系统规范的比较研究方法，考察现阶段政府部门在预算编制完整性、程序规范性与内容细化程度等方面都有一定的改善。然而与发达国家法治化程度更高，预算信息高度公开透明，完善的预算绩效评价体系以及健全的预算监督体系相比，我国的政府部门预算还存在较大的完善空间。因此，本文提出新时期政府部门预算改革关键在于健全部门预算法规体系，提高部门预算过程的公开透明度，充分科学论证部门预算方案，全面实行预算绩效评价制度以及建立多层次网络化预算监督体系的合理化建议，以期对建立现代化财政制度提供重要的参考。

政府部门部门预算预算绩效

一、问题提出

预算是公共财政的起点。建立健全完善的预算制度，是新一轮财税体制改革的“重头戏”，也是政府自我革新的重要举措。部门预算是政府预算制度的重要内容和形式之一，建立以部门预算制度为核心的现代化公共财政制度，是适应社会主义市场经济发展的基本要求。部门预算改革是否科学、合理直接关系到财政资金分配和使用的公平和效率，也关系到国家机器正常运转和事业顺利发展。

自从2000年中央政府面向全国推行政府部门预算制度以来，地方政府部门经过长时间的实践和努力，该制度已经取得了一定成效，逐步建立了比较规范、科学合理的预算管理制度，政府预算的透明度进一步增强，在一定程度上优化了财政支出结构，财政资金使用效益进一步提高。同时，部门预算的监督和审查也进一步加强，各级地方政府部门预算编制不断完善，部门预算已经能够基本明确地反映出政府部门常规财政收支情况。

随着我国经济体制改革的进一步深化，现行部门预算制度仍然存在一定问题，如部门预算编制存在一定随意性、盲目性现象，预算定额标准体系有待进一步完善，部门预算的监督和绩效考核体制有待进一步改善等问题。与我国部门预算改革相比，西方发达国家部门预算编制起步较早，部门预算法规体系比较完备，部门编制人员的权利、义务和责任比较明确，部门预算分类项目更加细化，范围更加明确。总体上，西方发达国家部门预算制度比较系统、准确、科学。专门化的部门预算组织机构、科学系统的预算编制、严格有效的审查和监督、专业的审计程序、广泛的公民参与等措施，都是值得我国政府部门预算改革去借鉴的重要经验。因此，文章主要针对新《预算法》实施以来，现阶段政府部门预算实施的现状，在政府部门预算国内外比较分析的基础上，总结和归纳西方发达国家政府部门预算的实践经验，借鉴和参考西方发达国家部门预算的先进措施，以促进我国政府部门预算制度科学化、规范化，进一步建立健全现代化的公共财政制度。

二、现阶段我国政府部门预算现状考察

自中央政府实施部门预算以来，从地方政府部门试点到全面推进，并依据目前现代化公共财政制度的目标要求，对政府部门预算编制、执行以及绩效评价等环节不断进行深化改革，从中央到地方逐步建立起一套完整的财政资金分配、使用以及监督的部门预算体系。

（一）部门预算编制比较完整

从预算编制范围来看，政府部门预算实现了完整的收支预算体系，包含了部门所有的财政收支综合计划，其中涵盖了财政预算内收支、财政预算外收支、经营性收支以及其他收支，同时也能体现出一般性预算收支、政府性基金收支等情况。从政府预算支出性质来看，部门预算支出都是按照功能和用途分类，一般分为基本支出和项目支出，功能和用途不同的预算采用不同的编制方法，基本预算支出一般采用科学的方法预测各项支出定额，项目支出则运用项目库的动态管理方法，即各部门根据部门发展规划，制定相应的规划方案，针对方案的可行性进行论证和评估，并按照一定程序申请、审核、审查与备案。从预算申请对象来看，部门预算改革之前，各业务部门可以向多个职能部门申请财政预算，不仅仅局限于财政部，还有部分预算外资金以及其他收入，在一定程度上容易导致预算编制零散，多部门分别管理财政资金，预算收支体系缺乏完整性。部门预算改革之后，实现了“一个部门一本预算”的目标，各部门以财务部门为依托，全部预算情况只能归在一本预算中反映。

（二）部门预算程序比较规范

部门预算改革在一定程度上促进了预算编制的规范化。现阶段部门预算初步形成“二上二下”的预算编制规程，由基层单位逐级编制，最后由单位或者部门审核汇总，并形成一份完整的部门预算收支明细。另外，基层单位或者部门预算编制需要根据部门发展规划、年度基本工作任务计划测算编制。此外，财政部针对部门预算的编制时间、编制内容、编制形式以及职责分工都有详细的规定，从制度上保障部门预算的规范性、科学性、有效性。近几年，针对部门预算编制、执行以及预算绩效评价等环节，财政部不断完善与优化部门预算编制相关管理办法，如《中央部门预算管理工作规程》、《中央部门预算绩效目标管理办法》、《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》等。

（三）部门预算内容更加细化

从预算编制内容来看，部门预算编制详细规定了预算单位和项目，又细化了每项预算具体功能和用途，反映出部门预算所有财政收支的综合账本，详细列出部门预算所有构成的具体款项，同时部门预算透明度、公平性以及约束性进一步增强。更加细化的部门预算内容有利于财政部门、政府以及人大更好地开展预算监督与审查工作，更加明确了解财政资金使用情况。部门预算改革在一定程度上更加细化了预算的内容，同时也提高了部门财政资金的使用效率。随着经济社会体制不断深化改革，一些复杂的问题不断出现，部门预算内容需要始终与社会主义市场经济相适应，不断创新部门预算制度框架，进一步提升部门预算编制的科学性、有效性。此外，部门预算改革在一定程度上完善了财政资金分配制度，逐渐形成了部门定额支出的标准化体系，全周期开放式的部门项目库的动态管理模式，以预算绩效评价标准为考评制度，初步建立了比较完善的部门资金分配机制。同时部门预算改革能够保证重点项目的支出，进而能够保障地方经济社会发展的财政供给要求，重点解决保障“三农”、教育、国防、社会保障与就业等支出需要，有利于优化地方财政支出结构，进而推动地方经济社会可持续发展。但随着中央部门预算改革实践不断深入，部门预算管理过程中暴露出了一些问题，迫切需要进一步完善部门预算编制范围、分类方法、定额标准体系、综合预算制度、绩效评价标准以及预算公开等。

三、政府部门预算的国际比较

通过对中外政府部门预算的实践比较，归纳总结外国政府部门预算的特点，以对我国部门预算改革提供参考。

（一）部门预算程序规范

美国政府部门在预算的编制程序、收支明细、部门职能以及政府与立法机构的关系上已经形成了比较科学系统的流程体系。美国政府部门预算是由财政部门收集所有财政收支明细资料，经济委员会根据财政部门提供相应资料编写财政预算草案，并向总统和国会递交财政预算草案，由国会审议授权并通过总统预算法案。英国政府部门预算是由隶属财政部的国库部门全面统筹预算收支管理、预算批复和拨付等工作，部门预算每一项支出都需要向审计局报送审批并由议会投票表决。德国政府部门预算主要强调绩效和公开透明，所以部门预算编制程序比较简单化，但不仅仅要求政府部门按时提交年度预算计划，而且要求政府部门作出年度预期规划，并对部门预期规划的社会效应进行充分论证，以保证部门年度预算资金使用的经济效益。参考欧林宏（2008）提出：“今后我国应该确立以财政效率为目标的改革战略，以提高财政效率为目标，不断深化我国财政体制改革”的观点。相对其他国家而言，中国政府部门预算编制的“二上二下”、“自下而上”程序周期略显复杂，我国部门预算管理体制运行效率有待进一步提升。

（二）部门预算法治化程度高

新《预算法》实施以前，大多数以“管理办法”、“工作规程”、“管理意见”等规范性文件对政府预算各个环节进行规范，缺乏强有力的法制保障。随着2015年新《预算法》实施，政府预算法治化程度进一步提升。相对而言，新《预算法》需要针对政府预算作出更加细化和具体的说明。而美国、英国、德国政府部门预算是根据年度预算具体每项计划作出法律授权、法律辅助和法律规范，以保证年度预算计划的合法性，而且整个部门预算编制过程都有非常详细的法律条文加以规定。另外，法律规定也会随着预算调整而改变，在一定程度上避免了预算工作的随意性，保障部门预算执行的效率和质量。

表1 中外政府部门预算比较

（三）部门预算高度公开透明

美国、英国、德国政府部门预算都呈现出公开透明的特征，三国的政府部门预算各个环节都采取公开透明的措施，并充分调动社会公民参与政府预算，借助社会力量加强政府预算的监督。尤其是德国政府预算信息高度公开与透明，预算信息公开不仅仅涉及预算编制过程、预算审查情况、预决算书等，而且包括财政预算资金运营过程以及产生的社会效应。此外，德国政府预算监督与审查善于借助社会新媒体的力量，通过互联网、电视媒体等媒介直播政府预算的审查情况以及预算项目社会效应的论证情况。另外，德国财政部门设立专门新闻机构，全面负责的向社会公开全部财政资料（预算书、决算书），借助社会力量发现公共财政运营存在的问题。近几年中央政府预算和决算公开情况显示，现阶段预决算信息公开已经细化到“项级”。2014年我国所有省份公开了“三公”经费的预决算信息，但我国政府预决算信息公开透明范围和细化程度有待进一步提升。

（四）部门预算绩效评价体系完善

西方国家部门预算绩效在立法、绩效评价方法、绩效评价结果反馈方面的实践经验比较先进。美国1993年颁布并实施《政府绩效成果法案》、2002年出台《总统管理议程》，二者标志着美国政府预算绩效具备比较完善的制度性法规。为了更好地建立预算绩效的制度性框架，2002年出台政府预算绩效“PART”、“红绿灯”评价方法，预算绩效评价结果成为政府年度考核的重要指标，而且绩效结果与下一年度预算规模相结合，对于未能达到预期社会绩效目标的项目，给予主管部门一定财政资金的缩减或者惩罚。英国是世界上最早实行部门预算绩效考核制度的国家，于1982年颁布《财务管理新方案》，而且财政部每年都会与公共部门签订《公共服务协议》，该协议会详细地规定每一项目绩效目标，并建立该项目“最优绩效价值评价体系”、“综合绩效评价体系”等一系列指标体系，同时将绩效评价结果反馈到年度预算报告中，这直接关系到下年度部门预算资金分配情况。总之，从美国、英国的预算绩效体系中立法、方法和应用来看，我国政府预算绩效亟需健全制度性法规体系，完善预算绩效的配套措施，进一步提升预算绩效结果的法律效力，将绩效评价结果纳入政府部门问责考核制度中。

（五）部门预算监督体系健全

西方国家部门预算已经形成比较系统的多层次监督体系。如议会、财政部门、审计部门、政府部门、预算执行专员、社会中介机构、公民等都可以对部门预算编制、执行情况进行监督，每一个部门职能分工明确，都有权利、义务针对部门预算执行情况提出建议，相关部门之间形成了一种相互监督、相互约束的关系，建立并健全了全方位审查、多主体参与、分工有序的网络化监督机制。如德国政府部门预算必须经过议会批准，若某项预算发生变动，必须经过议会再次审查和批准，联邦委员会需要按时审查联邦政府预算执行报告，联邦政府也设立专门的监督检查委员会审查部门预算执行情况，以便发现部门预算存在问题并及时纠正。综上所述，尽管中外政府政治经济体制有所差异，但也有许多可借鉴之处。新《预算法》实施以来，社会各界对部门预算改革提出了新的要求和期望，现阶段我国政府部门预算改革取得了一定成效，但部门预算编制、执行、绩效等环节的制度性公共预算框架亟需完善和改进。总之，通过比较中外政府部门预算编制、监督、信息公开、法律依据、绩效评价等方面的重要举措，为我国政府部门预算改革提供创新思路，对进一步推动深化财税体制改革具有重要的理论和现实意义。

四、新时期我国政府部门预算改革路径

建立现代化财政制度对政府预算改革提出了新的要求，对提升部门预算质量和水平提出了具体要求。针对新形势下政府部门预算所暴露出的问题，结合西方国家部门预算的先进实践经验，为新时期我国政府部门预算改革提出以下几点建议。

（一）健全完善部门预算法规体系

2015年新《预算法》实施以来，标志着我国政府预算初步建立了比较规范的公共预算框架，但具体法律条文有待逐渐完善和细化。因此，新时期政府预算改革关键在于进一步细化部门预算的法律条例和规定。

1、部门预算全过程需要强有力的法律保障，杜绝出现未经法定程序随意更改部门预算的现象。无论是部门预算编制、执行以及绩效评价，都需要相应的法律保障，所以新时期要基于《预算法》的基础上，修订相应的《预算法实施条例》、年度《预算法案》，全面详细地列出部门预算编制的原则、方法、口径、收支分类等，尤其是部门预算绩效的原则、方法、指标以及结果。需要借鉴西方国家的先进实践经验，如将部门预算绩效结果纳入政府问责、下年度部门预算分配中。

2、《预算法实施条例》根据年度部门预算变化而调整。年度部门预算需要根据部门长期规划、社会经济发展而作出调整，而相关预算实施条例也要随之更新，坚持做到部门预算要有法可依、有法必依，防止政府部门预算工作的盲目性和随意性，在一定程度上提升部门预算编制、执行的质量。从立法的角度确定政府部门预算的合法性，确保部门每项预算都能体现在预算法案中。

3、《预算法》具体实施细则要进一步修订和完善。借鉴西方国家预算制定、编制以及审批周期。结合我国实际，一定程度上延长部门预算周期和缩短“二上二下”编制程序的时间，适当增加部门预算社会效应的论证周期，增加公众参与部门预算草案讨论环节，进而保证预算资金使用的社会效益。

（二）提高部门预算过程公开透明

新《预算法》则把预算公开制度建设作为预算制度改革的一个重要内容，在不同章节条目中均有具体要求，对预算公开时间、内容、范围、方式等均有详细规定。可以看出预算信息公开透明是部门预算改革的关键环节。借鉴德国部门预算公开透明的实践经验，我国部门预算公开透明需要从以下几个方面加以努力。

1、预算公开时间要及时高效。虽然《预算法》已经作出了相关规定，但各部门要结合自身职能特点，通过部门网站、报刊等及时有效地向社会公开部门预算信息，全面提升部门预算信息公开的重视程度，有必要纳入部门日常业务考核中。

2、预算公开内容要细化。德国部门预算编制过程、执行情况、预算绩效结果以及预算书、决算书等所涉及的细节（时间、人员、程序、使用依据、法律文件）均向社会公开。因此，除了涉及国家秘密外，我国部门预算信息需要主动上报并向社会公开，逐步完善和细化所有预算内容，要向社会做到部门预算有理有据。

3、预算公开方式要多元化。除了部分传统政府网站公开渠道外，可以借助新媒体逐步扩宽预算信息的公开渠道。另外，可以选择在权威性较强的人民网、新华网等门户网站进行预算信息公开，全面提升部门预算信息公开的透明度，充分发挥社会团体的监督审查力量，以保证部门预算执行的有效性。

（三）充分科学论证部门预算方案

由于我国预算编制周期比较短，部门预算前期信息资料搜集不全面、不准确，论证不充分等问题，直接影响了部门预算安排，导致预算与实际需求出现一定偏差，间接地导致部门预算后期执行过程中出现预算变动的现象。因此，应借鉴美国城市预算管理的先进经验。新时期我国部门预算需要科学充分的论证，以加强政府部门预算的严谨周密。首先，建立健全预算方案的听证制度，延长预算方案的讨论时间，严格规定听证的时间，组建由不同社会各界人事代表的听证委员会，针对部门预算重大事项进行充分论证。其次，多主体协同论证机制。由于部门预算工作人员并非都有财政学、税收学等专业背景，其政府预算理论知识和技术需要进一步加强，所以我国政府预算法案编制需要高校、政府部门、社会中介团体等主体协同论证，尤其是高校专业教师可以为预算方案编制提供理论指导，社会中介团体可以为预算法案提供需求导向。最后，增加公民参与预算编制的机会。20世纪90年代美国成立了公民咨询委员会、公民调查、公民小组等重要举措，为选民和纳税人提供了广泛的机会。立足我国实际，针对民生性预算编制可以事先征询公民的需求，并结合现阶段社会发展状况以及部门发展规划，科学合理地编制预算。此外，针对部门预算出现事关人民群众利益的重大事项，在人代会讨论和审查的基础上可以设立重大事项听证制度，由代表实行投票表决。

（四）全面实行预算绩效考评制度

现阶段我国部门预算改革正处于完善阶段，但我国政府预算绩效实施起步比较晚，预算绩效考评制度有待进一步完善。因此，借鉴国外先进的预算绩效管理制度，推动建立正确的激励机制和科学合理的部门预算绩效评价体系，构建实施部门预算绩效管理的总体规划是现阶段工作的重要内容。

1、从立法层面加强政府部门预算绩效的监督指导。虽然新《预算法》已经实施，但预算绩效方面的法律法规相对缺失。大多数都是以“办法”、“管理意见”、“发展规划”等文件形式约束政府部门。因此，现阶段应制定《部门预算绩效实施条例》，通过法律条例形式避免部门预算绩效评价的盲目性和随意性，加快推进部门预算绩效法治化进程。

2、建立科学的预算绩效指标体系。目前我国预算绩效指标体系比较宏观，缺乏对不同行业、不同部门的具体绩效指标体系。西方国家预算绩效评价已经建立了比较完备的结果导向式的绩效评价模式。所以新时期部门预算需要积极转变以投入、规则为导向的预算绩效理念，将预算绩效指标体系与绩效目标相结合，紧紧围绕在预算绩效的效率性、经济性、效益性的评价体系中。

3、加强预算绩效结果的利用。目前我国预算绩效结果尚未与下年度预算有机结合，新时期要加大预算绩效结果的应用，将预算绩效结果与部门年度考核、下年度预算规模有机结合，加强预算工作人员的重视程度，以提高预算编制质量和水平。此外，还要将预算绩效评价结果向社会公开，自觉地接受社会监督，切实维护纳税人的利益，提高财政资金的使用效益。

（五）建立多层次网络化监督体系

从世界先进经验来看，多层次、多维度、全方位的财政监督组织体系正逐渐成为主流。针对部门预算监督中，除传统的立法监督、行政监督外，应注重引进第三方机构监督、民众监督等社会监督，构建全社会广泛参与的财政监督体系。借鉴西方先进的预算监督制度，建立多层次网络化监督体系是新时期政府预算制度改革的关键任务。第一，初步建立多主体、分工明确的监督机制。每一个部门都应该设立相应的专门机构进行跟踪检查，形成以人民代表大会为领导小组，财政部门、税务部门、审计部门、监察部门以及社会力量相互配合的多方位监督机制。第二，借助新兴媒体力量。发挥社会舆论对国家工作人员和相关机构的监督，设立新闻短评、民主讨论、民意调查等预算专栏，以搜集社会舆论需求，提高部门预算编制的科学性。第三，事前、事中与事后监督相结合的管理模式。无论是部门预算的编制、执行还是绩效评价，力争从源头上加强预算的监管。

综上所述，近几年我国不断加大对政府预算改革，致力于新一轮财政预算体制改革，其改革核心是部门预算编制和政府收支分类。虽然我国政府部门预算改革取得了一定成效，但部门预算编制程序、收支依据、预算公开程度都有待进一步完善。从总体上看，当前世界各国政府对于部门预算的研究都致力于服务质量的提高和运行成本的降低，从而改善各级财政状况，提高政府财政效率。要想使部门预算更好地服务经济社会发展，提高部门财政效率，必须完善部门预算绩效评价标准，建立健全部门预算法规体系，进一步提升部门预算公开透明，健全部门预算编制流程，充分调动广大公民参与监督，以建立全方位、多层级的网络化监督体系。■

（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“对政府全口径预算与决算的审查与监督研究”〈13JZD021〉、辽宁省财政科研基金项目“现代财政制度与辽宁预算管理改革问题研究”〈14B003〉的部分研究成果）

（作者单位：辽宁大学经济学院）

[1]李春根，吴进进.中央部门预算公开:由完整性和独立性生发[J].改革，2015，（11）.

[2]刘晓红，初宜红.“政府效率”视阈下部门预算编制管理的中外比较与借鉴[J].财会月刊，2016，（10）.

[3]卢馨，方睿孜.我国预算公开进展、问题及建议——基于2013年我国各级政府部门预算公开相关数据的分析[J].会计之友，2015，（07）.

[4]欧林宏.财政效率及我国财政体制改革问题研究[J].经济学动态，2008，（11）.

[5]熊雁.国家治理现代化下的财政监督创新探索[J].财政监督，2017，（08）.

[6]殷路长.对深化中央级部门预算改革的思考[J].中国财政，2017，（01）.

[7]张爱梅.美、英、澳部门预算绩效评价的经验及启示[J].黑龙江金融，2015，（12）.