金融支持脱贫攻坚问题的调查研究——以云南省大关县为例

●王安才

金融支持脱贫攻坚问题的调查研究
——以云南省大关县为例

金融在支持脱贫攻坚战略中起着重要作用，金融支持脱贫攻坚最直接有效的方法是提供金融支持使脱贫攻坚战场上的主角获得发展生产和改善条件所需要的金融扶贫资金。云南省大关县的农村“三权”抵押贷款、信用村建设、小微企业“助保贷”银政合作及县城辕门街刷卡无障碍示范一条街等金融支持脱贫攻坚的做法都走在全市的前列，本文通过对大关县金融支持脱贫攻坚的基本做法进行调查分析，找出了金融支持脱贫攻坚中存在的问题，进而对昭通市金融支持脱贫攻坚进行了对策研究。

脱贫攻坚金融扶贫贫困户贷款

●王安才

金融在支持脱贫攻坚战略中起着重要作用，而实施金融支持精准扶贫，最直接有效的方法是使脱贫攻坚战场上的主角获得发展生产和改善条件所需要的资金，包括财政扶贫资金和金融扶贫资金。云南省大关县是乌蒙山连片特困地区的国家扶贫开发重点县之一，集“山区、贫困、民族、多灾”四位一体，贫困发生率居昭通市第2位，云南省第12位，人均公共财政收入位于全省倒数第2位，在加大财政专项扶贫投入的同时，更需要加大金融扶贫的支持力度，大关县的农村“三权”抵押贷款、信用村建设、小微企业“助保贷”银政合作及县城辕门街刷卡无障碍示范一条街等金融支持脱贫攻坚的做法都走在昭通市的前列，因而以大关县为例研究金融支持脱贫攻坚问题有一定代表性。

一、大关县的基本县情

大关县下辖8镇1乡，78个村（居）民委员会，总人口28.56万人，其中：农业人口24.39万人，建档立卡贫困人口19273户7.3万人，占农业人口总数的17.63%。大关属典型的山区农业县，全县经济作物有烤烟、干果、水果、魔芋、油菜籽、甘蔗、竹笋、茶叶等，近年来，农业和农村经济持续发展，经济结构调整取得明显成效，各项产业发展呈现良好势头。2016年全县国民生产总值30.03亿元，其中：第一产业7.01亿元，占生产总值的23.33%，同比增长5.8%；第二产业9.40亿元，占生产总值的31.32%，下降10.2%；第三产业13.62亿元，占生产总值的45.35%,同比增长8.4%。全社会固定资产投资总额25.62亿元，同比下降44.1%。社会消费品零售总额7.78亿元，同比增长11.5%。县级财政一般预算收入1.20亿元，财政总支出17.65亿元，收支相抵，赤字16.45亿元。

二、大关县金融支持脱贫攻坚的基本做法

2016年11月9日，昭通市召开金融精准扶贫工作推进会贯彻落实全国、全省金融精准扶贫工作电视电话会议精神，对全市金融支持脱贫攻坚工作进行安排部署，为贯彻落实此次会议精神，大关县出台了“三农”金融服务改革创新、农村土地承包经营权抵押贷款、县域金融改革创新与服务便利化、金融扶贫试点、扶贫再贷款资金运用实施细则、农信社三农金融服务体系建设实施方案等文件，全县各乡镇、县级各有关部门、金融机构开拓创新，克难奋进，金融运行显现出总量有所增加、结构明显优化、效益显著提升的良好发展态势，为大关社会经济发展作出了积极贡献。

（一）建立了县金融扶贫协调机构

成立了大关县人民政府金融工作协调领导小组和金融办公室，建立了联席会议制度。金融办与财政局合署办公，明确金融办事业编制2名追加到县财政局。县政府机构改革“三定”方案明确县财政局加挂“大关县人民政府金融办公室”牌子。人民银行大关县支行、县农村信用社相应成立了领导机构，具体负责金融支持脱贫攻坚的日常事务处理工作。

金融扶贫协调服务机构一是加强与农村信用合作联社的沟通，通过专题会议等形式，召集联社主要负责同志和分管领导，就文件精神传达、工作部署、资金需求、利率定价，金融扶贫再贷款发放投向和发放计划等事项进行协商，引导大关县农村信用社按照《云南省优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制试点实施方案》要求，科学合理制定贷款投向计划和利率定价模版。二是与县级有关部门沟通协调，宣传汇报金融扶贫再贷款政策精神等，促进推动全县金融扶贫再贷款试点工作顺利开展。通过沟通协调，以大关县扶贫办牵头，县财政局、供销合作联社、人民银行大关县支行和大关县农村信用社联合印发了《大关县扶贫再贷款资金运用实施细则》（大扶办通〔2016〕22号），明确扶贫再贷款资金的运用对象、申请审批流程、财政贴息和专项补偿机制建立等事项。其中，对建档立卡贫困户和农民合作社使用扶贫再贷款资金发放的贷款实行全额贴息，风险补偿金规模原则上按照（云贫开办发〔2015〕196号）要求，依据1∶10安排，由县扶贫办划拨到大关县农村信用社营业部专户存放。三是积极与上级主管部门汇报对接，及时反馈大关县扶贫再贷款资金运用情况及试点工作中存在的问题，并在贷前调查的基础上，根据大关县农村信用合作联社的资金申请，及时审定上报和争取扶贫再贷款申请额度，力求扶贫再贷款资金在第一时间投放到建档立卡贫困户中，推动了试点工作有效开展。四是加强信贷“窗口指导”，积极引导农村信用社配比自有资金发放涉农贷款，认真做好各项前期准备工作。通过认真分析县域贫困和脱贫形势，全面了解建档立卡贫困户信贷需求，及时引导农村信用社利用其自有资金向建档立卡贫困户发放小额扶贫信用贷款，切实加大信贷定向投放力度。五是及时发放再贷款。2017年2月23日发放首笔扶贫再贷款1000万元后，3月8日和3月30日又分别发放扶贫再贷款4000万元和2000万元。根据《云南省优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制试点实施方案的通知》要求，农村信用社参照利率定价计算模板，结合实际经营情况，按照微利保本的原则和人民银行大关县支行的指导意见，与县扶贫办协商对接后最终确定扶贫再贷款试点利率定价，运用扶贫再贷款资金向带动建档立卡贫困户发展的企业或农业专业合作社发放贷款执行利率最高不超过5.95%，运用扶贫再贷款资金向建档立卡贫困户发放贷款执行利率最高不超过4.95%。目前大关县运用扶贫再贷款用于发放给建档立卡贫困户的贷款，利率定价全部为4.75%。

（二）实现了金融机构全部参与脱贫攻坚

目前，大关县金融支持脱贫攻坚服务机构包括全县所有的金融机构，即农行大关县支行、建行法人分支机构、邮储银行营业网点、地方法人金融机构大关县农村信用社、人寿保险法人分支机构、财险营业网点及新成立的1家开发投资公司、2家小额贷款公司等金融组织，同时扶贫部门还建立了贫困村互助基金13个。在管理上，县政府与金融机构签订目标责任书，对金融支持脱贫攻坚及地方经济发展实行正向激励。

（三）建立了政府增信制度

2014年，县财政注入风险金500万元，与建行大关县支行合作开办服务中小微企业的“助保贷”金融产品；2015年省市县财政部门注入风险金500万元，对金融机构向精准扶贫户发放的扶贫贴息贷款5%以内的呆滞贷款给予80%的补偿，助推“精准扶贫贷款”业务开展。截至目前，为期3年一轮的“两个10万元”微型企业培育扶持工程共拨付补助资金423万元，民间投资987万余元，扶持微型企业141户，带动700余人创业就业。

1、强化组织保障，确保扶持培育工程有序推进。成立微型企业培育工程会审委员会，由大关县工信商科局统筹协调全县微型企业培育工作，会同县财政局、金融办、市场监管局、人社局、工商联、团县委、妇联等部门开展创业培训、创业审核、政策扶持、监督管理等工作，明确各部门职责，形成政府统一领导、部门各司其职、相互配合、集中力量协调推进的工作机制，确保微型企业培育扶持工程有序推进。

2、加强创业宣传，确保培育扶持工程落实到位。利用“一会两站”的优势深入企业、群众宣传，在工作站张贴、发放宣传资料，激发微型企业创业活力；在注册企业登记窗口张贴扶持政策、申请流程图，安排专人开展扶持政策解读，及时正面引导服务对象；开展“两个10万元”微型企业培育扶持工程宣传进园区、进社区、进职校活动，引导创业者积极创业，使微型企业培育扶持工程家喻户晓。

3、开辟绿色通道，营造高效优良扶持环境。通过开辟登记注册绿色通道，搭建融资、信息平台，建立行政指导、跟踪帮扶、创业培训等机制，引导企业向战略性新兴产业、地方优势产业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域发展，营造勤廉高效、服务优良的扶持环境，为全县微型企业提质增量。

4、加强资金管理，自觉接受社会监督。建立网络查询平台，对申报企业资金使用、生产经营、劳动用工等情况进行指导和监督，严厉查处骗取、套取、抽逃、转移资金和资产等行为，对违反规定的申报企业进行通报，情节严重的按规定追回补助资金。将“两个10万元”微型企业培育工程纳入县政府重点督查任务，定期公布有关情况，接受社会监督。

5、严格审核程序，给予创业贷款支持。制定《大关县扶持企业发展实施方案》，对申报企业的资料完整性、合规性实行统一受理，严格审核。对符合条件的微型企业进行实地查验，定期召开会议集中会审，审查合格经公示无异议后，县财政给予3万元补助，对有贷款需求的微型企业给予不超过10万元的银行贷款支持，对申报企业免收管理类、登记类、证照类行政事业性收费。

6、增强了市场活力，带动群众创业就业。不断优化市场主体准入，增强市场主体活力，吸纳大量农村劳动力、大学毕业生、返乡农民工创业就业，带动种养殖、加工制造、商贸流通、餐饮服务等国家鼓励行业发展，经扶持的微型企业已由初创期步入稳定发展期，企业持续发展总体向好，为全县脱贫攻坚创造了良好金融氛围。

（四）建立了贷款贴息和保费补贴制度

县扶贫部门对精准扶贫到户贷款按照年息5%给予贴息，对精准扶贫项目贷款按照年息3%给予贴息；财政部门对“贷免扶补”创业贷款、劳动密集型企业贷款、基层党员带领群众创业致富贷款、易地扶贫搬迁贷款、农村危房改造贷款给予部分或全额贴息，对玉米水稻保险、能繁母猪保险、农村房屋火灾保险、森林火灾保险给予保费补贴。

（五）创新了金融产品

创新的金融产品包括农村“三权”（林权、地权、房权）抵押贷款、“助保贷”、精准扶贫贷款、易地扶贫搬迁贷款、农村危房改造贷款、基层党员带领群众创业致富贷款等。2015年末，农村“三权”抵押贷款余额为3835万元，助保贷余额210万元，精准扶贫贷款余额7000余万元。2016年末，农村“三权”抵押贷款余额为3822万元，助保贷余额210万元，精准扶贫贷款余额11931万元。

（六）争取了政策性贷款支持

大关县开发投资公司向农发行云南省分行申请贷款7.95亿元用于易地扶贫搬迁。大关县人民政府与农发行昭通分行签订战略合作协议，农发行昭通分行承诺在“十三五”期间投入大关县合作资金将不低于10亿元，主要用于农村基础设施建设和产业发展。

（七）营造了金融诚信环境

2011年底以来，大关县全面推进农村信用体系建设，积极创建信用户、信用村、信用乡镇，目前，大关县人民政府已进行4次命名，信用农户、信用村、信用乡镇分别占比62.21%、60.26%、66.67%。其中玉碗镇所有村都建成了信用村，为昭通市第一个信用乡镇，“有借有还、再借不难”深入贫困乡镇、贫困村人心。

（八）改善了金融服务和支付方式

目前，大关县所有乡镇都建立了金融机构服务网点，所有村都配备POS机等便民服务工具，此外还开办了多家自助银行，开通了网上银行、手机银行，建成了大关县城辕门街刷卡无障碍示范一条街。

三、大关县金融支持脱贫攻坚存在的问题

当前贷款难、难贷款问题依然存在。一方面是城乡居民特别是农村居民、农民专业合作社、扶贫龙头企业贷款难，另一方面是金融机构有大量存款贷不出去或不敢贷出去，导致大关县金融机构存贷比较低，2015年末为43.53%，2016年末为45.52%。主要原因是：

（一）银行贷款总体规模偏紧，贷款投放受限

2017年1季度，大关县农村信用社信贷额度增长7000万元，而发放扶贫再贷款数额就是7000万元，其他贷款发放没有空间，部分农户、企业及合作社贷款需求不能最大限度满足，贷款增长困难，成效还没有全部体现。

（二）信用社配套资金跟进不到位

按约定，农村信用社应按照人民银行发放再贷款数量的1∶0.6配套发放精准扶贫贷款，2017年1-3月人民银行大关县支行对大关县农村信用社下达发放扶贫再贷款指标7000万元，大关县农村信用社应配套发放4200万元，但大关县农村信用社没有按照1∶0.6配套精准扶贫贷款4200万元，仅按照人民银行大关县支行下达的扶贫再贷款规模7000万元发放精准扶贫再贷款。

（三）还款能力有限

部分精准扶贫户、小微企业自我发展能力弱，金融机构对其还款能力表示怀疑，因而放款较为谨慎。如有部分精准扶贫户为条件型贫困户，发展受限，还贷能力弱；也有部分精准扶贫户因为疾病、残疾或好吃懒做，不具备还贷能力；扶贫扶持龙头企业相当部分没有规范完整的财务核算，企业提供的财务报表和银行流水不足以证明其盈利能力。

（四）金融产品缺陷

大关县农村信用体系建设是全市可复制可推广的标杆，但除县农村信用社外，其余金融机构没有参与其中。除大关县农村信用社发放小额信用贷款外，其余金融机构产品主要是抵（质）押贷款，而农村居民、农民专业合作社、扶贫龙头企业大多抵（质）押物不足甚至没有抵（质）押物。

（五）抵（质）押物不足

为解决借款人抵质押物不足问题，大关县创新开办了服务小微企业的“助保贷”业务，为全昭通市第一家，企业只要提供贷款额50%的抵押物（另50%为县人民政府信用保证）也往往难以提供，当然也有经营管理上的原因，导致原本可以按照1∶10放大到5000万元的贷款额度只放出210万元；大关县作为全省“三农”金融服务改革创新试点县，农村“三权”抵押贷款业务于2013年底开办，是昭通市第一批，但进展不理想。主要是金融机构对农村“三权”抵押贷款兴趣不大，究其原因：一是目前全国都处于试点阶段，法律政策不配套，如土地承包经营权抵押物的变现就涉及法律政策的不配套；又如全国在国土资源部成立了“不动产登记局”，并出台了《不动产登记暂行条例》，大关县人民政府也建立了此项制度，在国土局名下成立了不动产登记中心，但操作层面还有很多东西不清晰；再如农村资产交易平台如何建立、如何运作也还需要探讨。二是农村“三权”确权登记颁证工作滞后，权利界限不清楚。目前集体林权制度主体改革结束，林权证已发放，非林地林木确权登记颁证工作起步；大关县人民政府印发《大关县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，计划2019年全面完成确权登记颁证工作；宅基地及农房确权登记颁证工作还仅处于起步阶段。三是农村承包土地零星分散，缺乏有影响的农业产业化经营主体对土地进行流转实现土地的规模化经营，金融机构对发放抵押贷款心存顾虑，担心抵押物变现难，对土地承包经营权抵押贷款兴趣不大。

（六）管理体制原因

金融机构具有自成体系的管理体制和经营机制，商业银行法人分支机构主要执行上级行的制度、程序，自主权不高，审批权受限，金融改革创新有差距，特别是抵押物创新有差距。地方政府对金融机构只有正向激励机制无约束机制。地方政府及其金融办、行业主管部门只能协调金融机构存贷款而不能干预金融机构经营，下达存贷款增量指标只具有指导性无约束性。

（七）贷款保证体系有缺失

在抵（质）押物不足的情况下，借款人往往需要借助保险机构、担保机构、政府机构的参与才能获得贷款。目前，大关县保险机构只与金融机构合作开办了贷款人意外死亡保险，因融资担保公司本身也是企业，只承担有限责任，目前，金融机构对一般融资担保公司的担保兴趣不大，只对有财政背景的融资担保公司感兴趣，同时根据外地经验，需要地方政府成立融资担保公司、再担保公司；还有一种办法就是建立政府小微、涉农贷款风险金制度，大关县对小微企业有“助保贷”银政合作产品，对扶贫贷款建立了保证金制度，但对大量的涉农贷款未建立保证金制度，如农村危房改造贷款、“基层党员带领群众创业致富贷款”等。

（八）认识上有差距

地方政府及各级干部认识上都有偏差，大多把金融服务理解为纯粹的市场行为，与金融机构联系不紧密、互动不够；对政府增信、贷款贴息、政策性奖励的运用不到位。金融诚信的培育还有大量工作要做，以农村信用体系建设为例，大关全县发展极不平衡，工作开展有好有差。农行大关县支行农户联保贷款因不良率超过2%红线被叫停，一方面金融机构在贷前调查、贷款催收上有责任；另一方面地方政府、乡村干部在宣传教育农户上还有差距，对扶贫龙头企业、农民专业合作社、精准扶贫户的诚信宣传、教育不充分；对金融产品和服务的宣传做得不到位；对金融机构催收不良贷款没有给予力所能及的支持和配合。

四、金融支持脱贫攻坚问题的对策研究

越是贫困地区，越是金融盲区。针对大关县金融支持脱贫攻坚的情况，本文对“十三五”昭通市金融支持脱贫攻坚的问题进行了研究，在此基础上提出了一些研究性对策。

（一）金融支持脱贫攻坚“支持谁”

金融支持脱贫攻坚要解决好“支持谁”的问题，“支持谁”？就是要扶持建档立卡户、龙头企业、农民专业合作社，同时，为防止已经脱贫了的非贫困户返贫，对非贫困户也要支持。

首先锁定精准扶贫建档立卡户，作为金融支持脱贫攻坚的支持重点对象。应充分利用已开展的贫困户建档立卡和建档立卡“回头看”等工作，锁定贫困对象，同时镇村干部、驻村扶贫工作队、帮扶干部应根据贫困对象的发展意愿和发展能力，和贫困农户共同制定到户到人的脱贫措施，和人民银行、商业金融机构一道深入推进，对有借款需求和还贷能力的贫困户给予最大限度贷款支持。

其次锁定支持非贫困户。非贫困户是农村主要人群，他们不返贫本身就是扶贫。对非贫困户应提供积极的金融支持，增强其造血功能，加快其奔向小康的步伐，带动精准扶贫建档立卡户快速致富。

再次锁定支持扶贫龙头企业、农民专业合作社。通过提供金融支持，使扶贫龙头企业、农民专业合作社发展得更快、更好，带动更多精准扶贫建档立卡户脱贫。

（二）金融支持脱贫攻坚“谁支持”

“支持谁”的问题解决了，就要解决“谁支持”、“谁来扶”的问题，“谁支持”、“谁来扶”？这就是本文研究的主题：“金融支持”、“金融支持脱贫攻坚”。

“金融支持脱贫攻坚”即银行贷款支持脱贫攻坚，包括人民银行和各商业银行的贷款。金融支持脱贫攻坚需要地方政府的支持。地方政府主要是履行好征信、增信、投入、协调、激励、贷款、还款等职责和义务。征信：政府是农村信用体系建设的主体和借款人诚信宣传教育的主体。增信：负责贷款风险金和贷款贴息、保费补贴。投入：政策性银行要求地方政府注入平台公司借款额20%以上的资本金。协调：开展政银企合作，沟通信息，协调贷款。激励：对金融机构支持地方发展实行正向激励。贷款、还款：政策性贷款虽与平台公司签订协议，但是以地方政府信用为前提的，本质上是地方政府承贷承还。此外还要加快农村土地确权登记颁证工作进度和土地流转服务，为贫困户、扶贫龙头企业提供符合金融机构要求的抵押物，建立农村产权交易平台，当出现农村产权抵押物变现时能提供交易可能，增强金融机构对农村产权抵押物的认可度；第三“金融支持脱贫攻坚”还包括民间组织、社会团体。民间组织、社会团体即贫困村互助基金等组织，民间组织、社会团体要借鉴金融机构管理方式，保证资金借得出去，收得回来，有一定收益，才能永续利用，同时创新互助基金使用管理，对有收益、有回报能力的扶贫项目采用“滚雪球”式资金管理方式，滚动使用资金，放大资金使用效益。

（三）金融支持脱贫攻坚“怎么支持”

一是营造金融诚信环境。金融的基石是诚信，金融生态环境主要是诚信环境。只有把贫困地区打造成诚信高地，才能成为资金洼地。地方政府、人民银行分支机构应把打造诚信环境作为一项重要任务，下大工夫推进诚信建设、征信体系建设。建议以农村信用体系建设为抓手，地方政府、金融机构、借款人共同努力，全力维护良好的金融生态环境，努力把贫困地区建成信用区域，特别是借款人要根据市场需求、自我发展能力和还款能力，合理确定借款额度和还款期限，做到按时还本付息，尽最大努力避免产生不良信用记录。

二是加大金融产品创新力度。针对扶贫贷款对象大多抵押物不足或没有有效抵押物的现状，金融机构应进一步解放思想，多学习借鉴先进经验，积极争取上级行支持，加大金融产品创新、服务创新和存量创新的力度，建立以信用贷款为主要贷款品种的产品体系。大关县农村信用社的小额信用贷款和为企业授信已为大关县琦鑫农产品公司授信100万元，大大缓解了公司贷款抵押物不足的难题，促进了企业的壮大发展，小额信用贷款和为企业授信的做法值得商业银行借鉴。

三是增强风险投资意识。金融机构降低金融风险本身没有错，但因为降低金融风险需要必须要做到100%无风险也大可不必，资金需要流动才能产生效益。建议该放的钱要放，该管控的风险必须要管控，只要风险控制在合理范围，就应该为县域经济发展提供必要的金融支持。商业银行贯彻落实《中国银监会云南监管局关于云南银行业全力做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，主动对接贫困乡镇、精准扶贫建档立卡户的金融需求，制定金融支持扶贫贷款管理办法，加强贷款用途、还款能力、贷款资金等管理，保证金融支持脱贫攻坚精准有效。

四是合理确定金融支持脱贫攻坚的重点。地方政府和金融机构应主动加强信息沟通，引导金融机构突出“五个贷款重点”：突出支持精准扶贫建档立卡贫困户，精准扶贫建档立卡贫困户不脱贫，脱贫攻坚战就没有打赢；突出支持扶贫龙头企业、农民专业合作社，龙头企业、农民专业合作社是链接农户和市场的纽带，金融服务应有所创新、有所突破；突出支持农村交通、水利等基础设施建设，交通、水利是农村发展的重要抓手；突出支持实体经济，实体经济是财富之母、发展之本，也是大关建成小康的希望所在；突出支持城镇化建设，城镇化是引领发展、聚集要素的关键，是未来发展的最大潜力。

五是把政府增信作为破解贷款难的重要抓手。大关县已建立政府增信制度，还需要针对弱势群体贷款进一步做好增信工作。扩大贷款风险金范围，如注入涉农贷款风险金、“两个10万元”小微企业贷款风险金、农村危房改造贷款风险金；扩大贷款贴息范围和额度，对全县重点支持发展的产业予以贷款贴息，增加扶贫贷款贴息额度，把扶贫资金中的产业发展资金、财政预算安排的产业发展引导资金拿出相当一部分作为贴息资金而不是直接补贴给农户；与保险公司合作，对全县重点发展的产业进行保险，财政给予保费补贴，如肉牛保险等；组建涉农融资担保公司。

六是精准对接脱贫攻坚保险需求。扶持、引导保险服务业发展，发挥商业保险机构优势，创新保险助推脱贫攻坚的思路、途径，以开展“保险助推脱贫攻坚”示范区创建为契机，打造“覆盖县域、辐射乡镇、服务到村”的多层次保险服务网络，放大财政支农惠农资金效用，建成与脱贫攻坚相适应的保险服务体制机制。采取“政府+保险机构+农户”的模式，积极争取中央、省级支持，市、县财政按照一定配套比例设立农业保险发展专项资金，通过财政“以奖代补”等方式支持贫困户购买农产品保险和价格保险，为发展生产脱贫一批建档立卡贫困户提供农业保险支持。按照“保基本、促增收”的思路，围绕重点扶持的畜牧、果蔬、薯类、生物制药等高原特色农业产业，开办政策性和商业性农险业务，实现玉米、水稻、油菜、能繁母猪等传统农业保险“应保尽保”，探索开发土豆、肉牛、肉羊、肥猪、花椒、苹果、天麻、核桃、中草药、魔芋等特色优势农产品保险，积极推广农产品目标价格保险、天气指数保险、农作物种植成本保险等新型险种，对建档立卡贫困户购买农产品保险实行特惠费率予以最大优惠，发挥农业保险“稳定器”作用。鼓励保险机构参与针对贫困农户的保险保障体系建设，推进贫困户房屋、室内财产以及家庭成员风险保障的建档立卡贫困户财产人身组合保险。积极开展城乡居民大病保险，扩大商业保险机构承办民政救助对象大病补充医疗保险试点范围，缓解贫困群众因病致贫、因病返贫问题。根据贫困人口的需求，为贫困人口打造生产生活、家庭财产、融资增信等保险产品，突出高原特色，加大对贫困地区特色农业领域的产品深度研发，深入推进农房保险工作，扩大政策性农房地震保险试点范围，探索开展覆盖农业产业链的保险、大病保险、巨灾保险、借款人意外伤害保险等业务。

（四）明确目标，提高金融扶贫认识

为确保实现脱贫攻坚目标，中央出台了系列超常规政策举措，省扶贫开发领导小组制定了《云南省金融支持脱贫攻坚实施方案》，中央、省相继召开金融精准扶贫工作电视电话会议，全面启动实施金融精准扶贫行动，不断创新金融产品和服务，大力拓展扶贫资金来源，以保证扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。大关县贫困面大、贫困程度深，脱贫任务十分繁重。随着脱贫攻坚工作的深入推进，易地扶贫搬迁、农村危房改造等项目建设加快推进，扶贫资金需求量日益加大，尽管中央、省、市各级财政都明显加大了支持力度，但同脱贫攻坚的需求相比仍显不足，还要充分发挥商业性、政策性和开发性等各类金融在脱贫攻坚中的作用，进一步加大金融资金支持力度。把金融扶贫作为一项重点工作来抓，紧紧围绕脱贫攻坚目标任务，认真落实各项金融扶贫政策到村到户，增加资金供给，有效促进贫困群众脱贫增收，力争达到有贷款需求的建档立卡贫困户，都能获得金融支持。

（五）突出重点，加大金融扶贫力度

1、精准对接脱贫攻坚发展规划。金融机构要精准对接脱贫攻坚发展规划，制定“十三五”时期金融扶贫工作规划和年度金融扶贫工作计划，加大金融支持脱贫攻坚贷款扶持力度。并在人民银行金融精准扶贫信息系统和扶贫部门建档立卡数据平台成功对接的基础上，完善信息数据，做好扶贫贷款资质审查、业务审核。将金融扶贫精准落地到贫困村、贫困户以及对贫困人口有带动作用的扶贫开发项目上，将金融扶贫资金投向真正用于扶贫开发，让贫困人口真正受益。

2、精准扶持易地扶贫搬迁。为加快推进易地扶贫搬迁建设，保证建设资金需求，建议各商业银行开通易地扶贫搬迁贷款“绿色通道”，进一步简化资金放贷审批手续，明确审批时限，加快审批手续办理进程。对规划设计、实施方案等文本资料齐备，资金补助政策确定，已审批相关支付依据的安置点，应及时审核支付资金；暂时不能确定规划的，由政府出具书面承诺后，应办理支付审批手续，确保规划调整和资金使用同步进行；已开工建设的安置点，商业银行应先按安置点20%及以上投资总额支付工程预付款，再补充完善手续；对贷款支付完毕的，商业银行应尽快协调上级商业银行审批放贷。发改、财政、扶贫、住建、金融办等单位定期组成督查组，对易地扶贫搬迁信贷资金支付情况进行专项督促检查，对工作滞后或支付迟缓的予以通报。

3、精准扶持特色产业发展。金融支持脱贫攻坚要以建档立卡贫困户为重点，广泛宣传动员，推广运用好“五万元以下、三年期以内、免抵押免担保、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”的扶贫小额信贷政策，提高小额信贷的获得性和覆盖面，加大小额扶贫信贷资金投放力度，满足有贷款意愿、具有完全民事行为能力的建档立卡贫困户贷款需求，支持建档立卡贫困户发展脱贫产业。大力推动特色农经、山地牧业、淡水养鱼、高效林业、休闲农业、乡村旅游、农村电商等特色产业发展，实现每个贫困村都有2—3个增收产业，每户贫困户都能参与其中1—2个产业发展项目，确保建档立卡贫困户实现稳定增收、稳定脱贫。为保证金融贷款的使用效益，扶贫小额信贷只能支持建档立卡贫困户发展生产，鼓励贫困群众通过订单收购、合作经营、联产联利、股份合作、资产收益等利益联结方式，参与产业项目。

4、精准扶持农村新型市场主体发展。金融机构要牢固树立扶持农业经营主体就是扶持农业、致富贫困户、繁荣农村经济发展的理念，以贫困村农民专业合作社为重点，积极开展金融产品扶贫创新，切实完善对农村新型市场主体的金融服务，大力开展扶贫小额信用贷款，用好用活政策性金融信贷资金，探索金融机构扶持农业合作社、专业大户、龙头企业等农村新型市场主体发展，切实加大金融支持力度，着力满足农村新型市场主体发展金融需求，不断增强农村新型市场主体的示范、带动效应，带动贫困户脱贫。根据企业或者基地与贫困户形成的订单生产、雇佣生产、收购协议等情况，在授信方式上采取“企业或基地+农户”统一授信、“公司担保或订单保证+农户贷款”、“公司统一承贷+农户使用”等产业扶贫链条授信方式。探索开展“农业保险+贷款保证保险+保险资金支农融资”保险试点，协助贫困人口获得免担保、免抵押、基准利率的小额信贷资金支持。金融机构要充分运用现有信用资源、社会资源，降低金融成本，提高帮扶成效，探索利用贫困村两委、村民理事会及驻村工作队开展贫困户信贷、保险等金融服务。

5、精准对接脱贫攻坚保险需求。积极扶持、引导保险服务业发展，发挥商业保险机构优势，创新保险助推脱贫攻坚的思路、途径，以开展“保险助推脱贫攻坚”示范区创建为契机，打造“覆盖县域、辐射乡镇、服务到村”的多层次保险服务网络，放大财政支农惠农资金效用，建成与脱贫攻坚相适应的保险服务体制机制。采取“政府+保险机构+农户”的模式，积极争取中央省市支持，由市、县财政按照一定配套比例设立农业保险发展专项资金，通过财政“以奖代补”等方式支持贫困户购买农产品保险和价格保险，为发展生产脱贫一批建档立卡贫困户提供农业保险支持。按照“保基本、促增收”的思路，围绕重点扶持畜牧、果蔬、薯类、生物制药等高原特色农业产业，开办政策性和商业性农险业务，实现玉米、水稻、油菜、能繁母猪等传统农业保险“应保尽保”，探索开发土豆、肉牛、肉羊、肥猪、花椒、苹果、天麻、核桃、中草药、魔芋等特色优势农产品保险，积极推广农产品目标价格保险、天气指数保险、农作物种植成本保险等新型险种，对建档立卡贫困户购买农产品保险实行特惠费率予以最大优惠，发挥农业保险“稳定器”作用。鼓励保险机构参与针对贫困农户的保险保障体系建设，推进贫困户房屋、室内财产以及家庭成员风险保障的建档立卡贫困户财产人身组合保险。积极开展城乡居民大病保险，扩大商业保险机构承办民政救助对象大病补充医疗保险试点范围，缓解贫困群众因病致贫、因病返贫问题。根据贫困人口的需求，为贫困人口打造生产生活、家庭财产、融资增信等保险产品，突出高原特色，加大对特色农业领域的产品深度研发，深入推进农房保险工作，扩大政策性农房地震保险试点范围，探索开展覆盖农业产业链的保险、大病保险、巨灾保险、借款人意外伤害保险等业务。

6、精准扶持贫困人口就业就学。金融机构要紧扣“兴教育”战略，加大贫困地区中小学危房改造、农村寄宿制学校建设和职业教育信贷投入，扎实开展助学贷款业务，扩大贷款规模，为阻断贫困代际传递提供有力支持。

7、精准对接重点项目建设需求。精准对接“十三五”期间综合交通、能源保障、水利保障、信息等网络建设，发挥政策性金融和商业性金融互补作用，通过市场机制瞄准交通、能源保障、水利保障、信息等网建设及农村危房改造、整乡推进、溜索改桥等农村民生工程建设，改善贫困地区群众生产生活条件。

（六）健全机制，促进金融扶贫落地

1、建立多种货币政策工具引导机制。用好扶贫再贷款，引导地方法人金融机构降低贫困地区贷款利率水平，地方政府制定出台奖励政策，力争让贫困地区县域法人金融机构新增可贷资金的70%以上留在当地使用，分支机构新增可贷资金的60%以上留在当地使用。

2、健全金融与财政政策协调机制。地方财政进一步用好“两个10万元”微型企业培育工程贷款担保基金，促进贫困地区微型企业培育发展。中央财政和地方财政按7∶3的分担比例，符合条件的县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过13%的部分，财政部门可按照不超过2%的比例给予奖励。对当年贷款平均余额同比增长、村镇银行的年均存贷比高于50%（含50%）、当年涉农贷款和小微企业贷款平均余额占全部贷款平均余额的比例高于70%（含70%）的财政部门可按照不超过其当年贷款平均余额的2%给予补贴。

3、健全完善基础金融服务机制。贫困地区要进一步加快贫困地区金融服务网点建设，加大在空白乡镇设置物理网点的工作力度，瞄准建档立卡贫困户，延伸金融服务触角，推动金融服务进村入户，扎实做好便民利民基础金融服务，加快惠农支付体系建设，加大自然村布放ATM、CRS、POS等金融自助服务终端力度，提高定时定点服务频率，推广网上银行业务，满足贫困地区的涉农补贴发放、提现查询等涉农金融服务。

4、完善金融扶贫贷款风险补偿机制。加快推进政策性担保体系建设，建立农业信贷担保体系，着力解决农业龙头企业和小微企业融资问题。完善金融风险分担和补偿机制，通过风险补偿资金和贷款贴息方式，适当放宽金融机构不良贷款率的容忍度，对贫困地区金融机构不良贷款率容忍度较其他地区提高1个百分点。充分发挥风险补偿金作用，开展小额贷款保证保险，为贫困户融资提供增信支持，提高金融机构增加贫困户贷款的积极性，保障扶贫贷款用得出去、用得安全。鼓励支持通过新型农业经营主体为建档立卡贫困户提供融资担保、贫困村农户联保、互保等多种措施，缓解贫困农户贷款难问题。

（七）加强领导，强化金融扶贫保障

1、加强组织领导，压实工作责任。地方政府各有关部门和金融机构要切实履行职责，建立和完善由人民银行牵头，发改、扶贫、财政、金融监管部门参与的工作联动机制，下设办公室定期研究、推进金融精准扶贫工作。灵活运用多种货币信贷政策工具，推动相关配套政策落实，加大扶贫再贷款投放力度。发改部门要优化贫困地区项目审批流程；财政部门要逐步增加财政扶贫贷款贴息资金、农业保险保费补助，完善融资性担保机制，发挥融资担保机构在扶贫开发金融服务中的作用；扶贫部门要完善精准扶贫项目库等信息系统，做好优质项目企业的推荐，提供经认定的建档立卡贫困户清单给人民银行；金融办要发挥协调政府与金融机构合作的职能作用，充分发挥政策支持作用，建立健全增信体系，优化金融扶贫环境；银监部门要对贫困地区的金融机构网点设置、不良贷款容忍等给予政策倾斜，开通绿色通道；各金融机构要在信贷政策、业务授权、资源配置等方面做好统筹安排。

2、加强监督管理，精准用活资金。建立完善监管制度，把金融扶贫作为脱贫攻坚督查、巡查的重要内容，将扶贫信贷资金监督端口前移，赋予驻村工作队和第一书记的监督职责，发挥监督作用，确保扶贫信贷资金用到扶贫上，防止冒充、顶替贫困户贷扶贫贷款，戴着扶贫帽子搞扶贫贷款情况发生，杜绝将扶贫贷款资金用到面子工程、垒大户、造盆景上。强化追究责任，严肃查处，切实把金融扶贫资金用到贫困人口和对贫困人口脱贫致富有益的项目上，确保金融真扶贫、扶真贫。

3、加强宣传力度，营造良好氛围。金融机构基层网点人员、镇村干部、驻村工作队、第一书记要主动学习金

融扶贫政策，做金融扶贫政策的宣传员。加大对建档立卡贫困户关于扶贫金融政策、扶贫财政政策的宣讲力度，重点是让贫困户听得懂、听得进，但“打铁还要自身硬”，宣传的目的是要达到解决贫困户“我要脱贫、如何脱贫是我自己的事”观念转变，而不是贫困户“脱贫”的事由政府全包的根本问题。■

（本文系昭通市第七届（2017年度）哲学社会科学研究课题“昭通市金融支持脱贫攻坚问题研究”〈项目编号：zt2017011〉成果）

（作者单位：云南省大关县财政局）

[1]金国龙.有效破解中小微企业融资难题[J].社会主义论坛，2016，（03）.

[2]谢晶晶.金融扶贫重在精准[N]，金融时报，2015-11-19.

（本栏目责任编辑：范红玉）