英国部门预算编审的管理及其启示

●王银梅 翟晓琳

英国部门预算编审的管理及其启示

●王银梅 翟晓琳

编者按：随着新《预算法》的实施，我国部门预算改革逐步走向深化，并取得了显著成效。然而，随着预算改革的大步推进，一些更复杂的问题也逐渐显现出来。本期专题围绕“国内外政府部门预算比较研究”特邀财政领域专家学者及实务工作者展开深入探讨，以期通过比较各国各地区政府部门预算管理方法，吸取国内外先进管理经验，为深入推进预算改革提供参考与借鉴。

英国是政府预算制度建立最早的国家，也是市场经济和公共财政体制发达的国家，其部门预算编审管理具有原创性和独到经验，主要表现在部门预算编制依据、财政部门的主导作用、部门预算中的复式预算结构、部门支出限额制度、中期预算制度、部门预算与绩效成果的结合、充裕的审批时间等七方面。在中国市场经济体制和公共财政体制逐步建立和完善的背景下，英国部门预算编审管理经验值得中国研究和借鉴。

英国部门预算编审管理经验借鉴

部门预算是由政府各部门依据国家有关法律法规及其履行职能需要编制的，经立法程序审批通过的，反映部门所有收支情况的综合财政计划。政府预算制度作为国家政治经济体制的重要组成部分，必须服从和服务于国家的政治经济制度。国家政治经济制度的变革必然要求政府预算制度进行相应地改革和完善。而部门预算是政府预算的一种制度和方法，是政府预算的重要组成部分，也必然随之调整。随着中国社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，政府职能也逐渐转型，这就要求深化改革部门预算制度，使之适应新时期政治经济体制和公共财政体制的需要。

英国是政府预算制度建立最早的国家，也是市场经济和公共财政体制发达的国家，其政府预算制度经历了几百年的发展才逐步建立和完善起来，政府部门预算编审管理具有原创性及独到的经验，其成功经验值得深入研究和借鉴。

一、英国部门预算编审管理的基本做法

（一）部门收支计划测算依据

政府各部门是具体执行政府各项职能的职能机构，事实上，英国各部门是按照部长的职责被分为不同的类别的，英国各个部门的部长均负有政府的某项具体职责。而在市场经济和公共财政体制下，政府的职能和活动范围集中在提供公共服务、维持社会稳定、促进经济持续健康发展等方面。因此，英国各部门在测算收支计划时，主要依据如下：

一是宏观经济环境（Economic context）。英国各部门测算收支的首要依据是宏观经济环境。各部门在编制预算时，应首先参照预算责任办公室（Office for Budget Responsibility，简称OBR）对英国宏观经济环境的预测。OBR采用的宏观经济环境指标主要有预算年度英国经济形势、预算年度全球经济形势、英国经济前景和货币政策四大项，其中，预算年度英国经济形势和英国经济前景又细分为经济增长率、价格、劳动力市场三项。比如，编制2017—2018财年①预算时，OBR会预测2017年英国经济形势、2017年全球经济形势、2017至2021年②英国经济前景，以及预算年度英国的货币政策趋势。

二是财政形势（The fiscal outlook）。在宏观经济环境预测的基础上，OBR对财政形势进行预测。主要根据报告年度财政赤字及政府债务情况，对预算年度及今后五年情况的财政赤字及政府债务情况进行预测，以确定财政政策的大致走势，在此基础上预测财政收支变化情况及对预算决策（Budget decisions）的影响，并确定预算总规模。表1显示了英国根据财政形势预测确定的预算总规模情况。

三是支出限额。为控制预算总规模，英国财政部为各部门制定支出限额，作为各部门编制预算的依据。支出限额分为部门支出限额（Departmental Expenditure Limits,简称DEL）和年度管理支出限额（Annually Managed Expenditure,简称AME）。其中，各支出限额又细分为资源预算限额和资本预算限额③，即资源预算DEL和资本预算DEL；资源预算AME和资本预算AME。财政部制定的限额包括政府总限额及部门限额，如表2、表3和表4所示的2017—2018财年限额：表2为政府总限额，表3、表4为部门限额。

表4 部门资本支出限额单位：十亿英镑

表1 英国2017年春季预算总规模预测情况单位：百万英镑

表2 政府总限额单位：十亿英镑（百分比除外）

表3 部门资源支出限额单位：十亿英镑

注：根据英国2017年春季预算（Spring Budget 2017）第22页中的表1.7翻译转换而成

（二）部门预算编制结构及内容

英国部门预算的编制融入了复式预算、中期预算和支出限额概念，因此，在结构上分为三大层次：

第一层，复式预算结构。英国1996年就将政府公共支出划分为经常性支出和资本性支出，分列入资源预算和资本预算，建立起完备的复式预算制度，并延续至今。因此，将部门预算分为资源预算和资本预算分别列示。资源预算控制部门的经常性支出，资本预算控制部门的资本性支出。

第二层，支出限额结构。英国财政部通过限额方式控制部门支出。限额分为部门支出限额（即DEL）和部门年度管理支出限额（即AME）两种。DEL是财政部确定的部门支出限额，通过支出审查，对每三年或四年的财政支出进行计划和管理。DEL比较稳定，可以根据情况合理确定。各部门可以将上年支出限额内的结余资金结转到下年继续使用。AME是不能按照DEL方式管理的限额，一年会审查两次。部门AME的主要财政支出项目计划包括社会保障福利、个人税收抵免、对学生的贷款净额、公共服务养老金净额等。部门在编制预算时，在复式预算结构的基础上，再在预算表中分别列示DEL和AME。

第三层，年度结构。前二层结构在不同行进行列示，第三层结构根据中期预算的要求，编制三至五年的计划数，在不同的列进行分别列示。仍以英国交通部为例，如果编制2017—2018财年的预算，则在预算表中要列示出2017—2018、2018—2019、2019—2020以及2020—2021财年的计划预算数。

英国部门预算，在内容上，根据上述结构及各部门具体职责和战略目标细化编列收支预算。收入以部门副支出（Spending）的形式列示表中。此外，在部门总支出（Total departmental spending）表之外，还编制部门管理费用预算（Administration budget）表。

（三）英国部门预算编制流程

年度预算是部门预算的重要组成部分，英国各部门在财政部引导下完成年度预算的编制工作。英国部门预算的编制流程一般分四步走：

1、提出预算申请。在预算编制的第一阶段，先由财政部向各部门发出详细的指导性文件，明确预算编制的基本原则。这些指导性文件的提出是预算编制最重要的一个环节，既要考虑经济形势和财政形势，又要考虑议会的要求。各部门按照指导性文件的要求，自行搜集本部门的基础信息及相关资料，在规定的时间向财政部提交基础信息和预算申请数。在此阶段，财政部主要职责是为各部门提供建议和帮助，汇总各部门的预算申请数，并测算出支出限额。提出预算申请阶段从当年4月到10月，历时约7个月。

2、递交委员会审议。财政部将审核好的各部门预算申请数分别递交给相关委员会审议，同时向财政委员会上报一份预算报告，说明收支变化趋势，以及不同支出水平对服务质量和地方税收负担的影响。该阶段历经当年10月至11月，约2个月。

3、委员会审议并投票决议预算。各相关委员会收到预算申请后，对其进行审议，并投票表决。投票通过的预算下达到各部门，至此各部门获得本部门支出限额及下一财年支出的使用权限。如果各部门收到的支出限额数与最开始提出的预算申请数相差较大，可以要求调整预算。该阶段历经当年的12月至次年的1月，约2个月。

4、议会投票决议。财政部收集汇总各相关委员会最后的预算数后，向议会作陈述报告。议会对预算进行投票决议，通过后成为正式预算。财政部将正式预算对外公开，接受社会公众的监督。该阶段历经次年的2月至3月，约2个月。

（四）英国部门预算审批程序

英国预算的审批大致可划分为一读、二读、三读、上议院审议及皇室签署五大主要环节。

1、“一读”环节。此环节又细分为预案提出、预算演说、质询辩论及第一次决议四步。第一步，内阁向上议院提出预算草案。内阁通常在每年春季的预算日向下议院提出预算草案。部门预算包含在政府预算中被一并提交给议会。第二步，预算演说。内阁提出预算当日，财政部长发表预算演说。先由议会秘书宣读提案的题目和原由，然后由财政部长说明未来三至五年的经济形势、财政预测和财政政策，详细报告年度预算的内容，包括税收和支出计划，部门预算包含在支出计划中。税收和支出计划构成该财年的财政法案，由下议院进行审查。第三步，质询和辩论。财政部长完成预算演说后，下议院展开对内阁的质询和答辩，质询内容侧重于财政政策和支出原则，不涉及金额。第四步，第一次决议。下议院在规定时间内对财政法案进行第一次表决，确定是否赞成税收和支出计划，第一次决议之后，通过的财政法案才成为正式的法案进入下一环节。

2、“二读”环节。此环节又分为院会讨论、委员会审议、委员会报告三步。第一步，“一读”后，由下议院召开院会对财政法案进行讨论，该讨论阶段实际是执政党和在野党之间的大辩论。讨论之后若通过决议，则宣布把法案交付相关委员会进入下一步的审议阶段。第二步，委员会，主要是筹款委员会和供应委员会，对提案进行详细逐条地审查，并提出相应的修正案。第三步，委员会向院会报告审查结果。

3、“三读”环节。在委员会审查结果向院会报告后，紧接着进入财政法案的三读环节。三读程序只能在文字方面修改，然后进行投票表决，通过表决后财政法案正式成立。

4、“上议院审议”环节。经过下议院“三读”而获得通过的财政法案，应被送到上议院进行审议。下议院与上议院预算审批的程序基本相同，但由于下议院没有决策权，而且财政法案必须在一个月内同意，因此，下议院对财政法案的审议基本只是流于形式，很少有否决财政法案的情况。

5、“皇室签署”环节。财政法案经上下议院表决通过后，被送到皇室，由女王签署同意，成为正式的预算。至此，政府预算审批程序结束。

二、英国部门预算编审管理特色

通过对英国部门预算编审管理基本做法的了解，不难发现英国在部门预算编审管理中具有独到之处。归纳起来，主要有以下几方面的特色：

（一）将各部门预算置于经济社会大背景下

英国各部门在编制预算时，经济社会形势是其预测支出数的重要依据。不仅关注国内形势，而且关注国外形势。国内的包括GDP增长率、真实GDP、名义GDP、居民消费情况、市场价格情况、劳动力市场及就业情况等、财政政策、货币政策，以及国家大事件，比如脱欧事件等等，而且国内形势分现实和未来前景分别预测。国外的包括全球经济现实及未来发展趋势，及其对国内的影响等。实际上，在各部门决算报告中，其绩效成果除了阐述部门自身职责的完成情况之外，促进经济增长和就业也是重要内容。充分体现了部门预算是政府预算的组成部分，是协助公共财政发挥其经济调节功能、公共服务功能、资源配置功能的重要手段和工具。

（二）财政部门在部门预算编制中发挥主导作用

英国财政部门是预算管理的核心机构，在部门预算编审管理中起着实质性的主导作用。首先体现在编制预算前，要向部门下达重要指导性文件，确定预算编制指导原则。预算编制原则充分考虑了议会的需求、经济社会形势及各部门职责，起到了很好的中间桥梁作用。其次体现在部门编制预算前财政部的提前介入。部门在编制支出预算前，先由财政部进行公共支出调查，并提出公共支出调查报告，依此确定预算编制原则以引导部门编制预算，而不是任由各部门单方面提出支出申请数。这样财政部不仅充分了解了真实信息，而且还掌握了主动权，不会在财政与部门之间的博弈中处于劣势。第三体现在，财政部在部门预算编制中提出支出上限标准、效率标准和减少标准，以此来限制各部门的经费增长及确保支出使用效率。

（三）复式预算结构嵌入部门预算中

英国在设计部门预算编制格式时，将复式预算结构嵌入其中，使各部门在编制预算时就清晰地划分为资源预算和资本预算。这种结构安排既体现出部门预算是政府预算的延伸，也方便各部门针对不同的支出性质进行分析问题和解决问题，此外也使预算简单易懂，方便社会公众对各部门进行预算监督。

（四）部门可自由支配的支出限额手段

英国各部门既享有较大的预算支配权，且这种支配权又被控制在一定的范围内，这种可控的预算支配权是通过部门支出限额制度落实的。各部门是在财政部制定的限额内决定本部门支出项目优先权的。在财政部制定的限额范围内，各部门享有广泛的分配预算资源的权力，将有限的预算资源尽量多分配给部门优先项目，减少不重要的或不必要的项目开支，换言之，部门完全可以将打酱油的钱用于买醋。

部门支出限额在两年一次的支出审查中确定，并以三年为基础。支出限额制度下，各部门在一个中长期的时间范围内管理本部门的支出，避免每年追求预算平衡而导致的年底突击花钱和短期行为，这样既可以提高资金使用效率，又可避免资金浪费，而且部门还有一定的自主权，可实时地根据部门需要调整支出方向，避免不必要的低效率支出，从而使部门从细化的微观支出管理中解脱出来，把主要精力用于高效率地配置部门资源和提高资金使用效率，以及完成本部门绩效目标方面。

为了避免各部门由于预算支配权较大而产生腐败或效率问题，英国还在支出限额制度基础上，配套设置了部门会计长制度。各部门会计长由财政部任命，既对各部部长负责，又对议会负责，具有相对的独立性。会计长负责预算编制工作，制定审计标准和程序，并组织各部门内部审计监督工作，其主要任务是调查、审计部门的资产和公共支出的执行情况和效率，并有义务答复议会提出的有关部门支出的各种询问。

（五）部门中期滚动计划

英国部门预算编制中体现了中期预算概念，为了提高预算的透明度、稳定性和工作效率，英国的财政支出计划按照中期制定，一般按三年期滚动制定。但各部门并不单独编制中期预算，而是在编制年度预算时，将后三年的计划数与年度预算在同一张表中一并列示出来，一般将本预算财年的预算数称为估算数（estimates），将后三年的预算数称为计划数（plans）。中期预算可以更好地反映本部门未来的发展趋势，更好地预测预算对未来造成的影响，还可以保持本部门发展的可持续性和相对稳定性，避免短期行为。

由于后三年计划数与本预算财年估算数所起作用不同，预算财年的预算数的确定要求更高，后三年的计划数要求相对要低一些。因此，各部门在编制中期滚动计划时，重点在本预算财年预算上。

（六）部门预算编制与上年预算执行绩效直接挂钩

英国要求各部门每年两次向议会提交绩效报告，第一次包含在一个财年结束后的春季部门年度决算报告（Spring Annual Departmental Report）中，属于决算报告，主要报告绩效目标的完成情况，第二次为秋季提交的秋季绩效报告（Autumn Performance Report），属于预算进程报告，主要报告绩效目标完成的进度。春季年度决算报告由绩效报告（Performance Report）、公共受托责任报告（The Accountability Report）、财务报表（Financial Statements）和决算附表组成。其中绩效报告作为重要部分放在首位，要求列明绩效目标及成果，并列明达到该绩效成果所采用的手段、措施和工作内容。

为了保证各部门绩效成果报告的真实性，审计机构还对各部门进行绩效审计，并向议会提交绩效审计报告。通过绩效审计可以准确了解各部门绩效的实际成果，而不单纯依靠各部门提交的绩效报告。

英国在确保各部门绩效成果真实性的基础上，将绩效结果与部门预算编制直接挂钩，并建立“奖高帮低”的制度。即对于绩效好的部门给予一定的奖励，该奖励包括直接的资金奖励和预算支配权的奖励，对于绩效不好的或未完成绩效目标的部门，内阁委员会对其提供一定的帮助，比如提供支持和建议、帮助分析原因并找出改进措施和方法，以促进其提高绩效。在此制度下，绩效高的部门在奖励的激励下，更积极地提高支出绩效，绩效低的部门在其他部门得到奖励的刺激和内阁的帮助下，也能不断提高绩效水平。

（七）审批程序严谨且时间充裕

英国部门预算的审批按照严格的三读制度进行，每一环节都留有足够的时间，审批总过程历时超过5个月，审批时间充裕，使各审议机构有充实的时间进行预算的审查。从表象来看只是时间的拉长，从实质来看，审议机构可以有足够的时间进行信息的搜集、整理，与被审议部门进行质询和辩论，从而提高了审批质量水平，避免预算审查流于形式，使审批程序真正发挥预算监督作用。

三、英国部门预算编审管理经验对中国的借鉴意义

中国2000年正式推行部门预算改革，经过17年的努力，部门预算改革不断向纵深推进，预算编制工作日趋规范化、制度化、精细化和科学化，与市场经济体制和公共财政体制相适应的部门预算编制体系和运行机制已初步确立，部门预算改革也取得了较丰硕的成果：已初步建立起与国家宏观政策及部门发行职能紧密结合的预算分配机制；强化了预算约束，增强了预算的计划性和严肃性；预算编制时间和方式发生重大改变，预算编制的精细化程度不断提高；预算编制的责任主体更为明确；预算透明度得到较大提高。目前，部门预算包括收入预算和支出预算，支出预算又分基本支出预算和项目支出预算，部门预算编制采用“两上两下”、“由下至上”的编制程序。

在肯定成绩的同时，也要注意部门预算管理中存在问题：基本支出定额有待进一步完善；项目支出管理有待进一步加强；预算绩效评价体系还处于初步发展阶段；支出效果管理和绩效评价结果与预算的直接关联需要进一步研究和加强；跨年度平衡机制和中期预算制度还处于研究阶段；等等。对于中国部门预算改革中存在的问题，一方面要注重国情研究；另一方面，还应研究国外，尤其是发达国家的成功经验，毕竟中国政府预算制度的建立和发展与西方发达国家相比，要晚一两百年的时间，借鉴西方发达国家，尤其是英国的成功经验可以少走弯路，并能快速赶超他们。

结合中国部门预算改革中存在的问题，英国部门预算编审管理对中国具有以下借鉴意义：

一是将复式预算结构应用于部门预算编制表中。中国现行的复式预算属于多轨式预算，由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成，但这四本预算结构仅仅用于政府总预算的编制中，部门预算只在资金来源方面标明来自哪本预算的拨款，不能体现一本完整的预算，复式预算与部门预算的脱节，违背了部门预算是政府预算组成部分的本质，也给财政汇总部门预算成政府总预算造成很大的困难，而且增加了政府预算和部门预算的理解难度，社会公众难于读懂和理解，也就无从谈公众参与和监督预算了。可以借鉴英国部门预算结构的做法，将复式预算结构嵌入部门预算中，然后再分基本支出和项目支出进行编制。

二是赋予部门一定的预算支出自由支配权。中国部门预算精细化程度越来越高，每一项支出都非常明确和明细，而且部门预算经过同级人大审批通过后就具有法律效力，“打酱油的钱不能用来买醋”，科目之间要么不得流用，要么就要经过严格的预算调整或调剂审批程序，使得部门在使用支出资金时灵活性大大降低，严重影响了部门配置预算资源的效率。虽然严格按照预算来执行，对于提高预算约束力是有很大促进作用的，但如果硬着头皮把资金用于低效率的支出项目上，对整个预算效果而言是得不偿失的，因为根据财政预测编制的预算，可能无法适应快速变动的经济形势。中国可以借鉴英国部门预算的做法，在立法机构、财政部门等的严格控制下，通过建立部门支出限额制度和严格的审计制度，赋予部门一定的预算自由支配权，给予部门预算资源配置的灵活性，便于其实时调整预算编制时由于预算误差所带来的问题，从而真正提高预算资金使用效率。

三是尽快建立和完善中期滚动计划编制制度。中国新《预算法》明确提出要建立跨年度预算平衡机制，编制中期预算，但目前为止基本还处于起步阶段，英国部门预算编审管理实践表明，他们已经具备了一定的实践实验，可以加强研究其成功经验，将其变通使用于中国部门预算的中期预算编制中来，使新《预算法》的精神尽快得到贯彻落实。

四是加强部门预算绩效管理制度建设，将绩效成果与预算结合起来。绩效管理在中国的新《预算法》中也得到了强调，全文不长的篇幅就有六处提到绩效管理，无论是理论界还是实践部门都强烈认识到加强绩效管理的重要性和迫切性。但目前而言，无论在绩效评价的实践中，还是在理论研究中，都遇到了瓶颈，绩效评价缺乏科学的体系，评价效果不佳。不仅如此，对于绩效评价成果的应用也有待加强。英国部门预算管理中“奖高帮低”的模式值得中国借鉴。

五是加强财政部门在部门预算编制中的主动性。中国部门预算的编制主体是各部门，财政部门只是根据部门上报的预算申请数和政府财力情况进行一定的压缩，对部门预算编制中起重要作用的基础数据和资料普遍存在信息不对称现象，因而，在与部门进行预算的博弈中，往往处于“弱势”和被动地位，从而大大降低部门预算的科学性和公平性。可以借鉴英国财政部门在部门预算编制中起主导作用的做法，由财政部门自己对各部门的基础信息进行调查，掌握第一手的材料，以避免上述问题的产生。

六是延长预算审批时间，加强部门预算审批环节的管理。目前中国部门预算的审批时间比较短，以中央部门预算为例，中央部门预算编制的“二上”期间，财政部向全国人大常委会预算工作委员会上报正式部门预算草案的截止时间一般为1月15日，向全国人大财政经济委员会提交部门预算草案的截止时间一般为2月15日前，而全国人民代表大会的召开时间一般为3月初，也就是说全国人大及其常委会审查中央部门预算的时间加起来不到2个月的时间，在如此短的时间内，根本无法对部门预算进行逐条逐项的审议和辩论，审批质量可想而知。可以借鉴英国部门预算审批的做法，在严格审批程序的同时，延长审批时间，首先在时间上保障部门预算管理的质量。■

（本文系国家社会科学基金项目“反腐、公共权力约束与预算制度改革研究”〈15BJY139〉和教育部哲学社会科学重大攻关项目“政府债务预算管理与绩效评价研究”〈15JZD024〉的阶段性成果）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

注释：

①英国的财政年度采用的是跨年制，其起止时间为当年4月1日至次年3月31日。

②英国采用中期预算制度。

③英国采用复式预算，将预算分为资源预算（Resource Budget）和资本预算（Capital Budget）。

[1]财政部预算司.中央部门预算编制指南（2017年）[M].北京：中国财政经济出版社，2016.

[2]王淑杰.英国政府预算制度[M].经济科学出版社，2014.

[3]王雁.英国地方政府预算的编制与管理[J].财会研究，2003，（05）.

[4][英]Department for Transport.Annual Report and Accounts 2016 to 17.July 2017.https://www.gov.uk/government/publications/dft-annual-report-and-accounts-2016-to-2017.

[5][英]HM Treasury.Consolidated Budgeting Guidance 2017 to 2018.March 2017.https://www.gov.uk/government/publications/consolidated-budgeting-guidance-2017-to-2018.

[6][英]HM Treasury.Spring Budget 2017.March 2017.https:// www.gov.uk/government/publications/spring-budget-2017-documents.