美国社会救助的几个特点

◎ 李卫东

美国社会救助的几个特点

◎ 李卫东

19世纪末期，美国已在州和地方层面建立起社会救助制度。1911年美国联邦建立了第一个社会救助项目，对寡居的母亲给予物质帮助。1935年美国颁布《社会保障法》，规定联邦政府要直接参与社会救助，其后，由联邦引导的社会救助体系在全国逐步建立。目前美国已建立了完整的社会救助体系。同其他发达国家相比，美国的社会救助体系有一些显著的特点。

一、美国社会救助主要对象是绝对贫困人口

美国的贫困线一直采用绝对贫困线，是西方发达国家中唯一个不与经济发展水平挂钩的国家，由此决定了美国社会救助的主要对象是绝对贫困人口，与多数发展中国家更为相似。

美国的贫困线通常是指美国人口普查局公布的贫困线，于1963年开始制定，主要用来估算每年的贫困人口数量。贫困线是根据当时一个典型家庭食品开支乘以3得出的，其后每年根据食品价格上涨指数对贫困线进行调整，因此美国的贫困线实际上是一个绝对贫困线。另外，美国健康与人力资源部每年要发布贫困指导线，这实际是美国调查局制定的贫困线的简版，标准差别不大，主要用于政府确定享受联邦社会救助项目的资格标准，如补充营养项目、全国的学校午餐项目等项目的资格标准。

一般来说，若以绝对贫困衡量，经济增长应以较快速度消灭贫困，但美国按税前收入（不包括食品券、医疗保障和住房补贴）计算的贫困率几十年居高不下。从上世纪60年代到70年代末，美国的贫困率从20%以上下降到10%左右，80年代又有所上升并不断波动。2015年，美国贫困线以下人口为4312万人，贫困率为13.5%。美国的绝对贫困人口几十年居高不下，与美国的收入分配密切相关。从战后到20世纪70年代中期，美国的经济增长成果被广泛分享，基尼系数一直较为稳定。但70年代后期，经济增长开始放缓，处在收入分配底层的人难以分享到经济增长的成果。如，1966年美国最高5%收入组家庭人均收入是最低20%收入组家庭人均收入的11倍，但到2010年，这一差距扩大到21倍。其主要原因是技术进步的升级加剧了收入差距，如高中辍学生和高中毕业生的工资在扣除通货膨胀后持续减少，而有大学文凭的劳动者工资都大幅增长。

二、美国社会救助体系庞大

在美国的社会保障体系中，由于社会保险特别是医疗保险相对其他发达国家来说缺位较多，普遍性的社会福利也比较保守。因而针对穷人的社会救助体系就较为庞大。具体表现为以下三个方面：

一是项目多。从19世纪30年代起，美国的社会救助项目由国会中不同委员会授权、针对不同人群制定的，一些项目面向所有符合条件的人，如医疗救助，而另外一些项目则面向一小部符合条件的人群，如儿童照顾和住房救助。目前，联邦政府支出1亿美元以上的社会救助项目就达80多个，若包括1亿美元以下的项目以及州以下设立的项目，数量更多。从支出规模和救助人数来看，比较大的项目主要有医疗救助、补充营养救助、补充保障收入、所得税抵免、贫困家庭临时救助、住房救助等等。

二是覆盖面大。美国很多家庭接受了一个以上的社会救助项目，根据有关研究，2002年有25.1%的美国家庭接受了一种或多种社会救助。从单个项目来看，2016年美国享受医疗救助的平均人数有6864万人，享受补充营养救助的平均人数4500万人，领取补充保障收入的平均人数830万人，享受所得税抵免的人数700万人。

三是支出较大。据美国国会研究局研究，2004财政年度中联邦社会救助支出5830亿美元，相当于国内生产总值的5%，占全国社会救助总支出的73.2%，占联邦总支出的18.6%。另外，根据经济合作与发展组织（以下简称经合组织）的研究结果，上世纪90年代初，经合组织国家社会救助支出占GDP的平均比重为1.9%，美国的比重为2.7%，高于大多数经合组织国家。经合组织国家社会救助占社会保障支出的比重平均为32%，美国这一比重为近40%。这说明在现代社会保障制度中，尽管社会保险已经成为社会保障主角，但美国社会救助仍然占有较重要地位。

三、美国社会救助管理严格

同其他发达国家相比，美国社会救助管理很严，主要表现在以下几方面：

一是救助对象认定程序严。美国社会救助对象的认定多通过家计调查。主要步骤为：一是当事人向所在地相关机构提出申请，可以是书面申请、当面申请，还可以电话申请；二是经办机构提供指导，为申请人举办培训班，讲解救助政策和申请方法；三是申请人与经办人会面。要求与经办人会面，经办机构与经办人一起评估申请表，填写相关缺失信息，提供相关文件。四是少数地方如纽约市要求实施入户调查。

二是家计调查重视原始凭证和财产收入比对。证明材料是美国社会救助管理中最重要的内容。从各地情况来看，证明材料包括两个方面：一是身份证明，包括指纹和照片，领取救助金时要进行对照；二是收入财产证明。就工资来说，证明文件包括雇主的工资单、社会保障津贴通知书等等；就家庭财产来说，包括银行证明，股票和债券，人寿保险，车辆证明等。另外，还需要生活费用证明，如住房费用、水电气费用、地产税税单、医药费等证明。

美国从上世纪80年代就开始计算机比对，使之成为最有效的家计核查手段之一。社会救助经办机构与相关部门联网，获取信息资料，如劳动力就业注册系统可提供劳动力就业情况，社会保障部信息系统可提供私人养老金情况等等，再与申请救助者的申请信息进行比对，核实其真实性。

三是重视项目考核和监督。最为典型的是食品券项目的质量控制。由于食品券项目资金全由联邦政府负担，州政府执行，质量控制由联邦政府制定办法。质量控制主要指标是总差错率，包括错保率和漏保率两项指标。如果一个州总差错率超过全国平均水平，就会被罚款，如果差错率低于6%，就会得到奖励资金作为管理费。另外，美国政府从奥巴马时代就开始致力于减少不合理支出。2009年，总统认定了14个浪费严重的项目，其中约一半是社会救助项目。相关部门在查找原因的基础上，都制定了防控方案，并采取切实监督措施。

四、美国社会救助以改革减少救助依赖

美国崇尚个人主义，信奉市场力量，鼓励通过劳动养活自己。尽管对穷人抱有同情心，但认为福利太多会鼓励懒惰。从1935年颁布《社会保障法》开始，时任总统罗斯福就采取了一系列措施促进贫困人群就业自救，减少救助福利依赖，其后各届政府也秉持此理念，在促进摆脱救助依赖方面作出许多努力。但各种政治力量的作用推动社会救助体系日益扩展，美国也逐步成为一个高福利国家。

1996年8月克林顿签署了《个人与就业机会协调法》。这一法案，对救助福利的资金投入、联邦与州政府的关系、鼓励就业政策、医疗救助等都作了进一步规定，主要内容是将管理权限下放给各州，使其有更大灵活性；对联邦政府的主要福利救助项目开支总额规定了上限，强调福利政策要帮助救助对象接受就业获得经济独立；对多数福利救助项目对象规定了享受年限；惩罚违规领取救助金者。其后，克林顿又签署几个法案，进一步完善政策，加大落实力度。

1996年的改革法案，使美国社会福利政策进入了最富创新的历史时期，所有50个州、哥伦比亚特区都制订了新的福利计划，其最终目标是帮助穷人通过就业而摆脱贫困。美国福利改革在各州启动时间不一，但从统计数据上看，享受福利人数和就业人数都发生了变化，到2002年绝大多数州的社会救助对象都急剧下降。从就业方面看，1996年《个人责任与就业机会协调法》通过后，救助对象就业总比率从1997年的30.7%增加到1999年的38.3%，其后由于福利标准的提高和经济衰退就业率有所下降。

（作者单位：民政部低收入家庭认定指导中心）