政府购买服务下非营利组织的生存与发展研究

摘要： 党的十八届三中全会进一步强调要“加大政府购买公共服务力度”。作为政府和市场两大公共服务提供主体之重要补充的非营利组织，应时代需求快速成长起来，并积极探寻其赖以生存的运作规则，完成从成立到维持生存的初始阶段。在非营利组织进一步发展过程中，试图争取更多正当或不正当权益时，却发现部分非营利组织的隐性需求或诉求与政府的显性施政目标或意图之间出现诸多的矛盾和冲突，并由此展开不对等却持久的监管与追逐私利的博弈。为了减少无谓的内耗、增加人民的福祉，政府应加快构建科学完善的非营利组织管理制度体系，对其加强规范和引导。

关键词： 政府购买；非营利组织；生存；发展

中图分类号： D630文献标志码：A文章编号：1009-055X（2017）03-0026-11

doi：1019366/jcnki1009-055X2017050

参照美国莱斯特·萨拉蒙（Lester Salamon）教授的“五特征法”①、日本学者重富真一的“六特征法”②及中国学者齐久恒对中国社会组织相关概念的辨析和批判性反思[1]，结合非营利组织在中国的现实境遇，对凡具备非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等特征的社会组织均可称之为非营利组织。从社会资源配置视角看，主要分为国家、市场和社会三个层面，与之对应的行动主体是政府、企业和非营利组织，政府可以通过“有形的手”、市场可以通过“无形的手”来实现资源配置和社会服务的提供，非营利性组织作为社会服务的直接提供者，由于自身的非营利性特征，对其如何生存、如何在运行中化解各种矛盾与冲突、如何准确定位未来的发展方向及路径等都提出了挑战。

一、生存规则：筹集资金、梳理关系和科学管理三位一体

规则，往往指由参与者或代表共同制定并获得通过的明规则。对非营利组织而言，在发展初期既没有参与者进行公开组织，更无统一的明文规定，但大家为了生存都会遵循某些逻辑而逐步形成一定的潜规则。基于此，非营利性组织的生存规则，可以理解为非营利组织参与主体在目标、意图和动机等因素驱动下对组织资金筹集、社会关系处理及内部运营管理等方面应遵循的规则。在非营利组织生存发展的三个阶段——为了梦想而加入、为了生存而拼搏、为了使命而追求，是否领悟并遵循其生存规则，就成为非营利组织未来能否维持生存并健康发展的决定性因素。

（一）拓宽资金筹措渠道

非营利性组织在政府大力推进购买社会服务及相关登记注册政策放宽的背景下跨进社会组织的大门已变得相当容易，但要想在资源相当有限的空间中获得生存并取得良好发展就显得尤为困难。因此，对所有非营利性组织而言，确保运营经费的收支平衡或略有盈余就成为优先追求的目标。

1.多渠道筹措资金

（1）竞投项目

民间非营利组织数量快速膨胀的前提是政府对社会服务项目的公开招标，这些社会组织通过对前期基础性工作的准备，如总部办公场所、办公设备、人员招聘、注册备案等，在政府公开招标项目时，就会有针对性地设计和论证相关竞投标书，力争在每年的招标大会斩获尽可能多的项目，这是组织未来生存的根本。

（2）承包项目

承包政府委托项目是非营利组织追求的又一个目标，由于这种方式大多伴随着政府特殊职能转移，因此承接政府委托项目的非营利组织多为官方主办，少数具有极强专业性的服务项目一般会从大量非营利组织中挑选声誉、地位和影响力都较强且符合政府相关要求的组织来承担，如评价机构、专业咨询机构、网络技术服务等，委托承包项目大多具有稳定性和可持续性，对大多数非营利组织是可望而不可及的。因此，非营利组织往往在竞投与承包项目之间选择其一，兼而有之者甚少。

（3）合作项目

在现实运作过程中，行政事业部门在自办非营利机构无法独立完成竞标到的项目或在特定时期自己无力完成某些政府重大项目时，就会与所管辖范围内的社会服务机构进行合作，为非营利组织提供一些必要的运营经费，共同向特定服务对象提供服务或协同完成相关政府指定工作，如社会信息调查、司法服务等。另外，企业由于欠缺专业化人才为员工提供必要的咨询和帮助服务，就会与属地内有资质的非营利组织进行合作，这些合作项目不仅补充了非营利组织的运营经费，同时也满足了企业对专业化服务的需求。

（4）寻求资助

非营利组织从各种基金会或慈善家处寻求资金支持，是当今部分发达国家的主要做法。然而，我国的非营利组织还处在发展的初级阶段，运作机制、监督机制、法律法规等都不健全，即便是熟知這些筹资渠道，也很难争取到大量的慈善资金。当然，随着非营利组织的发展，积极争取各种资金资助定会成为未来的主要发展方向。

2.严控经费支出

组织管理大师彼得·德鲁克在谈到非营利组织管理时提出，“非营利组织自己明白需要学习如何使用管理这个工具，以免因不懂管理而使其发展受到制约；他们知道自己需要管理以便能致力于实现使命”[2]PⅧ。任何一位非营利组织的承办者都会加强对组织的财务管理，科学预算项目成本、积极筹措项目资金、严格控制项目支出等就成为组织内部管控的重心，收支平衡与否成为非营利组织能否继续生存和发展的决定性因素。

（二）处理好与三大主体的关系

1.处理好与政府各主管部门的关系

从我国现实情况看，是否争取到项目直接决定着非营利组织的存亡，而决定项目承接方的主动权却在各级行政事业单位。因此，非营利组织要想拿到项目，必须与项目招标机构及实际向其提供服务的地方直接管理机构（如街道办）建立良好关系，这是前提也是保障。与此同时，这也对非营利组织承办者的身份进行了限定，这种无形屏障过滤后的成功承办者大多集中在具有良好政府人脉关系的企业家、依托高校背景的专业教师和早已谙熟此道的大社会机构创始人，而那些有心想做而无资金或人际关系的社会普通人士却极少。其次，各级政府主管部门对非营利组织的日常及例行监督，在现阶段对问题的处理方式和程度都存在弹性，相互之间关系的好坏，对非营利组织将产生直接的影响。因此，非营利组织处理好与项目招标部门及直接管理监督部门的关系是至关重要的。endprint

2.处理好与服务对象的关系

从近几年非营利组织的生存与发展状况来看，绝大多数非营利组织都能根据自身的服务特长，争取到为特定社会群体提供服务的项目，如为青少年、中老年、残疾智障人群、特殊疾病患者、农民工、被家暴者、离异者等提供专业化服务。这些项目由不同的社工负责，针对被服务群体特殊的身体条件、心理特征、社会关系及生活环境等因素，提出专业化和个性化的服务，尽可能使每个接受服务者满意。当然，这一切都需要社工具有“强大的使命感和一颗乐于助人的心”为前提，加上组织内部的管理考核和政府、服务对象及第三方评估的监督等外力的作用，促使社工与服务对象之间构建起良好的互动和服务关系。对比西方社会服务对象满意度评价对非营利组织的影响力可知，我国民众对非营利组织提供服务的满意度也将直接影响其未来的生存与发展。因此，处理好与被服务对象的关系，提供专业化服务将成为非营利组织决胜未来的关键性要素。

3.处理好与第三方评估机构的关系

政府购买服务管理方法提出，“财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，评价结果作为选择承接主体的重要参考依据”财政部、民政部、工商总局，政府购买服务管理办法（暂行）（财综[2014]96号）。 。专业机构对非营利组织的评价大多采用定量化评价指标体系，在我国主要有平衡计分卡、APC评估理论、全面方案评估模式、扩大体系评估模式、行动体系模式、成效管理评估模式等模式，评价结果最具客观性和权威性。因此，非营利组织必须按照评价指标体系中规定的项目进行前期准备和努力，即便是指标要求与现实情况不符也不敢正面提出挑战，同时还要尽可能听取调整意见，因为“非营利组织既不提供商品、也不实施调控，其‘产品既不是一双鞋，也不是一项卓有成效的法规，而是‘经过改变的人类”[2]PⅧ，这些为追求人类福祉而提供的社会服务在评价指标面前总是会受到评估者情感因素的影响。所以，与评估者建立良好的沟通关系是非常必要的。

（三）理顺使命与运营管理体系

“非营利组织的管理是履行社会责任的使命管理，但同时也是企业化的经营运作过程。”[3]使命管理正如德鲁克所言，“非营利组织的管理之道，靠的不是企业的经营手法，而是‘使命与领导之道。因为每一项使命宣言，都必须反映机会、能力与投入感三项要素，否则将无法凝聚组织内的人力资源去做好该做的事。”因此，每个非营利组织都需要明确地提出组织的使命和宗旨，主要阐明为谁服务、服务什么的问题。企业化运营管理，主要包含组织结构、人力资源和财务三大体系，主要解决的是采用什么管理机制、如何提供服务的问题。“从当代社会福利服务输送的新管理主义视角看，它涉及领导和决策、服务需求和投入、资源统筹、成本与效益等方面的管理，并且要求它们符合组织的使命和宗旨，体现了当代非营利组织管理目标的多元性。这些目标的多样性决定了现代非营利组织管理的复杂性——企业管理方式与社会责任、市场化运作和寻求公益与公正的社会福利追求相交织、务实与创新和效率与效能并重的特点。”[3]因此，科学合理地管理非营利组织是一门艺术，也是其赖以生存的基本技能。

二、矛盾冲突：显性目标与隐性权益之间的博弈

伴随政府购买社会服务政府购买服务的基本内涵，是通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。本文所指非營利组织是社会力量的主要组成部分。 日渐规范化和扩大化，非营利组织也在不断摸索生存与发展规则中艰难前行。通过不断承接政府购买服务的实施，不仅缓解了行政事业单位的服务供给压力，而且提高了财政资金的使用效率、激发了社会经济活力、促进了社会就业、提升了社会服务的专业化水平[4]，实现了政府施政的显性目标和政治意愿。但在这些显性结果的背后，同样隐藏着非营利组织在发展过程中对正当或不正当权益的诉求，并逐步演化为不对等却持久的监管与追逐私利之间的博弈。为了把这些良性发展势头转化为一种社会发展常态，就必须高度关注并积极探寻非营利组织在发展过程中显性与隐形因素之间存在的矛盾冲突，并逐一化解。

（一）追求效率最大化与效益最大化之间的冲突

政府购买社会服务与非营利组织提高内部管理水平的逻辑终点是一样的，都是为了提高资金的使用效率。按照新古典经济学的假设“无论消费者还是组织，他们的行为都受追逐私利的动力驱使，而达到这一目的的最佳途径就是提高效率，即用最少的投入获得最大的产出，效率实际上是测量分配资源有效性的一个标准”[5] 31-32。对政府来说，随着社会经济的发展，人民对多元化、多层次、高质量、高要求的社会服务需求已远远超出原有体制内直接提供社会服务的能力和范围，适时适度地放开社会服务领域，让非营利组织来承担一些政府做不好、无法做或市场不愿做的服务项目，不但可以提高政府资金的配置及使用效率，还可以产生更好的社会效益，这种选择是理性的，方向是正确的。政府改变了原有体制内提供社会服务的低效机制，放权于社会组织，从政府层面看，旧体制的转变为提高社会服务效率打破了壁垒，允许大量非营利组织进入，参与社会服务的人员也呈现快速膨胀态势，社会服务资金的使用效率得到很大的提高，但这是否预示着现有的社会服务效益也取得了同比例或大幅度的提升？从现实运营的效果看，部分非营利组织所服务的区域并没有呈现这种现象。原因何在？这与社会组织对自身效率的追求有关，社会组织加强内部管理、做好申报项目前期预算、控制项目运作成本、激发社工工作积极性、做好项目终结经费评估及滚动投入等都是为了提高组织资金的使用效率，这与政府追求生产成本最小化的效率机制是高度一致的，因此，非营利组织在服务过程中更看重的是考核的硬性指标，而非弹性指标服务对象的满意度即社会效益，这种矛盾最终会使大量社会组织忙于做表面文章，而无心提供专业化、高质量的社会服务，社会效益自然不可能最大化。从目前社会服务提供的现状看，非营利组织在追求效率与效益过程中存在的冲突是普遍存在的。endprint

（二）私利与公利的冲突

非营利组织，顾名思义是不以营利为目的的社会组织，它的使命是为社会提供优质的社会服务而不是积累财富，它的服务行为是志愿性质，内在运作机制是志愿机制，是“公民基于一种共同的理想信念，在道德良知和社会责任的感召下，自愿、自觉地为社会和他人提供服务的志愿性组织”[1]。非营利组织为了实现组织目标和使命，不仅可以向政府、基金会或企业家寻求资金支持，还可以从事营利性活动（如义卖）募款，多种渠道募集到的资金除正常运营开支外，剩余资金是继续投入组织内部滚动发展，还是归属组织的创办者？

这个问题好像不用回答，非营利组织的属性决定了组织经费的盈余应当归公，继续投入组织发展之中。但参照国内外非营利组织的发展实践可知，由于部分组织缔造者的初衷不是真心为社会服务，而是为了追逐个人利益。在社会服务领域刚刚开放，市场空间突然打开的时候，他们就携带资金进入了这个领域，以非营利组织为幌子，做着营利性企业的勾当，正如莱斯特·萨拉蒙所言： “近年来，发达国家很多非营利组织为了拓宽资金来源的多元化和减少组织的依赖性，开展了越来越多的经营活动，但同时也面临着一种日益增长的危险，即逐渐变得像企业”[6]43。在调研和访谈中时常见到有些非营利性组织服务场所冷冷清清、服务态度恶劣、故意减少持证上岗社工、业务材料及财务资料弄虚作假等现象，这些现象可以有一种解释，就是非营利组织创办者试图以最少的服务、最低的运营支出完成竞标项目所规定的服务任务，目的不是服务于民众，而是以此为手段，达到敛财的目的。这种私利与公利的冲突，在我国社会组织发展的初级阶段是时常存在的。

（三）独立性与官僚化的冲突

从非营利组织内部事务管理视角看，其无疑是一个独立的主体，自正式注册登记起，组织内部人事、决策、财务等重大事务的决定权都由组织自己的意志控制，不受外部干扰。但这种独立性体现在管理上，就会把组织所设立的远景和标准、所构建的价值取向、对服务对象所做出的承诺作为自己的追求目标和使命，评价标准也会由确保财务底线转变为击穿财务底线的理想化管理，这是一种理想主义官僚化；同时，过度的自我和理想化的运作设计势必会脱离服务对象的实际需求，使得服务效果大打折扣，这是主观主义服务项目或服务方式官僚化。这种把独立性任性推到非理性的程度，势必会造成自身的官僚化，伤害赖以生存的独立性。

从非营利组织与政府、基金会或企业家之间关系视角看，由于我国非营利组织发展起步较晚，运作的规范性、公众的认可度、自身筹集资源的能力等因素都制约着对社会资源筹集的空间和数量。非营利组织为了生存和发展就必须向拥有资源的主体靠近，这种依附性势必对社会组织的独立性产生强烈的冲击和影响。失去独立性的非营利组织，就谈不上伟大的使命和目标，可能完全异化为政府的延伸或派出机构，也可能变成某个基金会的分支来完成特殊的组织目的，还有可能沦为为某个企业或企业家的需求提供服务的私有机构。无论哪种情况，非营利组织得以生存和发展的独立性原则都会被政治权力或资本权力所蚕食，最终成为官僚化的一部分，这是不争的事实。

（四）谋取政治权益与去政治化的冲突

非营利组织的宗旨就是为社会提供公益志愿服务，但在社会实践中它还蕴含着政治性和工具性功能。“非政府组织的两重性使之有可能异化为对抗国家的力量，尤其是一些国际非政府组织还带有明显的意识形态传播功能，甚至成为某些国家对别国进行‘和平演变和思想文化渗透的重要工具。尽管目前进入中国的国际非政府组织数量很少，但资金实力都很雄厚，活动能力和影响力很强。”[7]如在香港“占中事件”中美国国家民主基金会（NED）与香港大学共同成立的比较法与公法研究中心（CCPL），其成立的目的就是要在政改咨询的过程中，扩大公民的意见，这种容易被官方所忽视的类似资助项目在中国多达50项。这种少数人或群体利用民间组织平台谋取政治权益或者从事干涉它国内政及颠覆政权等违法犯罪活动的现象，也正反映出非营利组织的政治性特征，同时也凸显出组织功能定位的冲突性。因为，在我国现实境遇下，非营利组织没有“各民主党派和无党派人士通过政协人大等理性渠道参与议政（的权力），民间组织的目标和活动空间主要是服务于公益事业，（虽然）也反映诉求、满足群体和民众部分公共需求，但并没有参政议政职能”[8]。伴随非营利组织的增多，这个行业或群体若尝试谋求更多的政治权益，这种功能定位的冲突势必会成为关注的焦点。

三、发展之道：构建科学完善的社会组织管理制度体系

非营利组织在发展过程中面临的诸多深层次矛盾与冲突，都是不可回避的现实或潜在的问题。为了非营利组织的健康长远发展，及时寻求正确的破解之道、探明正确的发展方向是为首要任务。基于政府的视角，构建科学完善的社会组织管理制度体系，加强规范和引导是谓当务之急。

（一）建立以服务对象为核心的评估及监督体系

对于效率最大化与效益最大化之间的冲突，就广东省而言，现有的购买方和第三方评价机构在对非营利组织进行年中或年终例行考核的评估体系中，重在对内部管理、个案及小组数量、文案记录、资金使用情况等进行检查，虽然也有服务对象座谈会，以此征求民众的意见和满意度调查，但服务对象在考核中的权重系数并没有起到关键性作用。这样的考核，最终可能造成两种后果：第一，少数得到长期优质服务的民众淹没了那些没有得到服务和得到不满意服务或者劣质服务的声音；第二，由于权重系数过小，民众放弃了对非营利组织服务质量的监督，甚至放弃了这个宝贵的服务平台。

为了实现效率与效益共同提高的目标，必须对原有考核标准中关于对社会组织提供服务满意度的设计进行调整。第一，增大服务对象满意度的普查力度，可以每次服务后都统计，也可以由调查员上门进行月度例访时进行调查统计；第二，提高服务对象日常满意度和调查员月度满意度调查数据的权重系数，標准为让非营利性组织能够高度重视服务质量和满意度为止；第三，设立民众投诉制度，民政局或街道民政部门应该设立相应的举报投诉电话，让真实得不到服务或得到劣质服务的民众及时反馈信息给政府购买方，加强监督；第四，制定相关惩罚制度，政府购买方需制订相关监督和惩罚制度，对违反服务规范或纪律的行为要给予相应的惩罚，贯彻服务于民的宗旨和使命。endprint

（二）完善非营利组织在《税法》中的主体责任和权利

面对商业化企业侵入公益服务领域与民争利，我国政府也出台了相关的措施进行规范和引导，譬如在社会服务领域的招标和委托发包，参与竞投标的对象一般都限定在非营利性民间组织；在年度考核或项目终结审查时都会对非营利组织的资金运营情况进行重点关注，但基本都很难发现问题，其中缘由难以说明。

同样的问题，我们可以借鉴非营利组织发展较早的西方国家的作法，“一是对免税组织进行严格认定；二是规定免税组织的资产必须永久性地投入到公益慈善事业，即著名的‘公益资产的不可撤回性原则 ；三是对通过免税检验的NGO组织，可以免交联邦所得税和失业税（但免税组织‘无关宗旨的其他商业性收入，则不享受免税待遇）；四是要求获得免税的NGO，必须每年向联邦税务局报送年度报表，且所有报表及附加材料都必须持续向公众公示三年；五是绝对禁止所有通过免税检验的组织参与任何政治竞选活动”[9]。西方政府从税法入手对非营利组织进行管理和监督在实践中效果斐然。鉴于此，我国可以在税法修订中不断完善对非营利组织的法律义务及责任规范，加强组织资金使用审查力度，确保专款专用；同时，做到财务公开，尤其是工资公开，防止现实普遍存在的“虚增人头和工资不公”所造成的公益资金隐性转移问题再次发生；明确违规或违法的惩罚措施，并在实践中严格执行。随着社会组织的不断发展，这种外在的监督必须引起政府的足够重视。

（三）推动建立社会服务项目行业服务标准及实现购买服务法制化

对非营利组织的独立性与官僚化的冲突问题，就其理想主义官僚化问题应通过建立行业相对统一的使命及服务标准来解决。虽然大部分社会服务项目质量的优劣评判，是由服务对方主观意识决定的，但通过长期的服务实践，制定一个可以被非营利组织及服务对象都能接受的行业标准是可行的，这样就可以避免非营利组织各自为政，甚至于迷失方向或脱离现实。

对为了生存和发展对资源拥有主体的依赖性导致非营利组织独立性丧失的问题，应从政府视角寻找突破口，政府若能把购买社会服务政策长期化、稳定化，并最终法制化，那么非营利组织与政府的关系就越稳定，通过正常渠道竞标到基本服务项目，解决组织基本的生存问题，其独立性也会在与其他资源拥有者之间的合作中得到保障和加强，同时也会把精力更多集中在实现使命和目标上，专业化、规范化、规模化、品牌化效应就会不断成长壮大，独立性随之增强势成必然。

（四）建立非营利组织政治化的防范机制

按照国际通例，非营利组织的政治立场要保持中立或不能参加任何政治竞选活动，明确定位组织的社会服务功能，我国现有社会组织管理办法也有同样的规定，但我们不能忽略外部势力和内部极少数别有用心的人可能借助社会组织平台搞阴谋活动。因此，对与我国交流合作的国外非营利组织“在进行必要的规范和管理的同时，可以在‘为我所用策略的指导下，充分利用其有利于我国和谐社会建设的积极一面，鼓励国内非政府组织与之进行交流与合作，以民间形式配合国家的总体外交，化解一些全球性问题对我国持续稳定发展的威胁，为构建和谐社会营造一个良好的外部环境”[7]。同时，对于国内的非营利组织，不仅要增强其反渗透意识，更要在制度规范上严格限定，不给别有用心的不法分子可乘之机。双重防范机制的建立，对确保非营利组织去政治化提供了制度前提和功能认知意识设定。

综上所述，在社会服务领域实践中，由于政府显性目标及非营利组织隐性权益之间的博弈而造成的冲突，都必须在政府的直接参与或引导中通过不断完善相关制度规范，加强监管，才能使非营利组织在自身功能定位上更加明确、在行业服务标准及管理上更加规范，最终走向成熟和独立，为社会服务发挥重要的补充功能。当然，围绕非营利组织在运作过程中存在其他的冲突，如社工对组织使命与职业发展瓶颈的冲突、非营利组织区域发展失衡的冲突、非营利组织之间的冲突等，同样亟待未来研究。

参考文献：

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