美国爱荷华州图书馆法人治理结构研究及启示*

杨嘉骆

(广州图书馆，广东广州 510623)

海外视角

美国爱荷华州图书馆法人治理结构研究及启示*

杨嘉骆

(广州图书馆，广东广州 510623)

爱荷华州图书馆在总馆层面建立理事会，作为最高决策及监督机构，其法人治理体系已经形成了较为完善的内部分权制衡机制和外部监督约束机制。爱荷华州图书馆理事会制度不仅有完善的法律保障，还对理事会成员组成、理事会会议、下设委员会、理事会官员、馆长选拔以及绩效评估等多个方面有着严格、明确的规定。在我国，部分公共图书馆开始进行法人治理结构试点工作，但发展不够成熟，由此可以学习借鉴爱荷华州图书馆法人治理结构建设经验，并从健全法制保障、加强理事会自身建设、完善理事会内外监督机制等方面不断完善我国公共图书馆理事会制度。

爱荷华州图书馆 法人治理结构 理事会

爱荷华州图书馆历史悠久，于19世纪40年代正式成立，爱荷华州图书馆系统日益发展，目前已扩大到99个分馆和1个法律图书馆，每年都能吸引超过数千万的到馆读者和100多个国家的数百万网络用户。爱荷华州图书馆法人治理历经百余年，经过长期探索，发展比较成熟[1]。

1 爱荷华州图书馆法人治理的基本架构

爱荷华州图书馆下设99个分馆和1个法律图书馆，每个分馆业务工作相似度较高，因此爱荷华州图书馆只在总馆层面设置了理事会，对各分馆实行统一管理，以提高工作效率。理事会作为图书馆的最高决策及内部监督机构，负责研究确定图书馆的发展战略、政策、经费等问题，以及对各分馆的工作进行指导和监督。理事会根据提名委员会拟定的候选名单，通过理事投票确定各分馆的馆长。馆长对理事会负责，主要职责是按照理事会的决策行使日常业务管理权、工作人员管理权以及财务资产管理权[2]。

2 理事会

2.1 理事成员

爱荷华州图书馆理事会由9名理事组成，每届任期为4年，其中1名理事由爱荷华州最高人民法院指派任命，1名理事由州教育部门负责人或者该负责人指派的人担任，其余的7名理事由爱荷华州州长指派任命。若理事连续三次或以上次数未参加理事会会议或者一年内理事参加的理事会会议次数少于全年会议次数的一半，则视为辞职。

爱荷华州图书馆理事的职责包括：充分准备和准时参加所有的会议；积极参与讨论，但不要将自己的观点强加给其他理事；遵守会议程序，遵守爱荷华州的相关法律；学会倾听与妥协；重点讨论图书馆的使命以及如何为公众提供更好的服务；支持理事会的最终决策。

2.2 理事会会议

理事会会议必须遵守爱荷华州公开会议法(Iowa’s Open Meetings Law)。公共图书馆需要立足于公众利益。爱荷华州公开会议法要求政府部门应公开举行全体会议，旨在保护公众免受政府部门相关委员会的秘密交易。关于会议举行的日期、时间和地点的公告必须在会议前至少24小时内公布。理事会会议的召开需要符合罗伯特议事规则条例(Robert’s Rules of Order)中的议会程序。若获得理事会多数理事赞成，理事会会议可以暂时不按罗伯特议事规则条例中的议会程序执行。

在一年中定期召开的理事会会议次数不少于4次。理事会会议议题和会议材料应该至少早于会议召开4天前的时间发送至各位理事，让理事提前熟悉会议内容，从而提高理事会会议的效率。理事没有特殊情况，应该参加所有的理事会会议。如果因理事缺席未达到法定人数(5人)，重要议题的讨论和决策将被推迟。每位理事都有权在投票前发表自己的观点。理事会会议记录，是正式的官方记录。理事会会议需要形成会议记录，会议记录按照爱荷华公开记录法(Iowa Open Records Law)要求进行。会议记录对公众公开，它是理事会和公众之间的一个重要的沟通窗口。新理事应查阅至少过去一年的理事会会议记录，从而更好地了解理事会工作情况。理事可在理事会会议开始的几分钟内对上次会议记录提出修改意见，并通过投票决定是否采纳。

2.3 理事会官员

理事会官员包括理事长和副理事长。理事会理事长主持理事会工作，扮演着规划者、领导者、沟通者、团队建设者等角色。副理事长协助理事长各项理事会工作，若理事长因特殊原因无法处理理事会事务，副理事长可以被授权主持理事会工作；副理事长常常被视为理事长的接替者。图书馆馆长指派一位图书馆工作人员担任理事会秘书。理事会秘书牵头负责理事会会议记录工作，但为了让理事会秘书可以充分参与理事会会议讨论，理事会安排一位图书馆工作人员对理事会会议内容进行记录，理事会秘书审核会议记录的准确性。

2.4 委员会

理事长根据实际情况需要或者馆长、理事会理事的建议任命专门委员会，如章程委员会、提名委员会、预算委员会、战略规划委员会等。每一个委员会应充分发挥咨询功能与特性，应向理事会报告提供专业的咨询建议。

3 执行层

理事会聘任馆长，再由馆长挑选高级管理人员组建执行层，认真执行理事会决议，对图书馆具体业务工作进行指导和管理。

3.1 馆长招募

招募一位好的馆长是理事会最重要的工作职责之一。理事会在招募馆长时，需确定他们到底想招募一个什么样的馆长。为确定好方向，理事会需要对以下问题进行讨论，分别是：(1)对于公众，图书馆扮演一个什么样的角色。(2)公众需求有变化？图书馆能跟上步伐吗？(3)图书馆发展方向是什么？(4)馆长应该具备什么样的素质？(5)对上一届馆长的工作表现是否满意？

3.2 馆长任职学历资格

人口(单位：人)认证标准0-2，499Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ，Ⅴ，Ⅵ2，500-4，999Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ，Ⅴ，Ⅵ5，000-19，999Ⅳ，Ⅴ，Ⅵ>20，000ⅥⅠ级高中文凭或成人教育(GeneralEducationalDevelopment，以下简称GED)；完成公共图书馆管理的1级和2级培训(由爱荷华州图书馆服务培训机构提供)Ⅱ级高中文凭或成人教育(GED)；完成公共图书馆管理的1级和2级培训(由爱荷华州图书馆服务培训机构提供)；5年的图书馆工作经验或被认证的学院或大学的30学时学分Ⅲ级高中文凭或成人教育(GED)；完成公共图书馆管理的1级和2级培训(由爱荷华州图书馆服务培训机构提供)；10年的图书馆工作经验或被认证的学院或大学60学时学分Ⅳ级认可的学院或大学的学士学位；完成公共图书馆管理1级和2级培训(由爱荷华州图书馆服务提供)Ⅴ级认可的学院或大学的学士学位；完成以下四个领域课程并获得学分：图书馆管理，图书馆文献采访，图书馆文献编目，参考咨询和信息服务Ⅵ级认可的学院或大学的图书馆和信息科学研究生学位

3.3 馆长职责

馆长负责图书馆具体业务的管理工作，其职责包括：为图书馆理事会提供关于图书馆政策、财务、发展规划、图书馆绩效等方面的专业建议；聘用和管理图书馆工作人员；执行理事会制定的政策，为公众解读图书馆政策；管理图书馆的预算；发展图书馆馆藏；为读者提供优质的图书馆服务；指导并为社区提供外延服务；管理和维护图书馆建筑、图书馆自动化系统、阅览书架和座椅以及其他图书馆设备。

3.4 馆长与理事会职责的区别

理事会、馆长职责区别一览表

4 监督措施

爱荷华州图书馆理事会为确保理事会有效运行，制定了绩效评估制度、信息公开制度等。爱荷华州图书馆理事会十分注重服务效率和结果评价，理事会会定期对理事以及馆长进行评估。爱荷华州图书馆理事会对理事进行年度评估，对理事履行职责的表现给予综合评定。爱荷华州图书馆理事会制定书面的馆长绩效评估工作说明，主要针对图书馆长期目标和战略计划的实施情况对馆长进行绩效评估。整个评估过程始终遵守公开、诚信、面对面的原则。理事会运作公开透明，理事会定期向社会发布年度报告，对于政策文件、服务项目、财务预算进度、战略规划以及会议记录等重要档案，让公众行使对图书馆工作的监督权力，从而获得公众的充分信任和支持，有利于理事会的可持续发展[1]。

5 完善我国公共图书馆法人治理结构建设的建议

爱荷华州图书馆通过法人治理的方式对图书馆进行管理，使得决策权、执行权和监督权相互分离，推动了业务效率的提高。虽然爱荷华州图书馆在推行理事会制度的过程中也曾经历困境，但经过对理事会章程的多次修订以及对理事会组织结构进行不断改善，目前已形成了比较成熟的管理体系。爱荷华州图书馆理事会制度不仅有完善的法律保障，而且理事会制度本身具有高度完整性，在理事会成员组成、理事会会议、下设委员会、理事会官员、馆长选拔以及绩效评估等多个方面有着严格、明确的规定，使得图书馆管理有章可循，使其变得更加规范化。这无疑对我国公共图书馆法人治理结构的建设和公共图书馆理事会的运行实践有着极强的参考价值和重要的借鉴意义。

5.1 健全法制保障

现阶段，我国公共图书馆立法滞后，其理事会权利受到一定的约束，加上我国公共图书馆法人治理顶层设计不到位，缺乏相应的配套政策，因此加强图书馆立法建设和完善法人治理配套政策是我国公共图书馆法人治理结构建设的重要基础。(1)加强图书馆立法建设。为推动我国公共图书馆理事会制度更快更好地发展，中央和地方政府应重视理事会的决策地位，从法律层面出发，通过立法形式将公共图书馆确定为法定机构，并将公共图书馆拥有独立的人事、财政、绩效等权利明确写入法律条款中，从而确定理事会的决策地位，使其从现有的事业单位管理体制下剥离出来，这是有效实现理事会制度下法人治理的一种重要捷径。另外，中央编办制定的《事业单位章程示范文本》(中央编办发[2012]11号)对理事会的设立、理事成员的构成、理事会以及理事的权利义务、理事会会议、监督制度、信息披露等内容均有示范性的规定[3]，各地方公共图书馆可以根据工作实际进行相应的调整与完善，并呼吁出台相关法规予以明确，使文本形式上升到法律法规层面，让理事会制度得以更快更有效地落实。(2)完善配套政策。呼吁中央政府应抓紧研究制定相关配套政策法规，创新体制机制，建立长效机制，重视改革的系统性、协同性、完整性，在机构编制管理、人事管理、财政管理、绩效考核、分配制度等多个方面真正给公共图书馆松绑放权，真正落实公共图书馆法人自主权。

5.2 加强理事会自身建设

为有效发挥理事会的各项职能，理事会加强自身建设尤为重要，可以从以下两方面着手：(1)科学组建理事会。理事会应该坚持民主、公开、竞争、择优的方针科学选人，充分体现了各利益相关方共同治理的原则。首先，理事会理事应具有良好的道德水平和高度的责任心，具备履职的知识和能力，同时热心社会公益，热爱图书馆事业。道德品质、责任心、专业能力、热心是理事选择的重要标准。其次，理事会理事需要具有广泛代表性，可以代表社会各阶层的利益。由此，除了政府方理事代表和图书馆方理事代表，理事会可以更广泛地吸收社会各界代表为理事，如地方历史界、文化艺术界、教育界、企业界等专家以及图书馆服务对象，从而加强各利益相关方的沟通交流，在一定程度上又可以实现阅历、知识结构的有效互补，让其决策变得更加科学化。第三，按规章制度选人，建立科学化、制度化、规范化的选人用人制度，避免随意选人和任人唯亲的现象。(2)提升理事会决策水平。为提升理事会决策水平，可以从以下入手：一是设立战略、审计、薪酬等多个专家咨询委员会。建议每个专业咨询委员会可由3至5名成员组成，聘任理事会成员或者相关领域的专家担任委员，没有行政权力，负责吸纳专家意见、公众意见以及建立科学反馈机制等，专为理事会决策提供专业咨询建议，从而提升理事会决策水平。二是加强对理事会理事的专业化水平培训。理事来自多个领域，对于非专业人士需加强其对公共图书馆基础业务等专业知识的培训，定期或非定期开展专业培训课，不断提升理事的专业素养，切实提高履职能力，以确保理事会决策的科学化水平。

5.3 完善内外监督机制

应逐步建立和完善决策失误追究制度、绩效考核制度以及信息公开制度等配套制度，拓展社会公众参与公共图书馆事业与公共图书馆的管理、运作和监督的渠道，着力构建内外结合的监督机制。(1)建立决策失误追究制度。对决策严重失误或依法应该及时作出决策但迟迟未作决策从而造成重大损失以及恶劣影响的，应该严格追究理事会相关责任人的责任[4]。(2)建立完善的绩效考核制度。以强化公共图书馆公益属性为核心，建立科学、合理的绩效考核工作机制，客观、准确评价公共图书馆履行公益服务职责情况，充分发挥考核的激励约束作用[5]。要根据公共图书馆的行业特点及发展趋势，不断更新完善考核指标，提升指标设置的科学化水平，切实发挥考核的“指挥棒”作用。(3)建立信息公开制度。公共图书馆的服务对象是社会公众，公众利益贯彻公共图书馆管理和服务的始终。信息公开透明化，是公共图书馆接受社会监督的重要途径，可以有效解决两者之间信息不对称的问题[6]。公共图书馆应在网站等平台主动公开公共图书馆重大决策、年度报告、发展规划、年度服务统计数据、预算执行情况等信息。年度报告要提交举办单位、登记管理机关以及其他相关部门，在向公众公开的同时，同时接受政府机关及社会的评议。

〔1〕 Iowa Library Trustee's Handbook 2014[EB/OL].[2016-03-17].http://www.statelibraryofiowa.org/ld/t-z/Trustees/trusthandbook14

〔2〕 罗珊珊.纽约公共图书馆的法人治理结构[J].图书与情报,2014(2):17-19

〔3〕 张崇和.建立健全公益机构法人治理结构是一项重大制度创新[J].中国机构改革与管理2013(7):6-7

〔4〕 王虹,蔡兵.事业单位监管方式创新的思考[J].机构与行政,2014(2):42-43

〔5〕 胥迅,姚敏.论公共图书馆绩效管理[J].江西图书馆学刊,2012(5):42-44

〔6〕 黄光明.图书馆信息不对称与信息披露探究[J].情报理论与实践,2005(1):68-70,9.

ResearchontheCorporateGovernanceStructureofIowaLibraryandItsEnlightenment

Yang Jialuo

Iowa Library has a single board of trustees in the main library, which has the full power to manage and control the property and affairs of Iowa Library. The corporate governance system of Iowa Library has a sound supervision system both internally and externally. The system of Iowa library board of trustees not only has perfect policy guarantee mechanism, but also has strict rules on the trustees, meetings, committees, officers, library director selection, and performance evaluation. In our country, some public libraries began to carry out corporate governance structure pilot work, which is not mature enough. Therefore, we can learn from the corporate governance structure of Iowa library to improve it in our country from legislation, strengthening the building of board of trustees, and improving the supervision system both internally and externally.

Iowa library; Corporate governance structure; Board of trustees

*本文系2015年广东省图书馆科研课题项目“美国公共图书馆法人治理结构借鉴研究”(项目批准号为GDTK1511) 的成果之一。

G258.2

A

杨嘉骆(1986-)，女，江西，广州图书馆理事会秘书，馆员，硕士，研究方向为公共图书馆服务质量，发表论文数篇。