以城市基层党建带动城市基层治理创新

毛栋英

[摘 要]改革开放以来，随着社会空间逐渐变大和社会的多样性，基层党建如何带动城市基层治理创新遇到新挑战。放眼全国，上海、浙江、四川等地都以区域化党建的实践带动城市基层的治理创新探索，取得不错的成效。今后，还要在价值引领、组织协调、整合资源以及服务社区等方面发挥基层党组织作用，深化区域化党建、推动社会治理创新，激发社会活力，巩固党的执政基础。

[关键词]基层党建；社会治理；区域化党建；比较分析

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）09-0051-03

我们党在社会治理中的领导地位与中国的历史现状密切相关。在革命年代，党组织通过动员的方式与军队、根据地政权以及社会各类群众团体的结合，找到了融入社会的途径。新中国成立以后，党管理社会的体制确立，党组织实现了对单位、社会的领导。改革开放以来，单位之外的社会空间逐渐变大，社会的多样性日益呈现，从城市基层党建的角度来看，如何带动城市基层治理创新是不可回避的课题。区域化党建以党的组织体系为纽带，在推动区域资源共享的基础上推动社区共治，不仅有助于激发社会活力，也有利于巩固党的执政基础，对于完善“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系具有重要意义。

（一）新的社会增长空间带来的挑战。改革开放以来，新经济组织和新社会组织如雨后春笋般涌现出来，原本以单位为载体的党建工作出现了“空白点”。近来年，包括上海在内全国许多地方虽开展了“两新”组织党建工作，但由于“两新”组织摆脱了原有的纵向行政体制，且其价值取向与行动逻辑与传统单位有较大差异，建立的党组织发挥作用不明显，形式化运作、空转现象不同程度的存在。

（二）社会资源的分散性带来的资源整合的挑战。随着多种所有制经济结构的确立，“单位制”的消解，社会出现了“自由流动资源”以及“可替代性资源”，单位福利的社会化、资源配置的市场化，一些原本由党承担的资源配置功能逐渐被社会、企业所取代，弱化了社会成员对党的制度性依附。要解决基层党组织的功能弱化问题，就要实现社会治理的创新。

（三）多元化社会带来需求与矛盾的挑战。改革开放以来，社会群体的分化、利益的分化、产业的分化等，使中国走向了多元化社会。面对社会群体多元化诉求，党自身的权能和资源有限，迫切需要一种新的整合手段和方式。

针对城市基层党建带动城市基层治理创新，全国各大城市都进行了探索。相对于传统单位党建，区域化党建更加有利于基层党组织引领和融入社会，更有利于实现多元共治的局面。上海、浙江、四川三地的探索，在组织创新、服务机制创新以及项目运作机制上都有所涉及，但其特点各有不同。

（一）组织驱动。即通过建立更加开放、包容的组织体系，打破了组织之间的壁垒，畅通了组织体系内部的运作，同时也为党与社会的良性互动提供了保障。以浙江宁波北仑区为例，北仑区根据“党委领导是根本、政府负责是前提、社会协同是依托、公众参与是基础”的新型社会治理体制的战略框架的总要求，构建了以区域性党组织为核心，区域协商议事会为基础，区域公共服务中心为依托的“三位一体”的基层组织工作体系。区域联合党委属于区域性党组织，统筹区域内党建工作以及社会治理等方面的事项，组织、指导和协调区域内各单位党组织的建设；区域公共服务中心是区域党组织协商议事的执行机构；区域协商议事会是区域内各类群体参与议事的平台和载体，重在倾听、反映各方诉求。北仑区通过构建党与社会联结的组织架构，改变了以往组织自上而下的单向度的运作模式，把党组织网络体系建设、基层民主协商治理体系建设和公共服务体系融于一个目标之中，助推了经济社会的全面发展。

（二）服务驱动。服务是城市基层党建工作的根本，也是党要管党和社会治理最终实现的目标要求。以四川成都成华区为例，抓住“双向服务”这个关键，以区域化党建来带动“社区复合共治”社会治理。社区党组织发挥组织优勢、政治优势，积极整合卫生、维稳、就业以及税务等多种公共服务职能，为区域内单位提供服务。与此同时，区域内单位与社区签订服务协议，为区域内其他单位和居民群众提供社会化、专业化和人性化的服务，共同为社会治理发挥作用。比如，通过环境联治，平安联建、困难联帮、致富联带、新风联树，发挥了基层党组织的资源整合能力，实现了优势互补，推动了社区共治，为社会的稳定奠定了良好的基础。

（三）项目驱动。社会实事项目化是公共服务提供的新载体。以上海为例，社会组织发展迅速，通过建立清单制度规范下的项目化运作机制，供需双方得到了对接，推动了区域内多元主体共同参与，特别是社会组织大量参与进来，基层党组织从多种角色中解脱出来，专注提供信息、监管和激励，从而实现了互利共赢的格局。清单制度下的项目化运作机制，不同于直接提供和政府购买，而是通过构建党建共同体机制、精英交流机制以及互利共赢机制，激发社会力量参与社区公共服务的项目化供给，增加了人民的获得感，体现了党、政府与社会的高度互动，实现了城市基层社区多元化治理的创新。

从这些实践来看，区域化党建在推动社会治理创新方面取得了实效，但是，离现代化治理的要求还有些差距，还存在一些亟待解决和深化的共性问题。

（一）推进社区共治理的价值认同有待深化。社区共同体意识不仅仅是地理归属意识，更是社区内的所有单位和个人对社区在感情上和心理上产生的一种认同感。由于居住的单元化以及文化的多元化，社区的一些居民仅仅把社区看作自己的家庭居住地，一些企业参与区域化党建是基于互利互惠的基础之上，对社区没有内在认同感。如何通过增强基层党组织的价值引领以及社会动员、统筹、协调作用来推进区域主体的共同体意识，增强内在价值认同，激发他们的内动力，是一个重要而又紧迫的课题。

（二）推进社区治理的平台有待拓展。社区党建联席会作为区域协商议事的平台，形成了党组织为核心的共建共享的制度框架，有效推进了区域协同的能力。但总体而言，区域化党建这个平台与其他治理平台关系还没有完全理顺，比如党员代表会议和社区代表会议等。党建联席会议是以单位为参与主体，而党员代表会议是以党员为参与主体，社区代表会议是以党员群众共同参与为主体，这三者之间其实存在一定的功能交叉。为此，要理顺和整合各类平台，更好地为社区共治服务。另外，还要积极推进政府购买服务信息管理平台和基层民主协商平台，让政府和各类社会主体，实现信息互通、供需互配，进一步提升社区治理的水平。endprint

（三）推进社区治理的运行机制有待优化。要进一步优化与区域化党建所相关的共建机制、组团式服务机制以及双报到机制等。比如社区党工委与区域单位之间联系相对紧密，而区域单位之间的交流与合作相对缺乏，区域单位的合作、共建的方式还比较单一，除了文明创建、帮困慰问等，需要不断拓展形式和内容，找到单位与个人参与社会管理的切入点，探索多种途径让单位之间互动更加紧密；同时，如何使即时活动式转向制度化、如何使短期合作转向长效双赢也是需要解决的问题。

我们党的根基在基层，力量也在基层。要深化区域化党建、推动社会治理创新，就要充分发挥基层党组织在价值引领、组织协调、整合资源以及服务社区的作用，不断提高社会共治的水平，为构建群众满意、生活和谐的现代化社区奠定基础。

（一）深化价值引领，培育和加强区域共同体意识，增强参与社区管理的意愿。共同体意味着共同体成员是平等的、自由的，是共同、共在、共存、共通于同一空间的，体现了人民共同利益和共同的关系网络体。培育共同体意识，一是加强文化、价值的引领，深化基层各级党组织的社会主义核心价值体系的学习与领悟，把社区思想政治工作同服务工作以及文化活动项目结合起来。二是增强区域单位的主体意识，通过拓宽单位参与社区管理的路径，提高参与的深度和广度，培育文明共建意识、资源共享意识、责任共担意识以及发展共赢意识。三是创建贴近居民的话语体系，培育居民与社区的互动意识，构建居民与社区双向服务机制，以及居民之间的关爱机制，增进居民邻里互动，提升邻里关系，实现居民自治，增强居民的幸福感。

（二）加强核心领导，建立和完善区域共管网络，提高服务的科学化水平。社区党工委是社区经济、社会事业的领导核心，在社会新一轮发展的挑战下，要继续健全组织体制。一是加强和完善社区党工委—社区单位党建联席会—社区单位党建联络员的三级组织体系，充分发挥社区党建联席总会和分会的作用。二是搭建与社会管理相衔接的区域管理网络，即：社区党工委（机构）—社区委员会（平台）—社区中心（实体）的三位一体社会管理网络，社区党工委主要是总揽全局，协调各方；社区委员会是由社区行政事业单位代表、社会组织代表和居民代表组成，通过议事、听证、决策、监督和评估等，实现社区事务由社区人“共商、共定、共管、共督”；社区中心是负责落实管理职能和社区服务的主体，按照人员由社区党工委管理、业务由条线指导的方式进行运作，为居民提供政务事务服务，实现社区服务的便利化和快捷化。

（三）深化党建联动，探索和完善区域运行机制，促进单位及个人共建、共享社区发展成果。一是加强项目化运作机制。积极征询社区单位的意向，制定出贴近企业特色、体现个人特长的个性化党建项目。二是深化双向服务机制。要注重从活动式转向制度化，提高双向服务的长效性，例如建立公益基金制度、组团服务制度等。另外社区党工委要积极为社区单位实现文明共建、资源共享，事务互帮搭建平台，使社区成为一个有机整体。三是完善购买服务机制。基层党组织要提高购买服务的针对性和灵活性，加大力度培育和发展与社区需求相契合的社会组织，让社会组织成为参与社会治理的重要主体。四是提高区域网络党建工作机制。整合区域内单位的党建网络，便于区域信息互通、资料共享、学习互动。

（四）打造专业服务品牌，完善多层次的志愿服务体系，提高区域服务水平。区域化党建和基层社会建设都需要人力资源的支撑。要通过分层次、分类别开展志愿者服务工作。一是设置志愿者专项专职工作人员，制定专业的规范社会服务标准体系，同时，深化为志愿者提供温暖的公益增值服务工作，加强志愿者队伍的忠诚度和稳定性。二是建立党建志愿者队伍，专职的党建工作者相对较少，要满足区域化党建和社会建设的需要，可以在社区层面建立专门的党建志愿者队伍，从事党建宣传、联络以及组织等工作。

（五）设计评价指标，建立科学的评价体系，及时考核与反馈社区治理的成效。建立相应的定量或定性评价指标，制定一套科学的区域化党建的评价标准体系，内容大体可以包括：一是区域共同体意识的提升情况，包括党组织和党员对社区的认同度的提升情况，以及在坚定理想信念、为区域内的建设和发展以及服务群众方面是否有共同的奉献、责任等意识；二是区域内各类党组织建设的情况，包括区域化党建领导体制的建立、联动机制的建立、工作及活动方式是否都能有效动员整个区域内的各类组织和群体，是否能充分激发他们的活力；三是区域内各个主体之间的共建项目、信息沟通、资源共享的情况，还有共同为社会治理出谋划策、承担社会责任方面以及互爱互助等方面情况等。通过评价体系的确立，及时对区域化党建推动社会治理取得的成效进行评估、考核和反馈，为进一步做好相关工作提供科学依据。

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作者系中共上海市浦东新区区委党校党建研究中心讲师

责任编辑：周奕韵endprint