论专员办治理——兼论财政治理

●丁守生

论专员办治理
——兼论财政治理

●丁守生

自 2013年11月，十八届三中全会 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布以来，财政治理的制度体系逐步建立，财政宏观调控和财政治理的能力和水平不断提高。专员办的全部工作服从服务于国家财政总体改革战略也取得新进展。对标落实新发展理念，建立并完善财政制度体系，提高财政治理能力与水平，推动建立现代财政制度，笔者结合亲身参与财政改革和专员办转型实践，率先提出“专员办治理”概念。综合运用社会学、哲学、行政管理学、行为科学和领导科学知识，结合信息论、系统论、公共财政理论和内部控制理论，提出了专员办的基本定位和专员办治理目标，分析了专员办科学治理的构成要素、发展面临的问题，以及优化专员办治理路径、完善专员办治理模式的主要内容和方法，以期更有效地发挥专员办在财政治理和国家治理中的重要作用。

专员办 财政改革 财政治理

作为财政部的派出机构，财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）自1995年从原中央企业财政驻厂员处转化而来。2013年11月十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确财政是国家治理的基础和重要支柱，财政具有“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”的新的职能定位。2014年财政部党组决定将专员办工作重心转到预算监管上来，以适应新《预算法》和财政新的职能定位的需要。如从上世纪80年代中央企业财政驻厂员处（当时也参与“财政税收物价大检查办公室”工作至90年代中期前）算起，前后历时30余年了。专员办发展的过程，正处于我国经济社会急剧转型期。笔者长期从事转轨经济理论与实践的研习，结合学习中央经济工作会议精神、肖捷部长和有关负责同志讲话，研读有关专家学者文章，率先提出“专员办治理”概念，并从财政治理、政府治理乃至国家治理层面，对比分析专员办治理理论与实践问题，力求形成一些规律性的认识。

一、关于“治理”暨“财政治理”的基本内涵

治理不同于管理。与传统意义上“管理”的单一主体管理相比，现代政治学和行政学认为，治理是多元主体管理，民主、参与式、互动式管理。治理的手段、方式、路径和目标模式具有多样性和丰富性，并随着实践的发展而发展。从国家治理层面看，要体现四个统一：党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一、法制与德治的统一、管理与服务的统一、常规管理与非常规管理（应急管理）的统一①。从政府治理层面看，要合理界定政府权力与责任边界，发挥市场在资源配置中的决定作用，注重培育与发挥社会组织在经济运行和社会治理中的作用，正确处理政府、市场、社会三者的关系，正确处理中央和地方的关系，建立法治政府、服务政府、有限（责任）政府。政府的职能主要体现在制定规则、优化环境、维护秩序、加强监管、提供公共服务等方面。从财政治理层面看，十八届三中全会《决定》确立财政是国家治理的基础和重要支柱。深化财税体制改革的目标就是建立现代财政制度，即健全有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度。重点是建立全面规范、公开透明的预算管理制度，公平统一、调节有度的税收制度，中央与地方事权与支出责任相适应的制度②。为此必须改变传统的部门行政思维和计划经济的“管制”思维，站在治国理政的新高度，全面落实新发展理念，服务治党治国治军、服务内政外交国防、服务改革发展稳定，完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，探索财政治理路径，总结财政治理经验，建设财政治理体系，不断提高财政治理的能力和水平。

二、专员办的基本定位及专员办治理的目标

专员办作为财政部派出机构，接受财政部授权和委托，履行财政政策、财政资金（含地方政府债务）、重大财政项目和财经秩序等监管职责。实际上可以理解为财政部派驻地方（省一级、计划单列市行政区域）的财政治理分部 （小财政部）。这样一个机构，必须准确定位（回答“干什么”），即准确厘清专员办的基本职能。首先对于财政部的基本职能，笔者概括为九项：一是承担财政宏观调控职能；二是确立中央与地方财政体制；三是政策（法律法规）制定与执行；四是财政收支预算管理（编制、执行、调整、决算、监督）；五是财政运行监管、分析与风险防范；六是财经纪律与财经秩序维护；七是财经国际协调与合作；八是财政人力资源管理（党建、人事、巡视、内审等）；九是完成上级交办事项。鉴于我国实行分税制财政管理体制，中央和省以下事权与支出责任有待厘清。作为财政部派出机构的专员办，明确财政部的上述基本职能，发挥好“小财政部”的功用，理想状态是配备相当的人力，具备相应的素质。但实际情况不允许，专员办现有人力和素质达不到。围绕新《预算法》，做好预算编制、执行、监督是做好财政工作的中心环节，基于配合做好预算监管工作，财政部党组于2014年决定专员办工作实行转型，从原来的专司监督检查为中心转到以预算监管为中心，部财预〔2014〕352号、〔2016〕38号文③，规定了专员办工作职责。概括地说，即“一个中心、两个拓展、两个联动”，专员办是财政部在地方的延伸，工作着力点要看到市、看到县，“财政部干什么，专员办就在前方干什么”，财政部交办（授权）什么，专员办就干什么。有人说，部机关是决策层面，立足宏观，管体制、管政策、管资金分配（切蛋糕），专员办是执行层面，发挥一线、辅助决策作用，着眼抓一线、督政策和资金落实。实际情况是，专员办沉在基层往往忙于具体事务，需要提升宏观思维与思考能力，更好地发挥财政部的参谋助手作用。

基于中国特殊的行政体制与法律体系，综合以上分析，专员办应定位为经济管理偏重经济执法的部门，基本职能是监督，预算监管是专员办监督的重点和中心环节。工作职能可概括为六项：一是监督驻在地落实党和国家、部党组的决策部署；二是履行《预算法》赋予的预算编制、执行、决算全过程的财政收支监督职责；三是分析预警地方财政运行（含地方政府债券和债务）风险；四是维护财经纪律和市场秩序；五是促进提高资金绩效和社会公平；六是完成上级交办事项。当好财政部的“千里眼”和“顺风耳”，发挥“前哨”作用、“信使”作用、“防火”作用、“桥梁”作用。具有审核审批权、征收监控权、检查核查权、调查研究权、处理处罚权、评价建议权，实现上情下达、下情上达。

专员办治理的目标，就是构建一整套专员办有效履行职能的管理机制、制度和规则，并保证其履行职责的活动和过程有助于体现和服务财政治理在国家治理中的职能作用和辅助财政部决策作用。

三、专员办治理要素分析

专员办治理面临三个基本问题：谁来治理、治理什么、怎么治理，与之相对应，有六个基本治理要素，即治理环境、治理主体、治理对象（客体与内容）、治理依据、治理活动与过程、治理结果及运用。以下依次阐析这六要素，回答上述三个基本问题。

其一，治理环境。一个组织的外部环境，一般包括经济、社会、政治与法律环境，以及生态、技术、伦理道德环境等六类④。环境不仅对人产生很大影响，对一个单位的正常管理、运营也有影响。从全国范围看，东、中、西、东北的差异性大，自然环境、经济基础、人文环境、法治环境与思维方式等存在差异，财政收支运行的特点各有不同，经济社会转型节奏不同，各地物价水平、工资水平、津补贴水平也不同，有的差异还比较明显。而专员办分布在全国，履行职责的现实内外环境，也不是纯而又纯的。每一位工作人员都有这样那样的实际情况、实际问题和实际困难需要帮助解决。对此，财政部必须重视，统筹谋划、差异化管理，专员办工作的重点也应不同、工作的着力点也应随着实践的需要而适时地调整。而在分析经济走势、社会结构、创新创业氛围的同时，对专员办干部职工的思想状态也应及时关注和把握。比如，目前一些干部发展动力不足的问题不同程度地存在。

其二，治理主体。一切事业的发展，都是为了追求“人的自由全面发展”（马克思）。人是一切治理的第一要素，既是治理的主体，自身同时也在一定程度上成为治理（管理和监督）的客体。人的主体性突出表现在主观认识是否能动地反映客观现实，从而表现出自觉性、能动性、自律性与预见性。鉴于行政组织系统具有复杂性、多样性和有规律可循的特点，专员办作为财政部的派出机构，具有行政组织的基本属性和特征：组织目标、实施主体与客体（对象）、组织运行（过程控制）、信息反馈、组织绩效及其目标修正。所以专员办的主体性基本涵盖：全体专员办人员，围绕组织目标，能动地创造性地履行职责，同时自身也自觉地接受监督，以求得更大、更好地发展。因人的主体性和人的行为选择存在自利性与利他性，则理想及其修正、坚定信念与精神“补钙”，以及行为规范与习惯的养成，必须发挥好党建的引领作用。

其三，治理对象（客体和内容）。根据财政部“三定”方案和352号、38号文件，专员办的主要工作职能概括起来，就是分析监控地方财政运行和地方债务风险，促进国家财税政策的贯彻执行，维护财经纪律和财经秩序。监督的对象，具体涉及中央驻地预算单位、省及以下管理使用中央转移支付资金的地方政府及其各部门（单位）、法人组织、中央金融机构及央企、上市公司等。

其四，治理依据。关于（派出机构）党组织和党员、公务员管理、机构运行、有效履职的法律法规政策制度，包括党的建设、业务建设、队伍建设和干部管理、后勤保障等一系列法律法规规章制度，以及社会经济发展的客观条件，还包括专员办“三定”方案。

其五，治理活动与过程。通过审核、审批、征收、检查、核查、调研、监控、分析、评价和内部管理等方式，有计划有组织地开展监管、监控一线情况，研判财经法律法规政策制度落实情况的所有活动及其过程。

其六，治理结果及运用。根据监管情况和结果，提出处理意见和政策建议，提出风险防范措施，为财政部决策提供一手资料与信息。

综上分析，专员办治理是个系统工程。概括地说就是立足专员办工作的内部小环境、外部大环境，不断予以优化，统筹谋划、系统管理，发挥专员办全体干部职工的主体性与能动作用，依据一系列法律法规政策制度（含党内法规），综合运用多种方法，突出工作重点，加强过程管控，防范履职风险，加强工作分析与成果利用，为财政部决策提供参考依据。

四、专员办治理目前存在的主要问题

立足专员办熟悉基层优势，服务财政改革、加强财政管理、辅助财政决策，推动建立现代财政制度的维度，来观察问题、发现问题、分析问题、解决问题。既要优化专员办内部治理环境，也要优化其外部治理环境。专员办治理面临的主要问题包括：

一是站位有待提高。基于专员办治理是财政治理的重要组成部分，专员办发展得好坏关乎财政治理乃至国家治理。从全面从严治党和中央巡视反馈结果看，需要提高政治站位，增强讲政治的高度自觉和工作使命感。需要突破财政部门局部利益，统筹谋划财政治理和专员办治理问题，构建专员办良性治理和发展的体制、机制、制度和规则体系。如有的缺乏理论思维与方法论支撑，从财政是“国家治理的基础和重要支柱”的大局思考问题、做工作不足；立足预算、税收、财力与事权责任划分三大改革任务，立足财税制度能否发挥优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障作用来谋篇布局不够。有的领导班子缺乏凝聚力，个别领导存在“船到码头车到站”的思想，求稳怕乱、创新动力不足。容错纠错机制尚未建立，“怕”字当头。有的只看实务和执行面，而少综合分析研究层；有的党建与业务两张皮问题没有根本解决。往往就问题讲问题，没能从体制机制上分析问题成因，提出有效管用的对策建议。近期部巡视通报材料反映出，想干事、会干事、能干事、干成事成为一种风气、一种习惯、一种价值取向和追求仍有待时日。

二是对驻在地省（市、区）情的认识不够，作用发挥不明显。对驻地省一级经济社会发展目标、发展战略、发展思路、重点任务，经济运行对财政收支的影响，政策、区位、生态环境、体制机制比较优势，以及地方收支运行、政府债务管理存在的主要问题全面把握不够。如地方政府真实“家底”不清、转移支付的分配与监管问题仍然突出，对中央驻地预算单位履职财力思考与研究不够，对其工作职能、财力结构、预算安排、财产财务管理等把握不够。对体制、源头（履职能力与方式，履职财力与条件，部门利益驱动）、制度与内控不完善、各地情况与各部门情况不同，理解与认识不同，工作基础不同等产生问题的成因分析不够。

三是政策研究消化吸收、督促落实、改进完善不到位。年年监管的问题事项年年存在、每年检查的违法违规问题重复犯，既有体制机制因素，也有研究政策、督促政策落实不够等的影响。专员办系统偏执行，就事论事多，往往只见树木，不见森林。虽有建言献策，总体上思考财政治理和改革政策缺乏静心和定力。对待具体业务问题，往年怎么干，今年遇到类似问题，出于惯性思维缺乏新办法，新瓶装老酒。特别在提高财政金融监管能力方面，缺少新招。

四是全国、省区市系统人员统筹不力。专员办是一支重要力量，但分散在全国，事多面广。专员办人、岗不适，与履职要求不相适应的问题依然存在。如何有效统筹，发挥“拳头”作用，发挥驻地优势，又能集中攻克财政治理中的“重点、难点”问题，还需要进一步研究。发挥地方财政系统的有生力量，结合推进财政改革、加强财政管理需要，建立专员办与地方财政联动机制，发挥1+1＞2作用，同样需要探索。

五是机关文化建设欠总体考虑。文化建设具有持久的推动力，以文育人、以文化人，内化于心、外化于行。专员办机关文化建设是财政机关文化建设大系统的有机组成部分。笔者认为，近30年财政机关文化建设虽取得一定发展，但财政精神还有待进一步提炼。加强机关文化建设，营造良好的财政工作氛围，也是推进财政治理的应有之义。如：如何理解财政机关文化的基本内涵、载体、建设路径？财政人的精神追求与时代脉搏是否共振？财政机关文化有哪些特性？又如：财政人对中华传统文化如何认知？“三观”和社会主义核心价值观如何体现在财政工作中？财政人事业心、职业化、从业选择，面对挫折如何自我调适、保持健康心态？如何提升财政人的人生境界与乐于奉献精神？机关文化如何体现在财政培训工作中？为国理财、为民服务、创新发展、风清气正能否成为财政机关文化的基本取向？等等。近年来专员办在机关廉政文化建设方面作了积极探索，值得总结。

六是外部治理环境仍有待优化。面临转型期复杂的经济社会、政治与法律环境，以及生态、技术、伦理道德环境，各种利益相互交错、博弈。坚持依法治国、依法依规治党，法无授权不可为，然而，权大于法、以言代法现象仍不同程度存在；违反《预算法》、《会计法》等法律法规行为仍时有发生；政府职能仍调整不到位，部门各自为政，凝心聚力推动改革发展仍很艰巨。

五、专员办治理基本对策

针对前述问题，必须进一步引领专员办治理的顶层设计，总结专员办工作的规律，探索专员办新的治理路径、治理方法，逐步形成新的治理理念、治理模式和治理格局，努力步入常态化、规范化、制度化轨道。笔者总结多年的实践，提出了初步治理对策和治理路径：树立系统、战略、辩证、创新、开放、法治思维，坚持党建方向、注重思想文化引领，坚持依法行政、注重内控引领，坚持工作统筹、注重绩效引领，抓班子、促业务、带队伍（即“树立六种思维，三坚持、三引领”治理模式）。

（一）树立系统、战略、辩证、创新、开放、法治思维

面对经济社会转型复杂环境，作为财政经济管理和财政执法部门的专员办身处其中，必须积极研判和应对。树立系统思维，即专员办治理和财政治理均为系统工程，想问题办事情应有全面、整体、系统观，党务、政务、人、财、物、信息、法律政策、公共关系等统筹兼顾。树立战略思维，就是站在治国理政的高度，站在“财政是国家治理的基础和重要支柱”的高度，来规划财政、规划专员办的中长期发展。树立辩证思维，就是坚持“两点论”和重点论，抓重点与兼顾一般，整合财政内外资源，统筹谋划好党建、业务、制度与内控、信息化、后勤与综合协调等各方面工作。树立创新思维，就是破除僵化、固化思维，与时俱进，创新工作理念、创新工作方法，优化知识储备、提高工作本领。树立开放思维，就是以开放的眼界，变革传统工作方式，开门办公，畅通信息渠道。除涉密事项，主动公开行政过程与结果。建立工作载体，如简报、专报，善于利用新媒体和自媒体，坚持舆论导向，加强舆情监测与积极应对，重视财政新闻宣传工作。树立法治思维，就是办事讲法、履职讲法，遵从和维护法律的权威应成为工作自觉和工作习惯。

（二）坚持党建方向，注重思想文化引领

讲政治、提高政治站位，是治国理政、治财理政、治办理政的前提与基础。全面从严治党，要落实和体现在全面从严治办、全面从严治部的全过程。党的领导是中国特色社会主义最本质特征，抓好党建是最大的政绩。埋头拉车，必须抬头看路，坚持正确的政治方向，坚持以人民为中心的财政治理和专员办治理思想。惟此，才能处理好“小我”与“大我”，超越财政部门自身利益，体现“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位与要求。抓住办、处两级 “关键少数”，落实好“两个责任”。

加强思想文化引领。日前中办国办印发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》和《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，对推动文化传承、加强思想文化建设作出了全面部署。大力加强专员办和财政机关思想文化建设，改进思想方法与工作方法，对专员办“提倡什么、反对什么、宽容什么”，营造良好的舆论环境。静心研究：财政机关思想文化的基本内涵、特性、载体、建设路径，财政人对中华传统文化如何认知，面对挫折如何自我调适、保持健康心态，如何提升财政人的人生境界与乐于奉献精神，营造“为国理财、为民服务、创新发展、风清气正”的良好氛围等。吃透“中央八项规定”精神“深入基层、深入群众、从简便民、节俭务实”的本质要求，用“好干部标准”、“三严三实”、“四讲四有”、“两学一做”，提升专员办治理和从业行为自觉性。

（三）坚持依法行政，注重内控引领

依法办事、依法监管，法无授权不可为。改变传统的行政管理理念和管理方法，去“官本位”，探索和树立“民主、平等、开放、法治”新理念。改进决策方式，提高决策的民主化、科学化。内部控制的本质是治权，提倡抓内控人人有责。努力构建权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可激励、可持续发展的一系列制度体系，以内控引领治理全过程工作。注重用制度管人、管事、管权、管预算、资产和财务，增强制度的刚性与约束力。认真落实《财政部内部控制基本制度（试行）》、《专员办内部控制办法》和各项专项内控制度、操作规程。加强制度建设与执行，对现有的涉及党建、业务管理、人事管理、机关运转等所有的制度进行全面梳理，做好“立、改、废、释”和修订、完善工作。推动内控与机关党建的有机融合，善于识别、预警和防范制度风险、业务风险、廉政风险。

（四）坚持工作统筹，注重绩效引领

将系统思维、辩证思维体现在财政治理和专员办治理之中，以绩效引领、统筹优化好各项工作。一是统筹人力资源。制定专员办人才中长期（3-5年）发展规划，将专员办班子建设、队伍建设、干部管理、业务管理、保障措施纳入规划，增强干部发展预期。打好干部推荐、竞争性选拔、跨地区交流任职、轮岗等“组合拳”，打通与部机关、地方政府、其他部门干部交流管理通道。建立容错纠错机制，进一步调动干部干事创业的激情，创造条件，解决好业务转型过程中“人”和“事”匹配的问题。同时善于借助外力，特别是加强专员办与地方财政、审计、纪检监察的工作互动，善用政府购买服务，建立健全联动监管机制，形成监管合力。二是深化对驻地省（区市）情研究把握。准确把握驻地省区市情和经济社会发展运行特征。发挥驻在地东、中、西、东北和民族地域性特点与优势，努力干出工作特色。三是突出工作重点。树立行政成本观念，解决好突出工作重点与抓一般的关系，发挥抓典型与解剖麻雀的作用，集中主要精力推动党中央、国务院重大决策部署的落实，新《预算法》、《会计法》等法律法规执行，重大民生项目资金管理，预警财政金融风险和财经秩序的维护。四是加强政策研究。立足经济新常态、供给侧结构性改革背景，善于从体制机制方面，从经济社会转型、中央财政和地方财政运行特征视角，分析问题，提出对策。五是加强成果分析利用。采取定性与定量、观察与座谈、案例与实证等相结合的分析方法，充分利用监管工作成果，提出完善法律法规政策制度意见建议，推动财政治理、推进国家修法。六是加强内部运行管理。加强人、法、技、履职基本条件与经费保障。运用现代互联网思维，向科技要生产力，加快专员办信息化建设，探索信息化提升治理工作水平措施。借助现代公共管理、企业管理、人力资源管理思想，打破行政机关传统管理做法，加强工作培训，提高政治素质、业务素质、身体素质，保持健康心态，塑造健全人格，努力创造性工作。

2017年是深化财税改革、建立现代财政体制、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要一年，也是专员办转型向纵深发展的一年。必须加强“专员办治理问题”的研究，努力构建科学化、规范化、制度化的专员办治理体系，更好地发挥专员办推进财政治理、推动建立现代财政制度、服务国家治理的能动作用。研究过程是提高理论思考力的过程，是提高政治站位和工作站位的过程，是创新思维、改进方法、严明纪律、加强学习的过程。有助于加强“财”与“政”关系理解，有助于正确认识继承与创新、实践与开放、基础与保障、激励与约束（正向激励）的关系。专员办治理的基本路径可概括为：党建是方向、业务是基础、制度与内控是保障、信息化是支撑、后勤与综合协调缺一不可。专员办治理模式可总结为：树立六种思维，三坚持、三引领，即树立系统、战略、辩证、创新、开放、法治思维，坚持党建方向、注重思想文化引领，坚持依法行政、注重内控引领，坚持工作统筹、注重绩效引领，抓班子、促业务、带队伍。■

（作者单位：财政部驻海南专员办）

注释：

①光明日报，《周晓菲：从“管理”到“治理”一字之差，其内涵有何区别》，2013-12-04。

②新华网，《一场关系国家治理现代化的深刻变革——财政部部长楼继伟详解深化财税体制改革总体方案》，2014－07－03。

③352号、38号文分别指《财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知》（财预 〔2014〕352号）、《财政部关于专员办进一步加强财政预算监管工作的意见》（财预〔2016〕38号）。

④管理学（第十四版），海因茨·韦里克等著，马春光译。

[1]贾康，刘薇.体制转型[M].杭州：浙江大学出版社，2015.

[2]吕炜.国家治理现代化视域下的大国财政[N].人民日报，2017-01-17（理论版）.

[3]高培勇.抓住中国特色财政学发展的有利契机[N].人民日报，2017-02-27（学术版）.

[4]刘尚希.论中国特色的积极财政政策 [N].人民日报，2017-04-06（理论版）.