美国举报人保护法律体系论要

戴 巍

(湖南大学 法学院，长沙 410082；马来西亚国立大学 法学院，万宜 43600)

美国举报人保护法律体系论要

戴 巍

(湖南大学 法学院，长沙 410082；马来西亚国立大学 法学院，万宜 43600)

“西安地铁问题电缆事件”突显出我国举报人保护法律制度的严重不足。在理论更新与现实需要的双重压力之下，我国构建举报人保护法律体系已是大势所趋。然而举报人保护法制的特殊性，决定了其建设与发展需格外谨慎处置，因此，对国外理论积累与实践经验的考察和分析显得十分必要。美国举报人保护法律体系之先进性与实效性世界公认，对其发展历程与现实状况进行全盘探察与评析，并总结出值得借鉴的经验教训，以此结合我国实际，对我国举报人保护法律体系的形成与维持，具有促进意义。

美国举报人保护法；法律体系；法制评价；举报人

一、问题提出

近期的“西安地铁问题电缆事件”引起了社会舆论的高度关注，同时，这一事件幕后那位英勇无私的举报人也引发了社会各界的敬佩与担忧，建立健全我国举报人保护法律制度的呼声也越来越高。举报人通常指“通过公共或内部渠道，检举、揭发、抗议雇主或其他雇员的不法、失德以及其他不当行为的人。”[1]在欧美国家法律实践中，举报人在防治贪污腐败等不法、不当行为方面的作用已得到充分验证，举报人被认为是“错误与革新的连接点，他们对隐蔽的不端行为，炳若观火。其探察不当行为的效率较政府机关内部的审计员、监察员等专业人士还要高。”[2]然而举报人往往因为其正义之举而被犯罪分子所仇恨，时常遭受打击报复以及不公正对待。但随着越来越多国家认识到举报人的价值与作用，为避免举报人因遭打击报复等不公正对待而选择沉默，纷纷采取立法的方式严密保护举报人合法权益。据统计，截至2009年，出台了专门或多重的法律法规应对举报人保护问题的国家已经达到50个，[3]且近几年这一数字还在加速提升。

我国宪法第四十一条明确了举报权是我国公民的一项基本权利，因此保护公民举报权是国家义不容辞的责任。但直至2005年我国正式加入《联合国反腐败公约》后，国内举报人保护研究才得以渐入正轨，之前一直得不到应有的重视和关注。截至目前虽已取得了一定的进展，但我国举报人遭受打击报复以及不公正对待的问题并未的得到有效地解决。无论是从理论层面还是从现实角度看，加快举报人保护建构已是刻不容缓之势。

首先是理论方面的需求。自党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略和目标后，一直以政府主导、自上而下方式推动与推进这一复杂的国家转型工程，但随着法治改革进一步向纵深发展，这种“自上而下”模式的局限与弊端日益显现。因此，如何为“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标，成为了众多学者探讨和研究的热点。在这场讨论中，“公众参与理论”逐渐崭露头角并迅速获得广泛认同。公众通过有序地行使知情权、表达权、参与权、监督权参与到法治改革中，这种“自下而上”的公众参与动力模式不仅能弥补政府主导模式的缺陷，还能“有助于在社会心理层面上使他们更容易认同和接受改革的结果，因此可以从政治多元主义合法化角度，为改革提供大规模的、可持续的合法化资源。”[4]同样，党的十八大后，我国掀起了反腐败风暴，在这场打击贪污腐败的斗争中，我们一直采取依靠国家推动，依赖中央巡视组查办，自上而下的方式。尽管从目前的反腐工作数据来看，这种方式的确卓有成效，但是随着打击贪腐工作进入“深水区”，我们惯用的“自上而下”方式已开始显露出局限性、单维性与滞后性的弊端。因此，适时引入“公众参与理论”至打击贪污腐败及其他不法行为的工作中，已成各方共识。

其次是现实方面的要求。从国内情况看，无论是新闻媒体的报道，还是学者的实证研究，都反映出“我国举报人的处境比较尴尬，一些基本的权利得不到保障，严重影响了举报人的生存状态。”[5]同时，越来越多的举报人保护理论研究成果显示，举报人保护工作越来越复杂，针对举报人的打击报复已不再是过去那些直接、显性、即时的手段，而是转变为间接、隐性、延时的打击报复方式。然而我国目前的举报人保护法制依然不完善，存在诸多明显缺陷，如：法律位阶低且公、私领域分布不均；举报义务化，举报人工具化倾向明显；对打击报复行为的事先预防性措施匮乏，事后惩罚措施亦缺乏力度；举报人权利救济途径过少；奖励方式单一等等。①参见：赖彩明,赖德亮：《加强公民举报权的制度保障》；王欢、金圣春：《论我国举报人权利的立法保护——贡献、局限与构想》；杨辉解：《论我国举报人权益保护的制度安排》； 祝好师、蔡景婷：《我国举报人保护制度立法完善探析》等。很明显，现行的落后举报人保护法制完全无法适应日益复杂的举报人保护工作，难以保障举报人合法权益。而这种落后的举报人保护法制的危害还不仅局限于此，由于举报人保护工作十分复杂和特殊，所以对相关法制的完备性、实效性、针对性有着极高的要求，落后的举报人保护法制“实际上会给举报人造成一种幻象，使其错误地相信自己的举报行为能受到保护而无畏地站出来，这将导致他们因暴露身份而更容易成为打击报复的标靶。此种举报人保护法对举报人造成的危害比举报人保护法缺失时更大”。[6]

从国际境况看，2005年生效的《联合国反腐败公约》第三十三条专门规定保护举报人：“各缔约国均应当考虑在本国法律制度中纳入适当措施，以便对出于合理理由善意向主管机关举报涉及根据本公约确立的犯罪的任何事实的任何人员提供保护，使其不致受到任何不公正的待遇。”随着越来越多国家加入该公约，举报人的作用与其目前的不幸境遇得到了广泛地关注。许多已加入《联合国反腐败公约》的发展中国家相继确认了举报人对贪污腐败等违法违规行为的重要遏制作用。并加紧出台了专门的举报人保护法，如：马来西亚《举报人保护法案2010》、印度《举报人保护法案2011》、孟加拉《公益信息披露法案(提供保护)2011》 等。

此外，2013-2014与2015-2016的《G20国家反腐行动计划书》均强调了：“各成员国应加大保护举报人的力度，加快国内举报人保护法制的发展。”②参见：2013-2014以及2015-2016 G20国家反腐行动计划书(G20 Anti-Corruption Action Plan), 第2页.但根据2014年透明国际发布的《G20成员国举报人保护法制调查报告》，中国的举报人保护法制在各方面表现上远不及排在第一位的美国，在私有领域的举报人保护法制排名第六，而在公有领域甚至落后于印度仅排名第七。[7]由此可见，中、美两国举报人保护法制的差距以及其他国家的相关立法发展势头，为我国《联合国反腐败公约》的履约工作以及“G20国家反腐行动计划”的实施带来了不少的舆论压力与负面影响。

在举报人保护理论与现实的需求以及来自国内外的多重压力之下，全面构建我国举报人保护法律体系已是势在必行。但是盲目地发展只会加剧举报人合法权益的损害。因此澳大利亚学者Paul Latimer在对比分析世界主要发达国家的举报人保护法制后，提出“革新举报人保护法制，使其达到综合、全面的标准，不能一蹴而就，当下最重要的就是关注与探察现行举报人保护法制中的优势与缺陷。”[8]而美国拥有目前世界公认的最先进举报人保护法制。不论在各个国际组织的评价中，还在各国专家学者的评论中，亦或是在各国的立法过程中，只要涉及举报人保护法制，都不能避免地以其为参照。基于此，我国在建构举报人保护法律体系过程中，考察美国的先进理念、成功经验与失败教训，将给我带来耳目一新的启示。

尽管国内已有许多法学者对几个较有影响的美国举报人保护相关法律、法规以及一些先进与科学的具体举措进行了研究与分析，并产出了大量研究成果。①参见：宁立成：《我国检举人权利保障制度的完善—— 美国“ 吹口哨人保护法”及其启示》；杨燚、李波：《借鉴国外制度,完善举报人保护机制》；孔祥仁：《美国<检举者保护法案>：保护检举人》；江涛、李清：《简评美国保护举报人的法律制度》等。但是，从这些文献中难以全面、综合地解读和把握美国举报人保护法律制度全貌，甚至有以偏概全之嫌。“盖所考究者不管是法之确定性及可预见性，或立法与司法之稳定性与继续性，或简单的只是法律适用上之实用性，这些考虑依赖‘贯彻’而且‘统一’之法律体系，远比依赖无法综览之互不相属，有时甚至互相矛盾的个别规范更能获得实现。”[9]因此，本文选择从法律体系的角度对美国举报人保护法制进行全盘考察、分析与评价。

二、美国举报人保护法律体系发展进程回顾

美国举报人保护法律体系的发展历程，映射出举报人保护法制的发展逻辑与价值判断的转变。

(一)举报从义务向权利转型——美国举报人保护法律体系的萌发期(十八世纪末)

在1778年大陆会议(Continental Congress)就通过了美国第一个举报人保护法“第一时间将官员或平民所实施的欺诈、不法和不当行为的信息告知国会或其他恰当的官方机构，是所有美国居民及服役人员的义务。”[10]很明显，举报在美国，最初是课以公民的一项义务。后至1791年，美国宪法第一修正案得以通过，“修正案明确赋予了公民言论自由权与申诉权，而举报权正是源于此。”[11]而后，举报权系一项公民基本权利逐渐获得承认和保护。

(二)举报人保护从无至有转变——美国举报人保护法律体系雏形期(十九世纪中至二十世纪初)

南北战争时期，大量不法商人将低质伪劣商品充当军需物资供应给林肯政府，导致其军队非战减员数量剧增，因此在美国举报人保护法制建设史上具有奠基石意义的1863年《虚假申报法案》(又称林肯法案)得以通过。该法案在当时政府不具备保护举报人的条件下，为鼓励和激励举报，创造性地使用巨额奖励代替保护措施，美国国会曾因法案中额度过高的奖励规定出现了激烈的争论，但林肯总统坚定指出：“比叛国者更可恨的人是那些假装忠于国家又却在爱国者血染大地之时，无耻地大发国难财的人。”最终法案获得了通过。[12]这部法案经过多次修改，至今仍然有效。仅2014年，该法案为美国政府带来了56.9亿美元的罚没收入，同时，向符合条件的700多名举报人授予的奖金达4.35亿美元。[13]然而，《虚假申报法案》的成功并未在当时培养出尊敬、赞誉举报和尊重举报人依法受奖权益的社会文化与社会氛围，反而使举报人长时间被当成执法资源看待。所以，此后很长时间内，美国举报人保护法制体系发展几乎处于停滞，直到1912《劳埃德-拉福莱特法》，才首次对举报人保护作出明确规定：任何人不得以举报人的举报行为，而对其施加任何形式的报复。

(三)为举报人提供保护由争议向共识转换——美国举报人保护法律体系变革期

上世纪60—70年代，“美国政府将注意力从经济建设转至公民权利，公共安全与大众健康。为保障上述‘国家利益’，与商业监管相关的联邦法制开始扩展，政府对私有企业的管理逐步增强。这些法律法规为帮助执法的举报人提供了法律保护，防止举报人被雇主恶意解雇，并将打击报复举报人的案件由政府执法部门转到民事法庭。”[14]但这一时期美国举报人保护法律体系发展并不顺畅，当时其国内学者Ralph Nader、Petkas和Blackwell提出以鼓励举报的方式消除机构组织的不当行为。但得到的却是公众的冷漠与反对。他们只能无奈地承认“举报人没有获得公众认同，仍然被视为‘奸细、托儿、变节者、卑鄙之人’。”[15]不仅公众不认同，当时许多学者也对举报人的积极作用持怀疑态度，如：Bruce E. Methven认为宪法第一修正案赋予公民的权利与政府保护机密信息的权力形成冲突，举报人披露的政府机密信息很可能导致公共利益或政府公信受损，因此作者坚持认为对泄露国家敏感信息的举报人应毫不犹豫地予以约束或惩处。[16]直至20世纪80年代初期，随着水门丑闻、挑战者号航天飞机灾难等一系列事件的发生，以及覆盖率达到空前水平的大众传媒的正面宣传，“美国社会开始普遍认可举报对官僚主义、公共健康、安全、诚信问题和政府滥用职权的抑制作用。”[12]值得一提的是，这一时期出台的《文官改革法(1978)》首次较全面地防治了利用人事调配等手段对举报人进行隐性打击报复的违规行为，并奠定了美国现用的以司法保护对抗显性打击报复，用行政保护对抗隐性打击报复的举报人保护布局。

(四)举报人保护法律体系从公领域向私有领域扩展，结构从单维向多维转化——美国举报人保护法律体系成型期

随着举报人的作用被美国全民认可，大量研究者与立法者投入到举报人保护法制研究领域，相关研究成果数量爆发式增长，为美国举报人保护法律体系建设提供了强大的理论支撑。同时，上世纪九十年代，美国掀起了举报人保护立法热潮，联邦法方面公务员管理、社会保障、环境保护等方面均创制了较完善的举报人保护法制。而美国各州也纷纷响应，逐渐建立起了本州内的举报人保护法，目前，除纽约州和乔治亚洲以外，所有州都出台了各自的举报人保护法。[11]此外，安然有限公司及世界通讯公司的财务欺诈丑闻、2007年金融危机等一系列灾难性事件引发了美国国会的反思与反应，出台了大量保护私有领域举报人的法律、法规，如：《萨班斯—奥克斯利法案(2002)》、《多德—弗兰克法案(2010)》等，促进了美国举报人保护法律体系的扩充与发展。经近30年的高速发展，美国举报人保护法律体系已经趋于合理、完善。Paul Latimer教授通过对比与评价分析后认为现阶段，美国举报人保护法制是世界上唯一达到第二代甚至第三代标准的举报人保护法制。[8]

三、美国举报人保护法律体系举要

“要搞清楚什么是法律体系，至少要回答两个问题：1)法由哪些部分构成；2)这些部分是如何相互联系的,”[17]因此，研究美国举报人保护法律体系，首先应理清美国举报人保护法制的构成部分。美国举报人保护法律体系经过长年的发展，已经发展成由联邦法、州法以及判例法组成的庞大体系。其中联邦法数量就已近百。(详见表1)在州法方面，尽管这些法制只能为举报人提供有限保护，但美国各州议会在举报人保护立法方面表现十分积极，几乎所有州都已经出台了各自的举报人保护法。①注：由于美国各州举报人保护法数量庞大，限于篇幅，不在文中列出，详见：Callahan, Elletta Sangrey, and Terry Morehead Dworkin. The state of state whistleblower protection[J]. American Business Law Journal, (Jan 2000), pp. 99-175.此外还有数量庞大的判例法。

表1：美国举报人保护法制(联邦法)

内战重建时期联邦民权法宪法42U.S.C.§§1981,1983,1985,1985(2)(witnessprotection)除28U.S.C.§1658(a)为4年,其他由各州规定联邦地方法院诈骗影响和腐败组织法案刑法38U.S.C.§1961-68;18U.S.C.§1513(e)4年联邦地方法院反国外行贿法案行政法/刑法15U.S.C.§78u-6;17C.F.R.Parts240,249;15U.S.C.§78u-6(h)(1)(A)从知道违法行为起3年内,或违法行为发生起6年内美国证监会/美国司法部/联邦法院国会问责法案行政法2U.S.C.§1301,1402180天国会执行办公室劳埃德-拉福莱特法(1912)行政法5U.S.C.§7211------举报人保护法案(适用于联邦雇员)行政法5U.S.C.§2302(b)(8)&(b)(9)---美国特别检察官办公室/功绩制保护委员会情报授权法(2014)行政法50U.S.C.§3341(j)90天情报机关负责人情报部门举报人保护法案(1998年)行政法50U.S.C.§3517(---情报机关负责人/功绩制保护委员会文官改革法案行政法5U.S.C.§2302;5C.F.R.Part120130天功绩制保护委员会文官改革法案(联邦调查局雇员)行政法5U.S.C.§2303---美国司法部监察长官美国联邦采购规定行政法48C.F.R.Subpart3.900---联邦地方法院/资助机构监察员教育修正案(1972)行政法20U.S.C.§1681---联邦地方法院或州法院财政改革恢复增强法案(1989)行政法12U.S.C.§1831j2年联邦地方法院国防授权法案(2013)行政法PublicLawNo.112-239,Section828,41U.S.C.§47123年相关监察机构/联邦地方法院军事举报人保护法案行政法10U.S.C.§1034---监察长办公室军警人员就业与再就业权利法案(1994)行政法38U.S.C.§4301,etseq.,38U.S.C.§4311(b)---国防部人事管理局/联邦地方法院军队文职雇员法行政法10U.S.C.§1587国防部/功绩制保护委员会海岸警卫队水手与举报人保护法案行政法46U.S.C.§2114(2010修订)180天劳工部/职业安全与健康管理局欺诈声明法行政法31U.S.C.§3730(b)打击报复行为为3年,公私共分罚款之诉为6年联邦地方法院重大欺诈法案(1989)行政法18U.S.C.§1031(h)---美国司法部/联邦地方法院石棉危害应急反应法案(1986)行政法15U.S.C.§265190天劳工部/职业安全与健康管理局校园监测与控制石棉危害法案行政法20U.S.C.§3608------原子能源与能源重组法案行政法42U.S.C.§5851180天劳工部/职业安全与健康管理局

清洁空气法案行政法42U.S.C.§7622;29C.F.R.Part2430天劳工部/职业安全与健康管理局清洁水法案行政法33U.S.C.§1311,1367(a),(b),29C.F.R.Part2430天劳工部/职业安全与健康管理局综合环境响应、赔偿与责任法案行政法42U.S.C.§961029C.F.R.Part2430天劳工部/职业安全与健康管理局有毒物质控制法案行政法15U.S.C.§262229C.F.R.Part2430天劳工部/职业安全与健康管理局安全饮用水法案行政法42U.S.C.§300j-930天劳工部/职业安全与健康管理局能源重组法案行政法42U.S.C.§585129C.F.R.Part24180天劳工部/职业安全与健康管理局固体废物处置法案行政法42U.S.C.§6971,29C.F.R.Part2430天劳工部/职业安全与健康管理局地表采矿控制与再生法案行政法30U.S.C.§1293;30C.F.R.Part86530天地表采矿控制与再生执法办公室内政部国家交通系统安全法案(2007)行政法6U.S.C.§1142;29C.F.R.Part1982180天劳工部/职业安全与健康管理局地面交通援助法案行政法49U.S.C.§31105,29C.F.R.Part1978180天劳工部/职业安全与健康管理局二十一世纪前进发展法案行政法49U.S.C.§3017118天劳工部/职业安全与健康管理局商业机动车辆规定行政法49U.S.C.§31105,29C.F.R.Part1978180天劳工部/职业安全与健康管理局国际货物集装箱安全法案行政法46U.S.C.§150660天劳工部/职业安全与健康管理局涉外服务法案(1980)行政法22U.S.C.§3905------国税局举报人奖励制度行政法26U.S.C.§7623;IRSManual,Part25国税局收缴罚款后国税局举报办公室琼斯法案(商船法)行政法46U.S.C.§688---联邦地方法院联邦铁路安全法案行政法49U.S.C.§20109;29C.F.R.Part1982180天劳工部/职业安全与健康管理局食品安全现代化法案行政法21U.S.C.399d180天劳工部/职业安全与健康管理局陪审员义务法案(适用于联邦陪审团)程序法28U.S.C.§1875---联邦地方法院美国残障人士法案社会法42U.S.C.§12203(a)29C.F.R.Part1640180-300天均等就业机会委员会/国家就业歧视机构/私人诉讼归联邦法院管辖被收容人员权利法案社会法42U.S.C.§1997d---美国司法部民权司公共健康服务法案社会法42U.S.C.§1201etseq.(1988),42CFRPart50,SubpartA,42C.F.R.§§50.103,104---机构内部行政管理部门复健法案社会法29U.S.C.§794,29C.F.R.§§1614,1641,Chapter60---劳工部/联邦合同合规项目办公室/均等就业机会委员会

患者保护与平价医疗法案社会法29U.S.C.§218C;Sec-tion1558ofP.L.111-148;29C.F.R.Part1984180天劳工部/职业安全与健康管理局反就业年龄歧视法案社会法29U.S.C.§623(d)180-300天均等就业机会委员会/国家就业歧视机构/私人诉讼归联邦法院管辖公平劳动标准法案社会法29U.S.C.§215(a)(3)29C.F.R.Part783一般2年,故意违反本法案规定的为3年劳工部/联邦地方法院或州法院劳动力投资法案社会法29U.S.C.§1574(g)or29U.S.C.§2934(f)---劳工部劳动关系法案社会法29U.S.C.§301参照各州规定,通常180天联邦地方法院国家劳资关系法案社会法29U.S.C.§158(a)(4)6个月国家劳资关系委员会职业安全与健康法案社会法29U.S.C.§660(c),29C.F.R.Part197730天劳工部/职业安全与健康管理局同酬法案社会法29U.S.C.§206(d)一般2年,故意违反本法案规定的为3年劳工部/联邦地方法院家庭和医疗假期法案社会法29U.S.C.§2615一般2年,故意违反本法案规定的为3年劳工部/联邦地方法院或州法院患者保护与平价医疗法案社会法29U.S.C.§218C180天劳工部/职业安全与健康管理局信用社员工保护规定社会法12U.S.C.§1790b2年联邦地方法院雇员测谎保护法案社会法29U.S.C.§200229C.F.R.§8013年劳工部/联邦地方法院或州法院雇员退休收入保障法案社会法29U.S.C.§1132(a),11403年联邦地方法院联邦矿区安全健康法案社会法30U.S.C.815(c)60天联邦矿山安全与健康评估委员会码头装卸工人和港口工人补偿规定社会法33U.S.C.§948(a);20C.F.R.702.271(b)---劳工部,就业标准署地方长官海员保护法案社会法46U.S.C.§2114180天劳工部/职业安全与健康管理局移民和季节性农业工人保护法案社会法29U.S.C.§§1854,1855180天劳工部管道安全改进法案社会法49U.S.C.§60129;29C.F.R.Part1981180天劳工部/职业安全与健康管理局国家信用合作社法经济法12U.S.C.§1790b2年联邦地方法院联邦信用合作社法案经济法12U.S.C.§1790(b)2年联邦地方法院美国恢复和再投资法案经济法Pub.L.111-5,Section1553---资助机构监察员破产法(适用规定)经济法11U.S.C.§525(b)------克莱顿法案(反垄断法组成部分)经济法15U.S.C.§15(a)4年联邦地方法院消费信贷保护法案经济法15U.S.C.§1674劳工部工时处

消费品安全促进法经济法15U.S.C.§2087;29C.F.R.Part1983180天劳工部/职业安全与健康管理局华尔街改革和消费者保护法案(多德-弗兰克法案)经济法5,7,12,15,22,26,28,31,42U.S.C打击报复行为180天;其他未规定美国证交会/美国商品期货交易委员会/劳工部/职业安全与健康管理局货币交易规定经济法31U.S.C.§53282年联邦地方法院公众公司会计改革和投资者保护法案(萨班斯-奥克斯利法案)经济法18U.S.C.§1514A;29C.F.R.Part1980180天劳工部/职业安全与健康管理局

四、美国举报人保护法律体系之评析

通过对美国举报人保护法律体系的解构，不难看出，美国举报人法律体系覆盖之广阔，结构之复杂，规范之细致，的确达到了非常高的水准。但是通过考察与分析美国举报人法律体系各个部分之间的联系与整体运作，发现其缺陷与不足亦十分明显。

(一)存在方面的缺陷

Kohn Stephen M教授在其著作中一针见血地指出“美国在保护举报人法制方面，最大的缺陷就是国会至今仍未通过一部可有效保护揭发政府或企业不法行为的举报人的综合性法律。”[11]众所周知，体系最基本的结构特点就是层级性。“法律概念或法律规定间在逻辑上自其抽象化的程度，在价值上或自其具体化程度，形成位阶构造，便有据以将之构成体系的客体基础。”[9]而美国举报人保护法律体系目前组成部分只有根本性程度最高的宪法和具体化程度最高的各领域“特别法”，缺乏抽象化、具体化程度居中，用以承上启下的“一般法”。从而导致其法律体系存在一系列问题：

首先是举报人保护法制发展无序化。由于全局性、综合性、基础性的法律《举报人保护法》的缺失，导致美国在应对举报人保护问题时经常处于无法可依的状态。因此，“随着针对举报人的新威胁被逐一认定，国会便立刻响应，反复地采取立法的方式去消除威胁，保护举报人。”[14]这种“头痛医头，脚痛医脚”的刻板方式不仅治标不治本，而且随着时间的推移，举报人保护的法律法规数量也不停膨胀，业已达到惊人的程度。这种无序发展模式不仅使得大量立法资源被消耗甚至浪费，而且由于各法之间缺乏统一的标准与联系，造成许多互相矛盾甚至互相抵触的问题。

其次是举报人保护法制区分过度化。“过度的区分会使法律丧失其一般规定的性质。”[9]如前文所述，在综合性法律的缺位情况下，为了尽可能地向举报人提供更全面的保护，就不得不针对每种新确定的威胁制定相应的举报人保护法制，这一举措直接导致目前美国举报人保护法制愈来愈具体化和特殊化，并逐渐丧失了法律的基本性质，即普遍性与一般性。“法律非为特别保障社会某分子之利益而产生，亦非为特别拘束社会某分子之行为而成立……有法律之形式，名之曰法，若不具备法律之普遍性者，实际上亦非为法律。”[18]7-8此外，在实际当中，美国举报人保护法制在消耗大量立法资源的情况下，发展与分布却极度不平衡、不均匀，对各个领域内举报人的保护显失平等。从表1中即可看出：美国的举报人保护法制，公共领域显著多于私有领域，非常不公平。同时，对于相关执法单位来说，数量日益庞大，规范日趋具体的举报人保护法制，也将使其失去效能，甚至瘫痪。

第三是举报人保护碎片化。由于“美国大多数联邦法的设计非常狭窄，举报人保护条款仅是这些法规中的附属，因此举报范围只能局限于具体的法律规定项目。”[19]因此，举报人实际上得到的仅是由许多零散的法律“碎片”所组成的残缺保护。不仅如此，美国量多且过于具体细致的举报人保护法，对举报人来说，无疑是一座“迷宫”。“举报人的工作性质与工作地点的不同将导致受保护的范围与性质不同。当事人需要查阅大量的联邦法和州法以判断自己的举报行为符合哪一个具体法律的保护规定。然而这些法律，每一部都有自己特定的程序、定义、保护措施、补偿规定以及诉讼时效，给举报人带来极大困扰。同时这些法律在救济规定方面存在大量重合现象，导致举报人需要分析多个救济规定，权衡利弊做出选择。此外，一旦举报人决定以联邦法为依据申请救济，又将遭到多个州法院以州法中有具体救济规定为由，拒绝适用联邦法。假如举报人依据不同法律申请多个救济，那意味着他将违反既判力与禁反言原则。”[11]不仅如此，美国目前的举报人保护法制也使美国当地的律师、执法人员、法官的工作效率大大降低。造成举报的直接与间接成本居高不下。

(二)本质方面的弊端

举报人保护法律体系的本质特征无疑应是“保护举报人的合法权益”。但在美国“通常，举报人保护每一次扩充都是由于当权者与寻求保护者在利益上所达成的一致；商人和社会运动发起人一起找到的共同点。因此造成举报人保护发展的限制——足以让经济发展和安抚民众。”[14]美国学者们炳炳凿凿的论断印证了美国举报人保护法律体系的本质弊端，即基本价值原则严重偏离。“实证法必须具有真正属于基本价值原则之较具体规定的性格，否则该实证法便丧失其效力的基础。”[9]而实证法对某种法的基本价值的坚持与贯彻也使得法律体系逐渐具备“统一性”与“贯彻性”的基本特征。基于此，可知，统一且贯彻的举报人保护法律体系应是对保护举报人合法权益这一基本价值的坚持与落实。但资本主义法制的逐利本质决定了美国举报人保护法的基本价值将被无限缩小，法制的效力基础难以牢固，从而导致整个举报人保护法律体系的混乱与失序。

五、对我国的启示

本课题第一阶段的研究表明[20]，我国举报人保护法律体系虽已实现从无至有的突破，但仍为雏形，各方面特征符合Paul Latimer 教授所描述的初代举报人保护法制特征，即“法制的象征意义大于实际意义。”[8]此外，我国举报人保护法律体系正完全处于无序发展状态，有走美国的弯路之势。然而，要扭转眼下的尴尬局面，定将是一项庞大而系统的工程，需要大量时间与各方力量的投入，但绝不意味这是非业之作。目前看来，我们首先需要解决是完善举报人保护法律体系的良善举措与盲目加快发展将带来的恶劣后果这一严峻矛盾。因此，对美国举报人保护法律体系的发展历程与现实状况进行全盘考察与分析，取得一些宝贵经验教训，将对我国突破目前所处的困境带来许多全新的启示。限于篇幅，本文仅提纲挈领，建议现阶段我国在构建和完善举报人保护法律体系时应以下两点为要：

(一)确立体系的基本价值

前文已述，法律体系的基本价值确立与否，决定了体系中法律规范效力的有无。美国举报人保护法律体系基本价值的偏离，造成作为其组成部分的具体法律法规的效力虚弱。中国特色社会主义法律体系较资本主义法制有着与生俱来的优越性，而这种优越性源于其维护宪法权威、保护公民合法权益等核心价值。举报人保护法律体系作为其子体系，自然应继承和发扬中国特色社会主义法律体系的核心价值。我国宪法明文规定了对公民举报权的保护，这被许多国外学者誉为中国举报人保护法律体系中最大的亮点并大力提倡。[21]因此我国在构建举报人保护法律体系时，应以宪法第四十一条为依据，贯彻与细化保护举报人的规定，确立保护举报人合法权益为体系的基本价值，为举报人保护法律制度提供坚实效力基础。

基本价值的确立也从根本上主导着我国举报人保护法律体系的内、外部形态的塑造。首先，基本价值能凸显出举报人保护法律体系的独有特征，形成区别于其他体系的边界，从而消弭举报人保护法律体系成为另种法律体系附庸的风险，降低与其他子体系发生冲突或重叠的几率。“体系，简而言之就是有明确边界，包含一系列运动单元的集合体……若想准确描述某一体系，就需要找到它的边界。”[22]举报人保护法律体系基本价值的确立将使我们迅速地找到其出发点与落脚点，即保护举报人的合法权益，进而成功定位其边界，使举报人保护法律体系加速成形。其次，基本价值将促进体系内部趋于和谐统一。基本价值确立后，体系中的每个组成部分都将是这一基本价值的不同具体化程度的体现，全以实现这一基本价值为最终目标，相互联系与作用将变得更加紧密。这样就能推动举报人保护法律体系内在符合“统一”与“贯彻”的标准，应对目前举报人保护法制无序发展的内因。

(二)创制具有纲领性作用的基础法制

凯尔森指出：“法律体系由高级法(基础法)和低级法(法律规范)组成，基础法促使所有形成某个秩序体系的杂乱规范形成统一并赋予它们有效性。”[23]同时，哈特也论述：“法即第一性规则和第二性规则的结合，第一性规则为最基本之规则，第二性规则依附前者。”[24]83从这两位法学家的论断可以明确推导出：法律体系具有层级性，上位法决定下位法，下位法依附上位法，只有上、下位法有机结合，才能构成一个完整的体系。然目前，我国的举报人保护法律体系如同美国，由于缺少一部全局性、综合性、基础性的《举报人保护法》，导致整个体系欠缺完整性，因而处于散乱与失序的状态。“举报人保护法制的混乱局面须通过创制为举报人提供全面综合保护法律来扭转。”[25]因此，我们应尽快创制出《举报人保护法》，形成宪法——举报人保护法——各行业领域举报人保护法律法规的体系格局。基础法制的出台不仅在形式上能达到纲举目张之效，同时，对整个举报人保护法体系的内容也能起到统领全局的功用。“法律规范的本质既是强制性的应然规范，内容或效果上相互扞格、乃至矛盾，自然要儘量避免，对体系有较高要求的大陆法系，更是如此。”[26]所以，我国《举报人保护法》应针对适用范围、举证责任、救济方式、诉讼时效、主管机关、法院管辖等具体问题作出明确的规定，使其充分发挥纲领性和基础性的作用，促进体系内各组成部分上下协调一致，避免下位法之间的矛盾、冲突、竞合。

结语：

在理论与现实、国内与国际的多方面压力之下，加快构建和完善我国举报人保护法律体系已势在必行。而盲目发展只会给举报人造成一种自己将因举报而受保护的“幻象”，从而导致其暴露身份，成为更容易打击、报复的对象。因此，考察、研究与借鉴国外相关经验是我国构建举报人保护法律体系的必由之路。美国拥有世界公认的最先进举报人保护法律体系，因此也是最具学习意义和价值的对象。但通过对美国举报人保护法律体系进行全盘观察与分析后，发现其存在与本质方面都存在着明显短板。所以，我国应汲取美国举报人保护法律体系建设方面的经验教训，坚持将保护举报人合法权益做为举报人保护法制的终极目标，加快出台《举报人保护法》，以符合宪法——一般法——特别法的渐进型体系逻辑模式，全力推进统一且贯彻的中国举报人保护法律体系的形成与维持。

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责任编辑：马 睿

Informant Protection System: An Experience from the United States

Dai Wei

(School of Law, Hunan University, Changsha 410082，China;Faculty of Law, National University of Malaysia, Bangi 43600, Malaysia)

The event of “Xi'an subway cable issue” highlighted the severe deficiency of Chinese legal system in protecting the informant. In view of the advancement in informant protections and repeated calls for informant protections in China, implementing a complete and systematic Chinese informant protection mechanism becomes inevitable. The establishment and implementation of such mechanism requires thorough and all-round deliberations, considering the peculiarity of the informant protection system. Therefore, references to theories and practical experiences from the foreign countries are imperative in formulating the Chinese informant protection system. US informant protection legal system is worldly recognized for its progressiveness and effectiveness. This article seeks to provide some insights for the Chinese informant protection system by analyzing and summarizing the experience of the United States in developing its informant protection regime.

US informant protection law; legal system; legal evaluation; informant

2017-04-20

戴巍 (1983 - ) ，男，湖南邵阳人，湖南大学法学院、马来西亚国立大学法学院博士生，从事行政法学研究。

D912.7

A

1009-3745(2017)03-0086-11