“超国家”的界定与辨析

陈科

一、主权国家、国际组织和超国家

目前活跃在世界舞台上的有主权国家，也有众多的国际组织。主权国家是构成现代国际社会的基石。主权是国家的基本权利，也是国家最重要的属性，指的是国家在国际法中所固有的处理自己内外事务的权力。主权含有对内具有最高统治权、对外具有独立权这两方面的含义。在现代国际社会中，国家主权是处理国际关系的基本出发点。

国际组织是一种跨越国界的多国机构。概括言之，“凡两个以上的国家或其政府、人民、民间团体基于特定目的，以一定协议形式而建立的各种机构，均可称为国际组织”。国际组织有广义和狭义之分。广义的国际组织，既包括若干国家或其政府设立的国际机构，也包括若干国家的民间团体及个人组成的机构。狭义上的国际组织则仅指若干国家或其政府通过签署国际协议而设定的机构。

超越国家即超国家，国际组织是否等于超国家组织呢？答案是否定的。目前，国际组织大都是以主权国家组成的，国际组织并不等于超国家组织，国际组织不是凌驾于国家之上的实体。国际组织不像国家那样拥有完整的主权，其权力建立在主权国家间条约的基础之上，是主权国家授权的结果；其决议需要各成员批准，只有通过各成员的执行，才能产生效力。国际组织的职权、权利和义务都是以组织条约为依据的。

新概念的出现是现实发展变化的结果。“超国家”这一新概念的出现，便是国际关系发展的反映和结果。

如何界定“超国家”这一概念，我国的许多专家学者进行了尝试和努力。王铁崖教授在其《中华法学大辞典：国际法学卷》中认为超国家组织具有下述几个特征：（1）组织的决定对成员国政府具有拘束的效力。（2）组织的决策机关不完全依赖于所有成员国政府之间的合作，这种独立性表现于决策机关的决定可以由多数作出而对所有成员国有拘束的效力，而且这种机关是由独立于成员国政府的个人组成的。（3）组织有权作出直接拘束成员国居民的规则。（4）组织有权强制执行其决定。（5）组织具有财政自主权。（6）成员国不得单方退出，而且甚至无权解散其组织。

梁西教授在其著作《国际法》中根据国际组织的权力及其与成员国关系的性质作出了分类。依照其方法，一个国际组织如果其权力机关由独立于成员国的人员组成，接替了成员国机关的权力，而且其决定不仅约束成员国政府还直接及于成员国的自然人和法人，它就是一个超国家组织。与之相对照，如果一个国际组织的权力机关由成员国政府的代表构成，其职权只是协调成员国间的关系，而且其决定只约束成员国，并不对成员国的个人创设权利和义务，即为国家间组织。

按照上述的划分标准，可以判定目前世界上尚不存在这样的超国家组织，但是若干国家可能在某些领域建立一种高度一体化的组织，授予此组织具有超国家因素的部分职权，那么这种组织拥有了一些超越国家的权力机构。

二、欧盟的超国家因素

欧盟是当今世界区域一体化的典范，在短短五十年内，欧盟取得了举世瞩目的成就。欧盟的成就很大程度上归功于它的运作方式，欧盟的成员国把一些决策权交给它们成立的欧盟机构，这样有关共同利益的决定可以在欧盟一级以民主方式作出。

欧盟的决策机构有欧洲议会、欧盟部长理事会和欧盟委员会等。

欧洲议会代表欧洲公民的利益，议员由直接选举产生。欧洲议会选举每五年举行一次，每一个登记为选民的欧洲联盟公民均可参加投票。它与欧盟部长理事会共享立法权，对欧盟所有机构，尤其是欧盟委员会行使民主监督权；它与欧盟部长理事会共同行使对欧洲联盟预算的审批权，进而影响欧洲联盟的开支。

欧盟部长理事会是欧洲联盟的立法机构，由每个欧洲联盟成员国各派一名部长参加，代表成员国利益。

欧盟委员会是政治上独立的机构，它代表并维护整个欧洲联盟的利益，是欧洲联盟体系内部的推动力；它提出立法提案、政策和行动计划，负责执行欧洲议会和欧盟部长理事会的决定。

在决策过程中，欧盟主要有三种投票模式，简单多数、特定多数和一致同意。无论是简单多数还是特定多数，只要不是一致通过，便体现了一定程度上的超国家性。不同的政策依据关系成员国的利益程度而使用不同的投票模式，代表了欧盟整体利益与成员国利益的博弈，在理论上反映了超国家主义与政府间主义的互动。前者意味着主权的转让与共同行使，后者指各成员国政府加强合作时坚持主权原则。

通过以上的分析，可以判断目前的欧盟还不是完全的超国家组织，但是已经具备了超国家的某些因素，已经具有了一些超越国家的权力机构。

三、东盟有超越国家的权力机构吗

最初的东南亚国家联盟不是一个联盟，而是一个协会，是一个松散的、协调相互关系的聚合体，并不是严格意义上的国际组织，充其量是一个准国际组织。最明显的特征是它不具有法律意义的组织章程，没有健全有力的中央决策和执行机构，没有规范的决策程序，也没有对任何成员国行为的约束机制。

随着国际政治经济形势的发展，东盟越来越感到大力推进一体化进程的重要性，2007年11月20日，东盟领导人在新加坡签署了《东盟宪章》。《东盟宪章》代表了当前东盟一体化的最高成就。《东盟宪章》的签署是东盟法治化建设的重要政治行动，《东盟宪章》也是东盟首度正式签署的法律文件。《东盟宪章》明确了东盟及其成员国应遵循的行动准则，其中包括：尊重各东盟成员国的独立、主权、平等、领土完整和国家身份，不干涉成员国内部事务；尊重各成员国保护本国不受外部干涉、颠覆和威胁的权利；就严重影响东盟共同利益事项加强磋商；绝不参与任何东盟成员国、非东盟成员国及任何非国家采取的威胁东盟成员国主权、领土完整和政治、经济稳定的政策或行动，包括为此目的利用自己的领土。

除了《东盟宪章》之外，东盟还在几乎所有的纲领性文件中都反复强调不干涉内部事务原则，从中可以看出目前东盟各国仍然十分珍视和维护主权，不愿出让和放弃任何主权，这样东盟的中央机构就不可能是一个超越国家的权力机构，因此东盟也就不是超国家的组织。东盟成员国基本上都是从前殖民地独立后形成的新国家，虽然在法律上形成了主权国家，但是作为民族国家的历史极短，有的还面临国家分裂的危险，所以它们的主权观念和民族主义相當强烈。这就决定了东盟国家不可能跳出主权观念的束缚，而走上超国家的道路。endprint

四、北美自由贸易区的性质

1992年8月12日，美国、加拿大及墨西哥三国签署了《北美自由贸易协定》。1994年1月1日，该协定正式生效，北美自由贸易区随之成立。该协定的宗旨是消除贸易壁垒，促进商品和劳务在缔约国间的流通；改善自由贸易区内公平竞争的环境；增加各成员国境内的投资机会；在各成员国境内有效保护知识产权；创造有效程序以确保协定的履行和争端的解决；建立机制，扩展和加强协定利益。

北美自由贸易区主要有以下机构：（1）自由贸易委员会。由三个成员国的内阁级代表组成，是北美自由贸易协定的中央机构，统管协定的实施和争端的解决，监督各工作小组、委员会和其他附属机构的工作。（2）秘书处。负责根据协定相关条款解决争端。（3）另设多个工作组、委员会及附属机构。_____

通过以上分析我们可以看出，北美自由贸易区仍然只是一般的国家间国际组织，不具有超越国家的权力机构。

五、独特的“APEC方式”

亚太经济合作组织（APEC）始设于1989年，是一个区域性经济论坛和磋商机构，是亚太地区促进经济增长、合作、贸易、投资的论坛。亚太经合组织成员的广泛性是世界上其他国际组织所少有的。亚太经济合作组织的21个成员体，就地理位置来说，遍及北美、南美、东亚和大洋洲；就经济发展水平来说，既有发达国家，又有发展中国家；就社会政治制度而言，既有资本主义国家，又有社会主义国家；就宗教信仰而言，既有基督教国家，又有佛教国家；就文化而言，既有西方文化，又有东方文化。

成员的复杂多样性是亚太经济合作组织制定一切纲领所要优先考虑的前提。由于成员国之间政治、经济上的巨大差异，亚太经合组织在运作的过程中，形成了自己独特的“APEC方式”。所谓“APEC方式”就是承认多样性，强调灵活性、渐进性和开放性；遵循相互尊重、平等互利、协商一致、自主自愿的原则；单边行动与集体行动相结合。这种合作方式以磋商代替谈判，以论坛承诺代替法律协定，避免高度机制化和强制性对各方形成约束，从而平衡不同发展水平的成员的权益和要求，促进共同发展与繁荣。

亚太经济合作组织的组织机构包括领导人非正式会议、部长级会议、高官会议、各类委员会和秘书处等，其中领导人非正式会议是亚太经合组织最高级别的会议。这些机构主要负责政府间的协调工作，因此不具备超国家的功能。任何提议，只要有一个成员表示反对，就不能获得通过；即使是全体成员都通过的提议，也不具有强制性。在此合作模式下，成员体自然也无须向有关机构进行主权让渡，因此也就不存在超越成员体主权的权力机构。

超越国家意为超国家。在主权国家林立的国际社会中，不可能存在着真正完全超国家的组织，但是一定地区内的若干国家基于共同或类似政治社会制度，有可能建立甚为紧密的组织体制，赋予这种组织以更多更大的权力，于是便出现一些超越国家的权力机构。目前学术界对“超国家”一词的界定和使用还存在着一定的争议，但是在欧洲一体化的研究领域已经越来越多地出现了“超国家”的提法。与欧盟相比，东盟、北美自由贸易区和亚太经合组织的合作还处于相对较低的层次，亦未进行国家主权的积极让渡，因此并不存在着超越国家的权力机构。在学术研究领域也几乎未见用“超国家”来表述东盟、北美自由贸易区和亚太经合组织的特点。

通过以上分析可以得出以下结论：当前欧盟存在着超越国家的权力机构，而东盟、北美自由贸易区和亚太經合组织还不存在超越国家的权力机构。endprint