嘉善如何示范县域发展样本

单素敏

在发展策略上，主动对接、积极提升;合作发展、借势推进

作为国民经济的基础层次和基本“细胞”，县域经济之于幅员辽阔的中国，向来有着重要的历史地位和深刻内涵：“县域兴，则区域兴、则国家兴”。

嘉善一家生物科技公司的研发人员在实验室研发消毒产品

截至2016年，除港澳台之外，全国90%以上的国土面积、85%左右的人口分布在2851个县级行政区划内，县域经济的发展贡献了GDP总量的半壁江山。

这其中，自2013年起作为全国唯一“县域科学发展示范点”的浙江省嘉善县，一直被视为县域经济创新发展的典型样本。

作为一个全域面积只有506平方公里、资源禀赋并不突出的县，嘉善的发展规划何以获得国家层面连续两次的批复？近5年来，嘉善取得了怎样的发展成果，对全国其他县域经济的发展有何启示？

2017年8月，作为嘉善试点方案的主持者和相关工作的推进者，国家发改委副秘书长范恒山应邀接受《瞭望东方周刊》专访，解答了嘉善如何成为县域发展样本的诸多问题。

嘉善的国家使命

《瞭望东方周刊》：《浙江嘉善县域科学发展示范点建设方案》（以下简称《建设方案》）是国家出台的第一个以县域科学发展为主题的规划方案，将一个县的发展提升到国家战略层面来考量和谋划，在区域发展战略的研究推动中应该说是史无前例的。很多人好奇的是，为什么是嘉善？

范恒山：从地理位置上来看，嘉善地处长江三角洲江浙沪两省一市交界处，东邻上海，北接江苏，县城距上海、杭州、宁波、苏州四大城市都只有100公里左右。随着沪杭高速铁路的建成通车，目前从嘉善坐高铁到上海只需20分钟左右，同城效应明显。这样的区位优势是很多地方都无法比拟的。

嘉善境内一马平川，是典型的“江南水乡”，历史上素有“浙江的米袋子、上海的菜篮子”之称。

改革开放之后，作为全国第一批沿海开放县之一，嘉善城乡发展比较均衡，县域经济发展水平也处于全国前列。

国家高度重视县域发展，习近平总书记强调，县一级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础。正因此，嘉善既获得了国家的极大关注和扶持，也被赋予了为全国县域科学发展积累更多经验，提供更好示范的历史使命。

《瞭望东方周刊》：嘉善获批县域科学发展示范点，经历了怎样的过程？

范恒山：早在2005年，时任浙江省委书记的习近平同志针对嘉善发展中存在的问题，提出嘉善要在主动接轨上海、扩大开放、融入长三角方面迈出新步伐，在推进城乡一体化方面创造新经验，在转变经济增长方式方面取得新成效。

2008年，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席的习近平同志將嘉善作为基层联系点，推动嘉善县建设成为学习实践科学发展观活动的示范点。

设立嘉善科学发展县域示范点，走出一条科学发展道路，可以说既是中央领导同志对嘉善的明确要求和殷切希望，又能为推动全国县域科学发展探索经验并提供示范，因此在2010年，国务院批准实施的《长江三角洲地区区域规划》，明确提出“建立浙江嘉善县域科学发展示范点”。

为加快推进嘉善县域科学发展示范点建设，2013年2月，经国务院同意、国家发改委批复实施了《建设方案》，对示范点建设从总体思路到操作路径作了全面科学的规划，特别是提出了明确的示范方向和建设产业转型升级引领区、城乡统筹先行区、开放合作先导区和民生幸福新家园“三区一园”的重点任务。经过四年的努力，取得了显著成绩，起到了一定的示范效应。

基于此，适应新形势新要求，2017年2月，经国务院审定、国家发改委印发《浙江嘉善县域科学发展示范点发展改革方案》（以下简称《发展改革方案》），指导嘉善将县域科学发展示范点发展改革工作进一步推向深入。

一个县级园区，32名国家“千人计划”专家

《瞭望东方周刊》：嘉善区位优势得天独厚，但因身处长三角这一传统代工型制造业的典型地区， 随着近年人口红利消失， 传统制造业已陷入困境，嘉善也无法做到“独善其身”，你的直接感受是什么？

范恒山：确实如此，随着我国经济步入增速换挡、结构调整、动力转换的新常态，县域的发展也面临着经济增长降速、需求结构转型等多重挑战，嘉善也不例外。

实际上，嘉善县以前是个纯农业县，几乎没有工业产业。上世纪80年代末为了加快发展经济，开始“镇镇点火、村村冒烟”，一批乡镇企业、个体经济得到了快速壮大，但是经过30多年的发展，很多企业、产业已经不再适应新的发展形势，转型升级任务艰巨。

《瞭望东方周刊》：在转变经济发展方式的过程中， 嘉善作了怎样的探索，效果如何？

范恒山：嘉善牢固树立和贯彻落实新发展理念，按照建设产业转型升级引领区的要求，做大做强主导产业、加快培育成长型产业、巩固提升传统产业，着力培育新动力、新模式、新业态。在具体工作方面，着力推动“三集一创”，即推动集群发展、集约发展、集聚发展和创新发展。

在集群发展方面，依托现有产业基础实施补链、延链、强链，打造现代产业集群。工业方面，创建了装备制造、电子信息、新能源、木业家具和高铁精密紧固件等五大省级产业集群;服务业方面，大力发展旅游业、物流业、电子商务业等现代服务业;农业方面，着力促进新型农业经营体系和现代精品农业发展壮大，形成了“五色产业带”（金色、绿色、白色、蓝色、彩色）和休闲观光农业等特色农业。

在集约发展方面，以 “亩均、人均、科技”论英雄，提升经济发展的质量和效益。一是加快“腾笼换鸟”，处置闲置土地，盘活闲置工厂，淘汰落后低效产能项目，腾退低效用地。二是深入推进“机器换人”和科技成果应用，累计实施“机器换人”技改项目815个，全员劳动生产率年均增长10%左右。三是全面实施综合评级机制，对全县近两千家用地3亩以上工业企业开展企业绩效综合评价，实行A类（鼓励发展）、B类（自我提升）、C类（倒逼提升）分级管理，通过差别化税收、资源价格、信贷支持等政策，激励、倒逼企业提质增效，规上工业企业亩均税收年均提高10%。

在集聚发展方面，一是做强工业平台，比如推动嘉善经济开发区升格为国家级经济技术开发区，嘉兴出口加工区B区升格为嘉兴综合保税区B区，等等。二是做优现代服务业平台，长三角嘉善科技商务服务区、西塘旅游休闲度假区先后被列为省级服务业集聚示范区。三是做精农业平台，全县建成11.2万亩粮食生产功能区和2个省级现代农业综合区、6个省级主导产业示范区和4个省级特色农业精品园。

在创新发展方面，一是整合全县科创平台，探索建立科技商务区和成果产业化基地，建立了海内外人才创业的归谷科技园，县科创中心被评为国家级孵化器，累计孵化企业254家，初步形成了“孵化-转化-产业化”创新链的“嘉善模式”和差异化创新平台发展格局。二是增强企业自主创新能力。实施专利、质量、标准和品牌战略，鼓励和支持企业联合高校、科研院所共建研发中心、技术中心等各类研发机构。三是实施人才强县战略，出台高层次人才引进服务管理办法，实施技能型人才“金蓝领”计划，建设院士专家工作站。累计引育国家“千人计划”32名、省“千人计划”20名，培养各类高技能人才22588人。

示范点建设以来，这条“三集一创”的路子让嘉善的产业由低、散、小迈向中高端，发展由速度型迈向质量效益型，实现了发展方式的根本性转变。近五年，嘉善规模以上工业企业亩均产值、亩均税收、亩均投资强度分别提高了39.8%、41.18%、76.8%，全员劳动生产率增长了41.3%，研究与试验发展经费投入强度从2012年的2.44%提高到2016年的2.82%。

大树底下“乘凉”又“长草”

《瞭望东方周刊》：毗邻大都市，有可能“大树底下好乘凉”，也有可能是“大树底下不长草”。作为浙江接轨上海的桥头堡，嘉善如何做到既“乘凉”又“长草”？

范恒山：就全国来说，毗邻大都市（包括直辖市、计划单列市、省会城市）的县，我们大体统计了一下，有近两百个。这些地区大都面临着如何破解“大树底下不长草”的困局。

嘉善也一样。一方面，出于开拓发展和结构调整的需要，上海中心城区会将部分资源要素向包括嘉善在内的周边区域扩散。另一方面，大城市也会吸附周边区域各类资源。嘉善要科学发展，关键的问题就在于怎么处理好与上海的扩散效应与虹吸效应的关系。

具体怎么做？嘉善的思路与举措很清晰，充分运用好毗邻上海这个重要的因素，主动对接、积极提升;合作发展、借势推进。

一方面，牢固树立积极服务上海的理念。转变观念，从“上海后花园”向“上海卫星城”转变，承接上海制造业和服务业溢出，实现错位发展;在学习和服务上海中做强自己，实现合作共赢。

另一方面，推进形成深度接轨上海的格局。围绕落实好《建设方案》和《发展改革方案》，着力推进产业经济、交通网络、旅游资源、公共服务、生态建设、社会治理等领域一体化建设，并以清单制仔细梳理出各个一体化中的短板问题、破解举措、时间安排等内容，以项目责任制倒排时间全力推进。在统筹抓好全面接轨上海的同时，嘉善集中精力实施重点突破项目，主要包括建设上海自贸区（嘉善）项目协作区、兴办上海人才创业园等。

特别是，嘉善作为浙江省核准目录外企业投资项目不再审批改革4个试点县（市）之一，全面推进“放管服”改革，开展了“項目设立零审批、建设许可零障碍、指导服务零距离、竣工验收零时差、政府监管零容忍”五个方面的改革探索，效果显著。据介绍，总投资9亿美元的来自上海的铠嘉电脑项目从签约落户到破土动工仅花了38天时间，刷新了项目推进的“嘉善速度”。

《瞭望东方周刊》：嘉善这样的理念和做法，适不适合毗邻大都市的其他县域借鉴甚至复制？

范恒山：嘉善的经验就是充分发挥县域比较优势，扬长补短，互利共赢，实现“大树旁边的崛起”，我们认为，这些经验做法值得大都市毗邻县市学习借鉴。

实际上《建设方案》里面就提出，示范点要在区域合作上为大都市毗邻县依托大都市加快发展提供示范，主要是克服“虹吸效应”、发挥“扩散效应”，形成功能互补、协调互动的格局。

这种效果今天已充分显现。目前，在嘉善与上海之间形成了独特的“135795”现象——10%的嘉善人在上海工作、学习和生活;30%以上的工业产品为上海配套;50%以上的农产品供应上海;70%的游客来自上海;90%的外资和县外内资受上海的影响而进入;50%以上的人才来自上海。这一现象也表明，沪善“同城效应”正在形成，接轨上海正在从“局部”走向“全面”。

“一张蓝图干到底”

《瞭望东方周刊》：统筹城乡发展、持续推进新型城镇化建设、全面建成小康社会等等工作的主战场都在县域，而据了解，嘉善的城乡收入比是全国最低的，可否介绍一下这方面的嘉善经验？

范恒山：应该说嘉善县发展条件和基础是比较好的，近几年按照《建设方案》中提出的要求， 嘉善又进一步实施了城乡规划布局、基础设施建设、公共服务配置“三个一体化”，形成了城乡一体的规划体系、实现了城乡供水基础设施一体建设运营、城乡义务教育均衡发展不断推进。

此外，嘉善还开展了农村集体经济股权、土地承包经营权、农民住房财产权“三权三抵押改革”，有效增强了农村经济活力。

嘉善统筹城乡发展取得了实实在在的成效，城乡收入比为1.69：1，是全国最低的，村容村貌村道与城镇没有区别，城乡生活方式也大体一致。

《瞭望东方周刊》：总结过去五年嘉善县域科学发展示范点建设取得的实践经验，你认为有哪些是值得在全国其他地方推广的亮点？

范恒山：我概括，主要经验有这样四点。

首先是坚持按一张蓝图干到底。嘉善县领导换了几任了，每一任都能真抓实干，按照国家出台的示范点《建设方案》及《发展改革方案》的部署扎实推进示范点建设，且都取得了新的进展。

二是坚持目标导向、问题导向推进工作。嘉善县编制了《三年行动计划》和《年度实施方案》，细化分解了100项具体任务，明确责任分工、时间节点，有力有序有效推进示范点建设。同时，注重针对发展难题和突出问题，采取专项行动，补齐发展短板。

三是坚持以人民为中心的发展思想。嘉善始终把改善民生、促进公平正义、增进人民福祉作为示范点建设的出发点和落脚点，切实做好教育、医疗、就业、居住等各项工作，使人民群众分享示范点建设的红利，也为示范点建设发挥了凝心聚力的作用。一份调查显示，嘉善群众对示范点建设的知晓率和满意率分别达到96.6%和92.8%。

四是坚持以“善文化”为重要治理载体。嘉善向来有着“地嘉人善”的文化传统，今天，在社会主义核心价值观的导引下，这种“善文化”已经全面渗透到经济社会发展的各个领域，有效提升了社会公德和个人品德，激发了各方面发展建设的积极性;也有效营造了鼓励创新、宽容失败、允许试错的良好氛围，为推进县域科学发展奠定了扎实的基础。