政府调控与高校自律：专业设置科学化的双重保障

张彩云+赵冬

摘 要：专业设置适应经济社会发展是高等教育供给侧改革的重要内容，也是当前高校转型发展面临的重大问题。专业设置重复、结构失衡、内涵过窄、特色不彰等问题不仅是高等教育重规模轻质量、重外延轻内涵的必然后果，也是政府部门宏观调控不力和高校约束机制缺失等因素共同作用的结果。提高专业设置的针对性、有效性和适应性，必须从政府和高校两个层面建立和完善专业设置审议、专业评估与认证、专业预警与淘汰、程序约束、专业动态调研、专业整合改造等调控机制。

关键词：专业设置；政府调控；高校自律；保障机制

中图分类号：G642.3 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）08-0079-05

我国高等教育大众化发展要求高等教育对经济社会发展作出敏锐反应，为社会主义现代化建设培养优秀创新人才。2012年，教育部发布《普通高等学校本科专业设置管理规定》，明确提出高校专业设置与调整应主动适应我国经济社会、科学技术的发展需要。但是，专业设置重复、结构失衡、专业与产业脱节等问题仍然突出。当前，我国经济社会发展正向以科技进步和自主创新为依托的集约化道路转变，经济增长方式由要素驱动型向创新驱动型转变，产业结构升级和技术革新使劳动者内涵发生着深刻变化。促进高等教育与经济社会协同发展，迫切需要政府和高校双管齐下，从教育体制、工作制度等方面完善专业设置的科学评价体系与调控机制，以实现高等教育的可持续发展。

一、高校专业设置的现实困境

1.专业重复率依然偏高

1999年以来，我国高等教育大众化在满足人民群众接受高等教育需求方面取得了长足进步，但是高校规模高扩张伴生着专业设置高重复率。专业设置重复率是指重复开设某一专业的高校比率，即专业布点数。专业设置重复率偏高主要表现在专业布点多，高校设置相同的专业多。以湖北省为例，2015年，湖北省的67所本科院校、307种专业中，有62所院校开设有英语专业，紧随其后的是计算机科学与技术、视觉传达设计、环境设计、市场营销、国际经济与贸易、电子信息工程、法学、产品设计、信息管理与信息系统等本科专业，分别有57、53、51、49、49、46、42、42、41所。①62所高校重复设置最高的“英语”专业，重复率高达93%，重复率最低的“信息管理与信息系统”也达到了61%。近年来，为适应信息技术、高端裝备与材料、数字创意等高技术产业和战略性新兴产业发展要求，我国高等教育部门根据科学分工和产业结构转型升级需要不断设置新的学科门类。根据教育部提供的数据，全国高校2014年新增1681个本科专业。新增开设10个以上专业的高校超过了30所，而这10个专业占了整个新增专业的22.42%。其中，开设物联网工程专业的有54所高校，开设翻译专业的有44所高校，开设工程造价、酒店管理等专业的有39所高校。②新增专业数量和高校布点数量是教育行政部门进行高等教育规模宏观调控的重点内容之一，也是高校专业设置适应经济社会发展的难点。

2.专业结构与产业发展脱节

专业结构是指专业的数量与种类的构成关系。衡量高校专业结构是否合理主要看专业点数和专业种数。专业点数是指开设同一专业的学校数量，专业种数是指所有高校总共开设的专业种类的数量。专业结构与产业结构之间具有紧密相连、互相影响的关系。一方面，产业结构的调整、变动和转型升级要求高校专业结构调整与其相适应；另一方面，高校根据经济社会发展要求，培养不同类型、不同层次的专业人才，唯有如此，专业结构与产业结构才能相适应。然而，高等教育规模扩张的办学惯性和生源竞争的压力长期左右部分高校的专业设置，导致专业设置跟风随众、求大求全，专业结构不能很好贴合产业转型的发展方向。推进高等教育大众化必须正视高等教育的结构问题。这个问题表现为：一方面，经济社会和科技发展急需的专业设置普遍不足；另一方面，不适应产业转型发展要求的所谓热门专业持续低水平重复建设。2000年前后，我国人才结构就已呈现严重失衡，并集中表现为“八多八少”的特征。③“八多八少”反映出我国在经济社会高速增长期高校专业结构与经济结构不相匹配，专业设置高度集中，人才有效供给不足的客观现实。如今，这个问题仍然没有得到很好解决。

3.专业内涵复合程度较低

经济全球一体化、产业跨界融合化、职业岗位综合化、人才素质复合化对高等教育人才培养提出了更新更高的要求，需要高校拓展专业内涵，设置综合课程、复合课程。在计划经济时代，我国的专业划分十分细致，高校的人才培养按照计划、按照行业需要进行分配，一般来说，一个专业对应一至两个职业岗位，专业设置与职业岗位对应性十分明显，专业口径比较小。但进入市场经济时代，情况就完全不同了。进入21世纪以来，社会文化、科学技术发展迅速，产业跨界融合打破了职业岗位的界限，单一的专业人才已经远远不能满足职业岗位对复合型人才的要求。在西方，美国、英国、德国等发达国家一个专业常常要对应10个以上的具体社会职业。④改革开放以来，虽然我国根据国民经济发展状况对本专科专业目录进行了五次大规模调整，专业总数在下降，但是与西方发达国家相比，我国专业设置总量、专业口径、专业内涵仍然过窄，课程综合复合程度还较低，毕业生适应职业岗位的能力不足。2014年，全国应届高校毕业生达727万人，但仍有不少企业为招不到合适人才而苦恼，一线技术人才短缺率接近50%。⑤其中一个重要原因就是高校专业内涵过窄。

4.专业条件不足，特色日益淡化

近年来，不少高校尤其是新建本科院校错位发展意识淡薄，在新专业申报过程中，片面追求专业数量，忽视教学经费投入、师资队伍建设以及实验设备、图书信息、实训基地建设，新专业建设水平和人才培养质量难以得到保障。很多高校虽然规模庞大，学科专业门类齐全，但是专业设置缺乏特色。比如，有些高校名为师范院校，但为了吸引生源，纷纷设置财经类、管理类等所谓热门专业，教师教育专业比例不断缩小且日益边缘化。

二、高校专业设置的困境成因

高校专业设置特色缺失、结构失衡、内涵过窄等问题导致高等教育人才培养目标与行业岗位需求不匹配，这已严重影响到毕业生的就业质量以及教育资源的有效利用。究其原因，既有政府部门的政策问题、机制问题，也有高校的认识问题和管理问题。

政府层面，政府的高校评估指标体系分类指导导致专业设置同质化。按照《国际教育标准分类》，我国高等学校可分为三种基本类型：第一类是学术型大学，这类高校主要开展精英教育，以传授基础学科和应用学科的学科理论为主，研究高深学问，培养硕学闳才；第二类是应用型本科高校，主要以传授各行各业的专门知识为主，培养不同层次的应用型专门人才，这类高校一般都是中央部属院校、地方高校、民办本科院校以及独立学院；第三类是职业技术高校，主要以传授各行各业职业技能为主，培养不同层次的生产、管理、服务等第一线的技能型人才。第二、第三类高校面向和服务于地方经济社会发展、满足人民群众接受高等教育的迫切要求，主要培养应用型人才。高等教育结构的复杂性决定了上述三类高校的划分只是相对的，其区别主要在于人才培养目标和培养规格不同。根据上述划分，每一所高校在高等教育结构中都应有自己的定位，都应有符合所属类型的专业设置、人才培养目标和培养规格。教育行政部门用学术性、综合性大学的精英教育评价标准去评价其他类型的一般本科高校，必然导致专业设置缺乏特色，偏离地方经济社会发展方向，这是导致第二、第三类高校专业设置缺乏科学性、实用性的首要制度性因素。首先，《普通高等学校本科专业目录（2012年）》的编制是以单一学科作为专业划分的主体，专业划分极少跨学科、跨专业，也缺乏应用型专业。这种专业划分适合学术型人才培养，不太适用于应用型和复合型人才培养。其次，专业设置评价体系与审批程序缺乏科学性和规范性。政府部门对拟新增专业组织的市场需求调查、办学条件等方面的专业评价，尚存在行业企业意见缺位、主管领导个人倾向等不足。同时，无论在新增专业的审议阶段，还是在专业审批环节，相关部门的决策都不免因一些高校的一味“求大”而受到干扰。

高校层面，求大求全的办学定位、利益至上的功利主义是产生专业设置结构性矛盾的主要原因。首先，办学定位模糊，加剧了专业结构失衡。一些高校不恰当地把自己定位为综合性大学，错位发展意识淡薄，专业设置贪大求全。单科性学院向多科性高校发展，多科性高校向综合性研究型大学看齐，诸如此类现象比较普遍。虽然有些高校把人才培养目标与服务面向定位为教学型、应用型，但实际自觉不自觉地向研究型大学的辦学定位靠拢，追求培养目标精英化、学科综合化、专业全面化、科研高端化，迷失了地方本科高校的前进方向，造成专业结构比例失调，以致人才培养目标与市场需求之间出现结构性矛盾。其次，功利主义至上诱使专业重复设置。一些高校片面地将经济效益放在第一位，将增加热门专业数量、扩大招生规模作为实现“跨越式”发展的途径并以此作为成绩；一些高校将教师津贴与专业招生人数挂钩，加剧了功利主义的泛滥和膨胀。最后，高校专业设置缺乏自我约束机制。专业设置是一项系统的复杂工作，特别需要深入产业、行业进行市场调查研究，但有些高校对此类调查研究走过场，甚至根本不调查，有些虽然进行了较为扎实的调查，但是由于调查中行业企业缺位，调查结论也不科学，少数高校甚至听任二级学院随意砍掉冷门专业，增加热门专业，跟风随众。

三、政府部门有效调控专业设置的方式探索

政府对高校学科专业设置实行宏观调控是政府职能、高等教育、市场经济三个内在因素共同决定的。为了促进高等教育与我国产业转型发展相适应，优化高等教育结构，引导地方本科高校专业结构与产业结构协调发展，实现高等教育产品的有效供给，政府部门需要通过政策、法规、财政等手段，建立和完善专业设置的宏观调控机制。

1.创新专业设置审议机制

2012年《普通高等学校本科专业设置管理规定》下放了高校专业设置自主权，减少了专业设置的审批环节和审批数量，但教育行政部门的评价审批机制绝不能弱化，否则，纯粹的市场配置会导致专业设置与调整丧失科学性与合理性。2014年，《人民日报》发表署名文章，批评某些高校在教育部专业设置审批权下放后，过度跟从市场热点，为增加收入盲目增设专业。⑥规范高校专业设置程序，需要政府创新专业设置审议机制。首先，教育部和省级政府相关部门应强化监督机制，重视产业行业意见在专业设置过程中的重要作用，设立产业行业专业设置评估委员会，强化专业设置评价、审议职能，制订工作细则，根据本地区高等教育发展规划、人才培养、专业布点等情况，结合相关科类教学指导委员会所提意见，对高校拟设置、调整的专业进行评估、审议。其次，教育部学科发展与专业设置专家委员会作为教育部的专业设置评价专家组织，要充分发挥其评价监督职能，为高校专业设置提供建设性意见。强化学科专业设置审议制度的最终目的，就是要做好专业设置的统筹工作，有效调控学科专业设置与区域经济、产业行业相适应，优化学科专业结构，提高毕业生就业率，最大限度避免高等教育资源浪费。

2.开展专业评估与认证工作

完善专业设置评估机制是提高学科专业教育水平的有效治理手段，也是政府教育部门实现宏观调控的重要内容。在精英教育阶段，高等教育质量更多依靠高校自身来保证，高校单向为社会输送人才。在高等教育大众化阶段，这种情况发生了很大变化，高校的办学层次、类型以及社会对人才的需要呈现多样化趋势，高校人才培养体制的自我认可、自我鉴定开始行不通了。完善专业评估机制，就需要政府教育部门综合应用拨款、规划、信息服务、政策指导、资源配置以及必要的行政措施，认真组织实施专业评估，把评估结论作为指导新设置专业继续招生、暂停招生或停止招生的依据。首先，重视评审重点专业，进行专项经费投入，发挥专业建设示范效应，促进形成优势专业和特色专业。其次，建立实施专业评估认证体系，以评促建，促进专业建设上台阶、上水平。再次，完善新专业评估检查机制，规定开设新专业后，高校要不断进行专业条件建设，定期向政府部门提交新专业自查报告，政府部门统一组织检查，在高校培养出1—2届毕业生后，组织新专业建设评估。最后，教育行政部门联合或者委托社会公众认可度高、具有良好公信力的第三方教育数据咨询和评估机构（如麦可思研究院），对高校专业设置的科学性展开质量评估和专业认证。

3.实施专业预警与退出机制

政府部门协同人力资源部门、行业企业共建专业预警与退出机制，是专业设置适应经济社会发展的重要举措，也是提高高等教育质量和解决高校毕业生就业难的突破口。近年来，教育部会同麦可思公司连续5年进行了专业预警工作，在社会上产生了积极影响。安徽省教育厅针对市场需求小的纯文纯理的教育类专业，减少教育类专业布点，同时改造部分教育类专业，设置“食品与检验”等以培养“双师型”教师为目标的教育类专业，严格控制就业市场面窄的法学专业的布点。上海市对本市高校连续3年以上签约率低且布点较密的18个本科专业进行了预警，并要求设置此类专业的高校加快研究预警专业的社会需求和人才培养模式，评价人才培养的各个环节，分析专业教学和质量管理中存在的问题，提出改进措施。⑦对于专业结构失衡、社会需求小的专业，上海市教委从宏观上加以限制，减少预警专业的招生总量，同时组织教学评估。辽宁省教育厅通过专业预警机制向社会公布年度建议高校暂缓申请增设的本科专业名单，有效促进专业设置与经济社会发展的不断吻合。实践证明，建立高校教育专业预警与退出机制是提高专业设置质量和解决大学生就业的有效途径。首先，教育行政部门应主动与行业企业、权威教育咨询机构联合开展专业预警，招生主管部门要根据预警信息适当调控专业设置布点和专业招生数量。其次，教育行政部门要加强预警专业存在问题的分析诊断，提出整改建议，并定期组织专业整改效果评估。最后，教育行政部门要有效实施专业预警和退出联动机制，当专业报考人数连续3年下降，毕业生就业率又连续3年处于学校就业率倒数几位时就应发出警示。如果在警示阶段招生就业仍持续下滑，政府部门就要亮黄牌或红牌，直至取消招生资格并及时将淘汰专业向社会公布。

四、构建高校专业设置自律机制的路径选择

只有政府相关部门的宏观调控与高校自律机制实现有效结合，专业设置才能步入规范化、科学化的良性发展轨道。高等教育供给侧改革迫切要求高校摆脱功利主义羁绊，按照学科专业建设发展规律和产业转型发展趋势，重新审视办学定位，提高自审意识，建立自我监督、自我纠偏的约束机制，提高专业设置质量，实现人才有效供给。

1.建立新增专业程序自我约束机制

设置新专业是经济社会发展对人才的需要，也是高校优化专业布局，提升办学竞争力的需要。对于为什么设置新专业，专业的社会应用性如何，课程体系如何支撑，专业条件如何等一系列问题，高校应建立严格的考察、评估、论证、审议等自我监控、自我约束机制。一是高校要建立专业设置评估审议机构，制定评估审议规则，根据授权组织实施高校内部专业评估与专业认证工作。二是按照经济社会发展方向和学校办学目标，制定学科专业发展规划，依据区域产业结构调整、转型发展趋势以及人才培养定位，优先扶持符合地方支柱产业、战略性新兴产业、现代服务业等领域的新增专业。三是按照地方高校转型发展、产业转型创新和职业岗位变化等要求，精心设计、充分论证人才培养方案，重视应用型、复合型、技能型人才的培养，确保增设专业具有相应社会需求基础与学科内涵。⑧四是创造符合设置新专业要求的基础条件，如教学设施、师资队伍、实验设备等。五是要对专业设置的基本要素，如人才培养方案、课程体系、实践教学基地等进行认真考察、全面评估和审议，对于准备期低于两年、基础条件不足的新增专业应一票否决。

2.积极完善专业设置调研制度

由于高校人才培养周期较长以及专业设置相对滞后，所以高校专业调适是一个长期的动态过程。为了增强专业的适应性，无论是新专业增设，还是老专业淘汰，都必须经过产业结构、职业岗位、毕业生跟踪等多角度、全方位的系统调查和可行性论证。面对瞬息万变的市场，高校专业设置与调整中应主动开展调查研究，准确把握市场信息，增强预见性。当前，我国经济结构、产业结构与高校的学科专业结构联系越来越密切，产业结构调整和转型升级要求高校特别是以应用型为导向的地方高校必须主动开展产业结构调查，地方经济社会发展情况调查，人才需求调查，产业与专业对接情况调查，毕业生就业跟踪调查等，以尽快形成科学规范的调研制度，促进专业调整适应社会经济发展对专业技术人才的不同需求。作为浙江省专业设置与调整适应地方经济社会发展的先进典型，浙江台州学院从2002年开始，专门组织人员配合台州市人民政府开展先进制造业基地建设，并对人才培养规划进行专题调研论证，摸清台州特色产业、主导产业、新兴产业和先进制造业对人才引进、使用和培养的基本现状，及时掌握企业人力资源发展中存在的问题和未来应用性人才的需求导向，树立“需求驱动”的专业调整思路。

3.科学规范专业发展格局

当前，地方本科高校正在向应用型转变，专业整合升级与专业内涵创新是高等教育大眾化转向应用型的重点工作。由于高校专业设置建设周期长，具有相对稳定性和自身发展规律，因此，无论是利用相近专业资源整合新专业、新方向，还是依托老专业课程目标、课程体系等进行内涵创新都必须符合专业建设发展规律，符合专业设置规范。首先，按照教育部关于地方本科高校转型发展的指导思想转变专业建设思路。高校应克服有什么资源就设置什么专业的僵化思维，打破不适应经济社会发展要求的专业格局和资源配置格局。其次，适时组织地方、区域产业发展现状调查和职业岗位调查。按照地方产业发展要求，打破专业壁垒，重新整合办学资源，促进专业内涵交叉与融合，开辟新的专业应用性方向，提升专业适应能力，实现专业升级。再次，主动深化校企合作，促进产教融合。密切关注职业岗位的技术变化和对应用型人才规格的要求，及时调整人才培养方案，科学优化课程体系和教学内容，积极构建对接产业结构和职业岗位标准的应用型专业课程体系和教学模式。最后，认真组织针对拟改造专业的市场调查与专业论证，规范包括行业企业专业人士在内的高校教学指导委员会的评估与审议程序。

在高等教育大众化时代，地方高校向应用性、多样化方向发展已是大势所趋。专业设置适应经济社会发展是大众化教育取得成功的关键所在。我国高校专业设置的历次调整实践昭示我们，专业设置科学化需要政府相关部门综合运用政策、财政、评估等多种手段进行长期的、动态的宏观调控，更需要高校建立和完善自我约束、自我纠偏、自我创新的专业设置机制。

注釋

①②《专业设置趋同 高校招生难》，《光明日报》2015年6月4日。

③辜胜阻：《高等教育的结构失衡必须引起高度重视》，《中国高等教育》2001年第7期。

④薛国仁、赵文华：《专业：高等教育学理论体系的中介概念》，《上海高教研究》1997年第4期。

⑤陆建非：《转向应用技术型：本科怎样起步》，《光明日报》2014年8月12日。

⑥赵婀娜：《一高校计划新开56个专业》，《人民日报》2014年10月15日。

⑦韩晓蓉：《18个本科专业登上预警名单》，《东方早报》2012年2月3日。

⑧王德山：《高职专业建设服务经济转型升级带来的思考》，《教育与职业》2011年第23期。

Government Regulation and Self-Discipline in Colleges and Universities： Double Protection for the Scientific Professional Settings

Zhang Caiyun Zhao Dong

Abstract：Colleges professional settings adapting to economic and social development is an important part of the supply-side reform of the higher education and the major problem faced in the current development of universities transformation. Professional duplication， structural imbalance， narrow connotation， the lack of features and issues of high education are not only caused by highlighting scale than quality and strengthening extension than intension， but also by the ineffective of government macro-control and restraint mechanisms of Universities and other factors. To improve the professional settings being targeted， effective and adaptable， it must establish control mechanism from two levels of government and universities that improving the professional settings consideration， professional-quality assessment， early warning and elimination of professional， college discipline， and professional dynamic research.

Key words： Professional settings； government regulation； university self-discipline； security mechanism